16
По способу оформления границы все ОЭЗ можно разделить на анклавные
и интегрированные. Анклавные зоны характеризуются юридической
экстерриториальностью - специальным режимом пропуска товаров и людей
через границу и особым механизмом управления, которые обусловлены
существенными отличиями от национальных условий хозяйствования и
проживания. Создаются они, как правило, на естественно отделенных от
основной части страны территориях – как географически (острова, полуострова),
так и политически (в России, например, это Калининградская область). Реже
встречаются анклавные зоны в форме внутреннего города. Анклавные зоны
создаются, как правило, странами с низким уровнем экономического развития и
материального благосостояния населения.
В Российской Федерации в настоящее время существуют четыре вида
ОЭЗ:
-промышленно-производственные;
- технико-внедренческие;
-туристско-рекреационные;
-портовые ОЭЗ, предусмотренные Федеральным законом от 22 июля 2005
г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», а также
ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях, функционирующие на
основании Федерального закона от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ «Об Особой
экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в
некоторые законодательные акты Российской Федерации» и Федерального
закона от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в
Магаданской области». На территории Республики Крым и города федерального
значения Севастополя действует СЭЗ согласно Федеральному закону от 29
ноября 2014 г. N 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и
17
свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города
федерального значения Севастополя»
6
.
Несмотря на то что все они принимались в различные исторические
периоды и отражали существовавшие в те времена взгляды на роль и место ОЭЗ
в экономике страны, вышеназванные Федеральные законы преследуют общие
цели создания и предусматривают одинаковый механизм взаимодействия лиц,
участвующих в реализации инвестиционных проектов.
1.2. Причины и предпосылки формирования особых экономических
зон
Впервые СЭЗ были созданы в США по акту 1934 г. в виде зон внешней
торговли. Их целью была активизация внешнеторговой деятельности
посредством использования эффективных механизмов снижения таможенных
издержек. При этом главным образом предполагалось сокращение импортных
тарифов на детали и компоненты для производства автомобилей. Предприятия,
действующие в указанных зонах, выводились из-под таможенного контроля в
США, если импортируемые в зону товары затем направлялись в третью страну.
Сейчас в мире существует порядка 25 разновидностей и функционирует
около 2000 свободных экономических зон, в том числе более 400 зон свободной
торговли, столько же научно-промышленных парков, более 300 экспортно-
производственных зон, 100 зон специального назначения (эколого-
экономических, оффшорных, туристических и т.д.). В таких зонах
функционирует около трети мировых банковских депозитов развитых стран
7
.
6
О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне
на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя: Федеральный закон от
29.11.2014 N 377-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // «Собрание законодательства РФ», 01.12.2014, N 48, ст. 6658
7
Гасумянова А.В. Правовой режим предпринимательства в особых экономических зонах Российской Федерации
/ А.В. Гасумянова. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2016. - 144 с.
18
Цели создания особой экономических зон варьируются в широких
пределах в зависимости от экономических, социальных, иногда политических
условий той или иной страны.
В обобщенном виде причинами создания ОЭЗ является достижение таких
целей, как
8
:
-привлечение передовых, по отношению к национальным, технологий;
-активизация экономики путем привлечения иностранного капитала;
-поступление валютных активов, и, таким образом, увеличение валютных
запасов;
-насыщение внутреннего потребительского рынка;
-повышение уровня занятости населения и квалификации рабочей силы;
-создание современной рыночной инфраструктуры;
-ускоренное развитие депрессивных районов;
-приобретение мирового опыта в области управления экономикой,
международного предпринимательства.
Мировая практика предполагает два варианта создания СЭЗ. Вариант
«сверху» означает, что образование зоны происходит по инициативе
центральных властей и в рамках государственной программы (как, например, в
Южной Корее). Вариант «снизу», - создание СЭЗ в порядке рыночной
самоорганизации (Доминиканская республика, Польша). Более динамично
развивается второй вариант, в том числе при смешанном частно-
государственном финансировании. Предложения об учреждении свободной
экономической зоны направляются в специально уполномоченный
государственный федеральный или региональный орган, который после
принятия решения об учреждении зоны включается в работу по формированию
условий ее создания. Особое внимание при учреждении зон обычно уделяется
таким критериям, как выбор места, формирование социальной и
производственной инфраструктуры, отраслевая структура экономики региона.
8
Пушкин А. В., Богданов И. Г. Особые экономические зоны в России: Правовое регулирование. — М.: Альпина
Бизнес Букс, 2016. — 228 с.
19
Создание ОЭЗ - действенное направление развития экономики отдельных
территорий и регионов, ориентированное, как правило, на решение конкретных
приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и
проектов. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в
ОЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на
ее территории программами. Согласно мировому и отечественному
хозяйственному опыту, первоначальные цели и задачи, декларированные при
создании ОЭЗ, почти всегда не совпадают с тем, что происходит в результате
фактического развития
9
.
На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие,
но и локальные факторы. Так, для транспортных, внешнеторговых зон
необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило,
размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами,
железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для
размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа
технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и
квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных
зон требует наличия культурных и исторических центров, привлекательных для
туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры. Организация комплексных
Особых экономических зон (ОЭЗ), предполагает анклавное или островное
положение территории, как это и было отмечено в проекте Федерального закона
«О Свободных экономических зонах в Российской Федерации», что связано с
проблемами, рассматриваемыми далее.
С учетом задач, поставленных при формировании той или иной зоны,
предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее
общим из них относятся
10
:
9
Официальный сайт ОАО «Особые экономические зоны» - управляющая компания действующих и вновь
создаваемых особых экономических зон России. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oao-
oez.ru/special_economic_zones/
10
Троненко В.И. Международные экономические отношения: Учебник / В.И. Троненко. - К.: КиМУ, 2014. - 416
с.
20
-благоприятное географическое положение и транспортная доступность
по отношению к внешнему и внутреннему рынкам и наличие развитых
транспортных коммуникаций;
-развитый производственный потенциал, наличие производственной и
социальной инфраструктуры;
-существенный по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (в
первую очередь - запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных
ресурсов и т.д.).
Для организации эффективно функционирующей зоны с особым
экономическим режимом необходимо руководствоваться следующими
принципами, наработанными мировой практикой:
-прибыльности, предпринимательской и инвестиционной активности;
-конкурентоспособности бизнеса по сравнению с аналогичной
деятельностью другой территории за счет использования новых форм и методов
организации;
-целеполагания как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде;
-единства предпринимательской и управленческой инициативы в
условиях компромисса интересов хозяйствующих субъектов и ОЭЗ
(соответствия структуры управления ОЭЗ экономическим условиям);
-обеспечения законодательства, нормативных и режимных требований, а
также условий кредитования, фрахта, таможенных услуг, операций с ценными
бумагами.
Мировой опыт (Японии, США, Европы, Азии) показывает, что на
функционирование СЭЗ оказывают влияние следующие факторы
11
:
-политическая стабильность;
-инвестиционные гарантии;
-качество инфраструктуры;
-квалификация рабочей силы;
11
Мировая экономика. Экономика зарубежных стран: Учебник / Под ред. В.П. Колесова. - М.: Флинта, 2016. -
320 с.
21
-упрощение административных структур;
Необходимо также учитывать, что в условиях России привлечение
иностранных инвесторов возможно через перспективу освоения обширного
отечественного рынка.
Различные законодательные акты Российской Федерации и её субъектов
о создании ОЭЗ декларируют практически единые цели
12
:
-привлечение инвестиций для создания производственных мощностей по
выпуску конкурентоспособной продукции;
-насыщение внутреннего рынка импортозамещающей продукцией;
-создание экспорто-ориентированных производств;
-повышение занятости населения;
-формирование конкурентоспособной производственной и
предпринимательской инфраструктуры.
Для каждой конкретной ОЭЗ происходит детальная проработка целей и
задач на основе целевых программ развития.
Сегодня можно утверждать, что создание и функционирование ОЭЗ на
территории России лишь в малой степени достигло поставленных целей, как на
региональном, так и на общегосударственном уровне. При реализации этой
новой для страны задачи возникло множество проблем различного характера,
разрешение которых предстоит в ближайшем будущем
13
.
Одной из основных проблем «выживания» ОЭЗ в России является
проблема несовпадения декларируемых целей, целей, реально преследуемых при
их создании, их противоречия, как интересам регионов, так и Федерации в целом.
Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну
«сиюминутную» привлекательную сторону - перспективу получения льгот по
полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что ОЭЗ
12
Зубченко А.А. Иностранные инвестиции / А.А. Зубченко. - М.: Книгодел, 2017. - 184 с.
13
Зоидов К. X., Медков А. А., Зоидов З. К. Государственно-частное партнерство — основа стабильности,
развития и экономической безопасности транспортно-транзитной системы России. Под ред. чл.-корр. РАН В.А.
Цветкова. — М.: ИПР РАН, 2016. — 222 с.
22
помогут им избавиться от проблем региона, решить которые сами они не в
состоянии
14
:
- плохого состояния инфраструктуры;
- развала производства;
- безработицы;
- тяжелой социальной обстановки;
- экологических проблем.
Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна
служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ
данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или
отсутствующих здесь факторов развития. Кроме того, средства Федерального
бюджета, вкладываемые в создание ОЭЗ, в том числе и в виде различных льгот,
фактически выделяются за счёт прочих регионов России, может быть, не менее
нуждающихся в них.
Анализ отечественных программ создания и развития ОЭЗ показывает,
что в них закладывается соотношение «собственные – зарубежные» инвестиции,
как 3 к 1, причём бюджеты разных уровней в них составляют более 50 % всех
средств. Учитывая хроническое недофинансирование расходных статей
бюджета, можно предположить, что не будут в полной мере выполняться
государственные финансовые обязательства, так и иностранные инвестиции
будут падать в пропорциональных размерах, что приведёт к хроническому
недофинансированию программ развития
15
.
Следует подчеркнуть также, что иностранные капиталы «перетекают» в
ОЭЗ не для «поднятия» экономики России, а ради получения сверхприбылей.
При этом, чем более стабильна и развита страна, чем ниже производственные и
финансовые риски, тем ниже норма прибыли, являющаяся привлекательной для
инвестора. Обычно считается, что свободные экономические зоны способствуют
14
Доронина Н.Г. Многосторонние международные договоры и российское законодательство об инвестициях /
Н.Г. Доронина // Журнал российского права. - 2015. - №11. - С. 109-119.
15
Дохолян С. В. Стратегический подход к формированию и реализации региональной социально-
экономической политики // Экономика и предпринимательство. — № 9. — 2015. — С. 139-144.
23
прямым иностранным инвестициям относительно крупных и имеющих хорошую
репутацию компаний. Однако, как свидетельствует мировой опыт, мощные
транснациональные корпорации не очень нуждаются в привилегиях и
возможностях особых зон. Они могут успешно функционировать и в обычных
условиях практически любой страны. И если условия какого-либо государства
слишком неблагоприятны, то преимущества, предлагаемые свободными
экономическими зонами, вряд ли заставят эти корпорации изменить их
стратегию международного развития. В связи с этим возрастает опасность
проникновения на территорию ОЭЗ неблагонадёжных компаний из числа
мировых аутсайдеров и криминализации бизнеса в зоне, что приведёт если не к
полному срыву, то к снижению качества исполнения поставленных задач.
Другой экономической проблемой ОЭЗ является халатное расходование
на местах и тех явно недостаточных средств, что выделяются Федеральным
бюджетом под реализацию определённых программ, ставит под вопрос их
реальное воплощение. Характерна и проблема отечественной «оффшорной»
зоны. За время функционирования так и не были созданы регулятивные
механизмы, адекватные поставленным задачам. Зональные льготы из
инструмента модернизации экономики и привлечения в страну иностранных
инвестиций превратились в средство скрытого субсидирования определённых
региональных группировок, и способ первоначального накопления капитала с
последующим его переводом за рубеж. Решение этой проблемы видится в
переводе льгот на региональный уровень, а федеральные средства следует
направлять в ОЭЗ в виде целевых кредитов и инвестиционных программ под
строгим контролем центра.
К финансовым проблемам ОЭЗ добавилась также проблема доверия к
государственным гарантиям предоставляемых кредитов, проблема
кредитоспособности отечественных финансовых институтов.
24
Кроме программно-целевых и финансовых, в ряду общих для всех ОЭЗ
социально-экономических проблем следует выделить
16
:
-неразвитость инфраструктуры и промышленности;
-разрыв и перераспределение хозяйственных связей предприятий,
отсутствие защиты отечественных товаропроизводителей на международном
рынке со стороны государства;
-наличие на пути развития свободного предпринимательства препон
бюрократического и - криминального характера, в том числе
коррумпированность чиновников;
-проблема уровня квалификации российских кадров, как рабочих, так и
управленческих, проблема отсутствия опыта;
-одна из важнейших и определяющих проблем - проблема доверия к
власти.
При перечислении социально-экономических проблем российских ОЭЗ
не следует забывать и о том, что у каждой зоны есть также собственные,
индивидуальные, которые, впрочем, перекликаются как с общими для всех ОЭЗ,
так и с общегосударственными.
Обозначенный спектр проблем, сопровождающих развитие и
функционирование ОЭЗ в России, был бы неполным без упоминания об их
геополитическом аспекте. Учитывая нестабильность политической обстановки,
как внутри страны, так и за её пределами, есть основания для возведения таких
проблем в число ведущих
17
.
Среди таких проблем следует выделить проблему политической
стабильности, преемственности политико-экономических решений,
согласованность в действиях властей всех уровней.
16
Волков А.В., Сатаненко О.А., Таймазов А.В. Особые экономические зоны: перспективы и проблемы
функционирования // Ученые записки: [науч.-теорет. журнал]. 2015. № 8. С. 21–25.
17
Рыбаков С. А., Орлова Н. А. Особые экономические зоны в России: налоговые льготы и преимущества. —
М.: Вершина, 201455. — 248 с.
25
Проблема использования идеи ОЭЗ в интересах узких лоббистских групп,
накопления за её счёт политического капитала некоторыми чиновниками на
местах приводит к дискредитации в целом прогрессивного начинания.
Другой немаловажной проблемой является поддержание экономической
безопасности государства и его интересов на должном уровне.
Результатом всех указанных проблем является то, что в настоящее время
можно назвать работающими лишь две - в Калининградской области и в
Находке. При этом функционирование этих зон в данных регионах не только не
привело к ожидаемому экономическому прорыву, но и не вывело эти регионы в
ряд регионов - доноров Федерального бюджета. Тем не менее процесс создания
ОЭЗ на региональном уровне не прекращается ни на один день при абсолютно
туманном целеполагании.
Предполагается, что объектам экономического роста будет
предоставлен льготный режим хозяйствования, они получат государственную
поддержку, включая гарантии для привлечения инвестиций, частичное
бюджетное финансирование. При этом финансовые ресурсы из федеральных и
областных источников будут выделяться преимущественно на возвратной
основе. Приведённый анализ позволяет сделать заключение, что и в условиях
России создание ОЭЗ может являться действенным орудием региональной
политики, служить катализатором созидательных экономических процессов.
Среди проблем различного характера, встающих на пути их создания и
функционирования, нет действительно неразрешимых. При этом достижение
компромисса в интересах региональных и федеральных властей явится
основной гарантией стабильного развития таких зон, а вместе с ними и
государства в целом. Временные неудачи функционирования ОЭЗ следует
рассматривать в контексте общих неудач экономических реформ, состоящих,
по моему мнению, в игнорировании международного опыта, некомпетентности
и безволии государственной власти. И выход из сложившейся ситуации
видится, в первую очередь, в стабилизации политической ситуации в стране, в
смене экономических приоритетов. В конечном счете, главной целью