52
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ОСОБЫХ
ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИИ
3.1. Проблемы развития особых экономических зон в России
Социально-экономическому развитию отдельных территорий и для
оживления малого и среднего бизнеса заметная роль принадлежит
свободным экономическим зонам, но этого недостаточно, чтобы отнести в
универсальный способ модернизации экономики и обеспечения условий для
внедрения инноваций.
С целью оживления предпринимательской деятельности в конкретном
регионе или акцента на развитие той или иной отрасли экономики в мировой
практике создаются свободные экономические зоны.
ОЭЗ способны стать полюсами научно-технического, экономического,
торгового, социального роста страны. Кроме того, в ОЭЗ можно отладить
модель открытой экономики и рассмотреть возможные пути интеграции в
мировую экономику. Но без четко сформулированного бюджета развития
образование свободных экономических зон, особенно в развивающихся
странах, невозможно, так как необходимы значительные капиталовложения и
последующие огромные усилия государства по развитию ОЭЗ
32
.
Одним из важнейших условий успешного функционирования ОЭЗ в РФ
является применение данной методики оценки эффективности
функционирования на стадиях выхода ОЭЗ/СЭЗ на проектную мощность. В
целом общепринятой методики оценки эффективности функционирования
СЭЗ/ОЭЗ не существует. Вышеназванный подход, можно рассматривать как
двусторонний: с одной стороны, он позволяет проводить количественную
оценку, однако с другой стороны, учитывая то, что сам принцип ОЭЗ/СЭЗ
заключается в привлечении инвесторов через снижение налогов и приведет к
32
Пауков С. А. Барьеры на пути инновационного развития России // Проблемы современной экономики:
материалы IV междунар. науч. конф. (г. Челябинск, февраль 2015 г.). — Челябинск: Два комсомольца, –
2015.
53
значительному занижению показателя эффективности. Более приемлемым
является оценка социально-экономического развития региона/территории, на
которой создана ОЭЗ/СЭЗ, с вычленением из общего объема региональных
показателей развития, величины показателей ОЭЗ/СЭЗ.
В практике, в соответствии с Постановлением Правительства РФ с 2016
года введены новые правила оценки эффективности функционирования
ОЭЗ
33
. Министерство экономического развития РФ занимается оценкой ОЭЗ.
Ежегодно оценку и анализ будут проводить в отношении каждой ОЭЗ по
целому перечню показателей. Кроме того, для оценки эффективности
рассчитываются абсолютные и относительные количественные показатели
эффективности.
Россия, в общем, переняла во многом опыт создания ОЭЗ/СЭЗ у других
стран, но, к сожалению, льготы и преференции во многих зонах становятся
средством скрытого субсидирования отдельных лоббистских группировок, а
не средством привлечения иностранных инвестиций. Стратегически важным
направлением является реализация потенциала географического положения
России, как транспортного узла и припортовых территорий различных
направлений. Отметим, что в РФ недостаточно развиваются институты
свободных экономических зон.
Утверждена 41 государственная программа, в том числе
государственная программа «Реализация государственной национальной
политики»
Анализ показал, что ОЭЗ ТВТ резко замедлили рост числа резидентов к
2011: в 2011 году реестр пополнили 38 компаний, а покинули 20; в 2012 году
аналогичные показатели составили 17 и 12 компаний соответственно; в 2013
году — 37 и 27, а в 2014 году количество пришедших и ушедших резидентов
— 25 фирм. В 2015 году темп прироста увеличился — на фоне санкций со
33
Постановление Правительства Российской Федерации от 7 июля 2016 г. № 643 «О порядке оценки
эффективности функционирования особых экономических зон» // СПС КонсультантПлюс
54
стороны Запада, продолжающихся после присоединения Крыма, и
государственного курса на импортозамещение.
Общий объем инвестиций резидентов ОЭЗ составил более 221 млрд
рублей, в том числе за 2016 году более 40 млрд рублей.
Анализ показал, что в 2018 году Счетная палата Российской Федерации
выявила низкую эффективность работы особых экономических зон.
Таблица 4.
Количество резидентов ОЭЗ за 2011–2017 годы
34
Первые претензии к работе ОЭЗ у государственных органов возникли
через 10 лет активных финансовых вложений – только в 2016 году. Вдруг
выяснилось, что десятки и даже сотни миллиардов бюджетных рублей
потрачены крайне неэффективно.
В частности, называли такие цифры:
за 10 лет на ОЭЗ потратили 186 миллиардов рублей, из них 24
миллиарда даже не смогли освоить;
за эти же годы резиденты заплатили налогов на 40 миллиардов
рублей;
вместо 25 тысяч рабочих мест создали 18 тысяч, на каждое ушло
10,2 миллиона рублей – это зарплата за 25 лет.
В итоге почти сразу после проверки было принято решение
закрыть 10 самых неудачных ОЭЗ из имеющихся на тот момент
33 зон.
34
Министерство экономического развития РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://economy.gov.ru/ (дата обращения: 17.12.2019).
55
Тогда внимание на проблему обратил Общероссийский народный
фронт, а Счетная палата провела глубокую проверку. Оказалось, что
выделенные деньги потратили весьма странно.
Например, в Иркутской области за 8 лет власти потратили 119
миллионов рублей на разработку плана и концепции развития. При этом для
ОЭЗ выбрали неудачную площадку, вообще непригодную для туризма.
Естественно, что никаких 3 тысяч рабочих мест в зоне на берегу Байкала
создать не удалось.
Курорты Северного Кавказа получили от государства деньги на
развитие, часть их разместили в «Национальном банке развития бизнеса».
Потом у банка отозвали лицензию и 2,6 миллиарда бюджетных рублей были
потеряны.
3 года назад представители власти на разных уровнях удивлялись,
почему ситуация с бесконтрольными тратами и отсутствием любой
деятельности в ОЭЗ так долго оставалась без внимания.
Но в 2019 году, а Счетная палата снова с удивлением обнаружила, что
большая часть особых экономических зон так и не работает. Очевидно, что
принятые в 2016 году решения не помогли
35
.
По данным проверки ведомством обнаружилось, что 80%
производимой продукции идет на внутренний рынок (хотя изначально ОЭЗ
проектировались под экспорт), где имеет преимущества перед другими
национальными производителями.
При том, что в зонах зарегистрировано 656 резидентов, деятельность
ведет лишь около 25% из них. Вместо разработки новых видов
высокотехнологичной продукции резиденты занимаются производством
строительных материалов, автомобильных шин, лекарств.
35
Ушли в болото: в чем Счетная палата обвиняет «Особые экономические зоны» [Электронный ресурс]. —
Режим доступа: https://www.rbc.ru/economics/05/04/2016/5702af839a7947125a9bd138 (дата обращения:
17.12.2019).
56
В результате аудиторы пришли к выводу: резиденты используют
особые экономические зоны лишь как способ снизить налоговую нагрузку.
Но соглашениями устанавливается требование способствовать социально-
экономическому развитию, которое фактически не выполняется.
1 января 2018 года в статью 284 Налогового кодекса РФ внесены
поправки, касающиеся деятельности ОЭЗ. Так, ставка налога на прибыль,
зачисляемого в федеральный бюджет, для резидентов особых экономических
зон снижена с 3 % до 2 %. Для резидентов же технико-внедренческих ОЭЗ с
1 января 2018 года прекратила действие нулевая ставка по налогу на
прибыль. Теперь они обязаны перечислять в бюджет 3 % от прибыли. Также
в технико-внедренческих ОЭЗ, ставка страховых взносов с 2018 года
увеличилась на 7 процентов, с 14 % до 21 %. Данные изменения обоснованы
тем, что льготы предоставляются государством с целью развития проектов в
ОЭЗ в течение определенного периода, по истечению которого проекты
должны выйти на окупаемость и приносить свою часть налогов в бюджет.
За время существования ОЭЗ, начиная с 2006 года, на создание и
развитие из федерального бюджета было выделено 121888,7 млн рубелй.
Анализ показал, что ОЭЗ туристического кластера на развитие
выделено 21903,9 млн рублей, однако положительных результатов до сих пор
нет, объем уплаченных резидентами налогов составляет лишь 32,8 млн
рублей.
Объем полученных льгот и объем осуществлённых резидентами
инвестиций также малы (29,06 млн. рублей и 553 млн рублей
соответственно). Еще одним критерием несостоятельности ОЭЗ
туристического кластера является факт, что отдельные особые
экономические зоны, на развитие которых было выделено меньше денежных
средств, на сегодняшний день показали положительные результаты своего
функционирования.
Уплата налога на прибыль в региональный бюджет происходит по
ставке не превышающей 13,5 % и применяется всеми ОЭЗ. Так, объем
57
используемых налоговых льгот в части, зачисляемой в федеральный бюджет,
полученных резидентами ОЭЗ за 2016 год составил 508,74 млн рублей; в
части, зачисляемой в региональный и местный бюджеты — 3 199,81 млн
рублей.
На создание 1-го рабочего места на территориях ОЭЗ в среднем было
затрачено 9,1 млн рублей бюджетных средств, а если учесть инвестиции,
вложенные резидентами ОЭЗ эта цифра увеличится до 21 млн рублей.
За время существования ОЭЗ не стал инструментом поддержки
национальной экономики.
Четыре ОЭЗ — эффективны, это технико-внедренческого типа в
Татарстане («Алабуга»), в Липецкой, Самарской областях и в Санкт-
Петербурге, из них только одна ориентирована на разработку и внедрение
инноваций — «Санкт-Петербург».
На сегодняшний день ОЭЗ «Алабуга», где формируется центр развития
авто — и судостроительных технологий.
Анализ показал, что ОЭЗ не все столь успешны на сегодняшний день.
По результатам проверки 17 площадок, на которых расположены ОЭЗ,
проведенной в 2018 году активистами ОНФ, из 758 запланированных
объектов сданы в эксплуатацию 526. По плану общая стоимость
строительства объектов инфраструктуры оценивается в 334,2 млрд рублей, а
по факту это 635 млн рублей
36
.
Например, туристическо-рекреационная зона «В гостях у сказки» в
Иркутской области начала свою деятельность в 2007 году, были разработаны
концепция и план развития стоимостью 119 млн рублей. По результатам
проверки, оказалось, что это пустая заболоченная местность, где не
произведено никаких работ за все время. Эта зона не эффективна, то есть, в
конце концов, получили убыток в 119 млн рублей, а если ещё грубо
36
Коновалова Т. А., Савельева М. А. Анализ эффективности деятельности особых экономических зон на
территории Российской Федерации // Вопросы экономики и управления. 2018. №3. С. 28-33.
58
подсчитать упущенную выгоду, то с банковским процентом за 9 лет убыток
достигнет 226 млн.
Ещё один пример, технико-внедренческий кластер в Зеленограде, на
выделенном участке земли построены 2 объекта на частные деньги за 1,5
млрд и за 100 млн рублей, которые не вступили в эксплуатацию из-за
невыполненных обязательств государства и региона по обеспечению
инфраструктурой и неподключением электроэнергии. В Алтайском крае из
четырех запланированных ОЭЗ реализуется только одна. Это «Озеро Алтай»,
на нее было выделено из бюджета 1 млрд рублей. По факту эта зона не
введена в строй, не видела ни одного туриста, а в отчетах отражена как
введенная в эксплуатацию.
Среди неэффективных оказалась портовая ОЭЗ «Советская Гавань» в
Хабаровском крае, торжественное открытие которой состоялось 6 лет назад,
из выделенных трех млрд освоено было 44,7 млн. рублей. По сей день ни
один предприниматель не получил статуса резидента по причине долгих (1–2
года) согласований. Относительно ОЭЗ в Мурманске, созданной осенью 2010
года, говорится, что за 2014 и 2015 годы (по состоянию на 01.01.2016 года) не
создано ни одного рабочего места.
Можно привести пример по несоответствию отчетов в Ульяновской
области и реальности, где на ОЭЗ из пяти заявленных резидентов стройку
ведут только двое. АО «ОЭЗ» отчиталось о наличии таможенного пункта в
2013 году, но на самом деле ни один объект там не введен в эксплуатацию.
На него выделено из бюджета 7 млрд рублей, освоен 1 млрд. На какие
объектыбыли освоены бюджетные деньги до сих пор не ясно.
Прекратили свое существование 10 ОЭЗ. За 2015 год по результатам
проверки Счетной палаты РФ в 2016 году было ликвидировано восемь
неэффективных ОЭЗ. Ликвидация восьми неэффективных ОЭЗ позволила
сократить обязательства федерального бюджета на 6,1 млрд рублей. ОЭЗ
продолжат существование в 17 регионах.
59
С момента создания ОЭЗ прошло более двенадцати лет, поэтому
необходимо делать выводы об их эффективности. Всего на создание ОЭЗ
потрачено более 221 млрд. рублей средств государственного бюджета,
однако результаты их работы пока нельзя назвать удовлетворительными.
Анализ показал, что претензии Счетной палаты РФ позволили сделать
такие выводы, как создание незначительного количества рабочих мест.
Председатель Счетной палаты Т. Голикова обосновала так
37
:
На создание 1-го рабочего места израсходовано 10,2 млн рублей;
низкая налоговая отдача. Общий объем налоговых льгот и
таможенных преференций, полученных резидентами, превысил
38,8 млрд рублей. В виде налоговых отчислений и таможенных
платежей бюджет получил 28 млрд рублей (в основном за счёт
ОЭЗ промышленно-производственного и технико-
внедренческого типов);
правовая база ОЭЗ желает более точной корректировки;
низкое качество управления со стороны Министерства
экономического развития РФ, региональной власти и самих
управляющих компаний в зонах.
Считаем, что отказываться от идеи ОЭЗ из-за различных негативных
процессов и нынешних результатов нельзя, так как это долгосрочные
вложения и уже вложены огромные средства из федерального бюджета и
субъектов РФ.
Основными причинами неудовлетворительной работы ОЭЗ являются
коррупционные вопросы, недостаточное развитие правовой базы. В правовой
базе для регионов и АО в части ОЭЗ не предусмотрено никаких санкций.
Перечисленные причины являются субъективными. Всеми выгодами
экономического механизма ОЭЗ, с помощью которого предполагалось
37
Счетная палата РФ вновь раскритиковала эффективность работы ОЭЗ [Электронный ресурс] — Режим доступа:
tass.ru/ekonomika/4170698 (дата обращения 17.12.2019)
60
решить проблемы экономических взаимоотношений федерального центра и
субъектов РФ, воспользовались отдельные организации и чиновники.
Для минимизации затрат фирм-инвесторов заложен «принцип одного
окна», чтобы снизить бюрократические процедуры. Но не следует забывать о
том, что административные процедуры оказываются в ведении чиновничьего
аппарата, а стало быть, никто не застрахован от чиновничьего произвола и
следовательно, коррупционной практики. Хотя политика администрации
зоны может действительно иметь важное значение для принятия решения
инвестировать или нет для иностранного инвестора.
Практически все негативные факторы и перечисленные причины,
которые не позволили эффективно внедрить в экономику России ОЭЗ, носят
организационный характер. Рекомендуется продолжать использовать
имеющийся потенциал страны: благоприятное транспортно-географическое
положение, богатства, природные и энергетические ресурсы,
квалифицированные кадры и рабочая сила, ученые и инженеры, мощнейшие
производства военно-промышленного комплекса, геополитическое
положение.
Идея государственного ивестирования примененная для института
особых экономических зон показала себя неэффективной. К сожалению
средства государственного бюджета, направляемые для развития территорий
Российской Федерации, были потрачены в большинстве случаев впустую.
Построенная за счет этих средств инфраструктура в настоящее время не
используется в полную силу и утрачивает свою работоспособность.
К финансированию отдельных программ свободной экономической
зоны можно привлекать средства долгосрочных банковских кредитов [12].
Льготы не всегда являются решающим фактором при выборе
площадки, вследствие крайне продолжительного подготовительного этапа. В
России система грантов для ОЭЗ не применяется. Вместо этого создана
цепочка структур Департамент в Мининстерства экономического развития
РФ — АО «ОЭЗ» — администрация региона, «размывающая» целевые
61
деньги. Необходима персональная ответственность каждого чиновника в
вышеперечисленной цепочке и не определены меры ответственности за
невыполнение сроков различных согласований, строительства объектов и
использование средств, не получим эффекта. Вместе с тем необходимо
отметить и положительные моменты создания и функционирования ОЭЗ в
России
38
.
Что дальше делать с ОЭЗ на данный момент, не совсем ясно. С одной
стороны, есть примеры успешных зон (относится это к «Алабуге»), но с
другой оказывается, что государственные расходы на эти зоны не приносят
достаточной отдачи.
Вероятно, зоны пока продолжат функционировать, но под более
пристальным надзором со стороны федеральных ведомств.
Кстати, недавно в России придумали новый тип особых зон – так
называемые «внутренние офшоры». Это специальные территории, где могут
перерегистрироваться компании, до этого работавшие из офшорных зон.
Взамен они получат право работать по корпоративному законодательству той
страны, откуда «сбежали». Пока проект не стал популярным.
Таким образом, в Государственной думе планируют принять новый
закон, предусматривающий снижение финансовых рисков при запуске
различных коммерческих проектов, в частности, при создании особых
экономических зон (ОЭЗ). В ближайшее время их количество может
увеличиться до 30, причем все они получат опережающее развитие. Какие
регионы получат преимущества, пока не ясно. Регионы, попадающие под
действие нового закона, будут выбраны, исходя из приоритетов инвесторов, в
том числе иностранных. Постоянное взаимодействие с иностранными
инвесторами предоставляет РФ новые экономические и финансовые
38
Цыбульский А. Накопленный опыт позволяет адекватно оценивать результаты работы каждой ОЭЗ.
[Электронный ресурс] URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/ depOsobEcZone/2017150306 (дата
обращения: 13.12.2019).