14
Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах
производства и потребления» (с изменениями и дополнениями) регулирует
деятельность хозяйствующих субъектов в сфере обращения с твердыми
бытовыми отходами и промышленными отходами.
В законе определены общие требования к обращению с отходами, а также
полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного
самоуправления, нормирование, государственный учет и отчетность,
экономическое регулирование, контроль и ответственность в сфере обращения
с отходами.
В России была принята федеральная целевая программа «Отходы»
постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996
года № 1098.
Одной из задач данной программы было «создание нормативной и
технологической базы для реализации единой государственной политики в
сфере обращения с отходами на всех уровнях управления», а также:
1) разработка новых технологий и организация мероприятий для
переработки и обезвреживания коммунальных и промышленных отходов;
2) реализация пилотных проектов и программ с применением
разработанных технологий;
3) организация переработки и обезвреживания накопленных отходов.
Эксперты предполагали, что на реализацию программы потребуется
бюджетные средства (80%) и непосредственно прибыль от реализации
вторичного сырья и материалов (20%). По ряду причин, в числе которых
недостаточное финансирование проекта в целом, заявленных целей достигнуть
не удалось.
Межведомственная комиссия по совершенствованию государственного
регулирования в сфере обращения с отходами, работающая с 2008 года, в
течение 2010-2011 годов внесла ряд предложений по изменению федерального
законодательства. Основным направлением изменения являлось введение
расширенной ответственности производителя за производство отходов и
15
внедрение экономических механизмов стимулирования организаций и
предпринимателей, реализующих мероприятия по минимизации и переработке
отходов
3
.
В рамках реформирования системы обращения с отходами в закон были
внесены поправки в 2017 и в 2018 годах (№503-ФЗ от 31.12.2017, №272-ФЗ от
29.07.2018 и №483-ФЗ от 25.12.2018).
Изменения коснулись:
- принципов нормирования обращения с отходами для предприятий;
- разделения полномочий в области обращения с ТКО между
региональными и местными властями;
- механизма вывоза мусора;
- правил формирования тарифов за вывоз отходов.
В области экологического развития Российской Федерации на период до
2030 года в основах государственной политики предполагается внедрение
следующих механизмов управления обращением с отходами:
1) раздельный сбор отходов;
2) жесткие санкции за ненадлежащую утилизацию;
3) поэтапное введение запрета на захоронение отходов, пригодных к
вторичной переработке
4
.
В некоторых регионах были разработаны стратегии обращения с
отходами, которые предполагают достижение целевых показателей уровня
переработки и снижения воздействия на окружающую среду, а также
использование наилучших доступных технологий.
Например, в Самарской области принята областная программа
«Совершенствование системы обращения с отходами производства и
потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на
3
Федоськина, Л.А. Экологический менеджмент: этапы становления / Л.А. Федоськина // Вестник Мордовского
университета. – 2016. - №3. – С. 123.
4
Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и
потребления на период до 2030 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://static.government.ru/media/files/y8PMkQGZLfbY7jhn6QMruaKoferAowzJ.pdf
16
территории Самарской области» на период до 2020 года», согласно которой
инфраструктура сбора и вывоза мусора охватит 100% территории. Площадки в
населенных пунктах будут оборудованы контейнерами большой емкости, и в
некоторых муниципальных образованиях начнется раздельный сбор мусора.
Планируется разместить 13 полигонов с пунктами накопления и первичной
сортировки, которая включает удаление опасных отходов и разделение бумаги
и пластика вручную. В целом будет функционировать полигонов, количество
переработанных отходов должно достигнуть 33%
5
.
На базе трех крупных полигонов будут размещаться сортировочные
мощности, будет произведена реконструкция уже существующих объектов
сортировки. Общий объем финансирования составит 8,3 миллиарда рублей,
половину суммы обеспечит областной бюджет, другую часть предполагается
привлечь из внебюджетных источников с помощью механизмов ГЧП.
Региональные и местные администрации отвечают за внедрение
технологий переработки и минимизации бытовых отходов, распределение прав
и обязанностей между субъектами рынка обращения отходов закреплены в
российском законодательстве. Представим в таблице 1 основные функции
субъектов данного рынка.
Как видно из таблицы 1, право собственности на отходы и обязанность
организовать обращение с ними фактически разделены, но это создает
следующие трудности:
1) небольшие компании-операторы не заинтересованы работой в
«трудных» секторах; «тарифное давление» на администрацию;
2) стремление администрации контролировать весь комплекс оказания
услуг по вывозу, размещению и сортировки отходов, то есть монополизм
муниципальных компаний, что приводит к неэффективной тарифной и
бюджетной политике;
3) компании, имеющие необходимые технологические и финансовые
5
Иваненко, Л. В. Региональная политика обращения твердых бытовых отходов в Самарской области
[Электронный ресурс] // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Серия: Экономика. - 2018. - №1 (11).
URL: https://cyberleninka.ru/article/n/regionalnaya-politika-obrascheniya-tverdyh-bytovyh-othodov-v-samarskoy-
oblasti.
17
возможности для решения проблемы обращения с отходами, часто не имеют
доступа на рынок.
Таблица 1.
Распределение обязанностей между участниками цикла
обращения с отходами
Функция
Субъект
Непосредственное право собственности на
отходы.
Обязанность не допускать негативного
воздействия на окружающую среду
Население, организации,
предприниматели
Право извлекать выгоду, распоряжаясь
активами, передавая право собственности.
Обязанность компенсировать фактическое
воздействие на окружающую среду
Организации, предприниматели
Организация сбора и вывоз мусора с территории
населенного пункта
Муниципалитет
Организация утилизации (захоронения) отходов
Субъект федерации
Надлежащая эксплуатация объектов
инфраструктуры и оказание услуг по сбору,
вывозу и утилизации отходов за установленную
плату
Уполномоченные договором
специализированные
организации
Лицензирование и мониторинг надлежащего
оказания услуг, оценка технической, санитарной
и экологической безопасности строящихся и
действующих объектов
Региональные представительства
федеральных агентств:
Ростехнадзор, Росприроднадзор,
Роспотребнадзор
Законодательством Российской Федерации закреплены права
собственности предпринимателей и организаций на генерируемые им отходы,
что может послужить основой для закрепления за ними выгод от переработки
этих отходов.
Функция организации сбора и вывоза мусора лежит на муниципалитетах,
при этом органам управления субъектами федерации принадлежит право на
определение местонахождения объектов захоронения и их обустройство. В
действительности последние обязывают потребителей заключать договора на
сбор и вывоз отходов со специализированными коммунальными
организациями. Такими потребителями являются не только юридические лица,
но физические (домовладельцы, жильцы многоквартирных домов), количество
договоров в одной организации может достигать нескольких тысяч. Это
приводит к тому, что компании рискуют не сохранить достигнутые
18
договоренности в долгосрочной перспективе, так как вынуждены
согласовывать свои договорные отношения с множеством потребителей. Как
признаются органы государственной власти и местного самоуправления,
система обращения с отходами, в ее современном состоянии, не способна
обеспечить качество и эффективность услуг
6
.
В нашей стране технологии переработки отходов оставляют желать
лучшего. В целом, сложившуюся сегодня ситуацию обращения с отходами
можно охарактеризовать как негативную, так как количество легальных
объектов размещения отходов незначительно по сравнению с количеством
несанкционированных. При этом в России перерабатывается малая доля
образованных отходов.
Одной из причин сложившейся ситуации являются устаревшие нормы
накопления твердых коммунальных отходов на душу населения, которые очень
малы. В некоторых районах данный показатель не пересчитывался с советских
времен.
В городах России среднесуточная норма накопления бытовых отходов в
благоустроенных жилых домах составляет 0,52 кг на душу населения, что
соответствует 0,95 кубическим метрам на одного человека в год. При этом во
многих городах этот показатель в 2-3 раза больше. Низкие тарифные ставки не
помогают обеспечить коммунальным органам и специализированным
компаниям, занимающихся обращением с отходами, покрытия минимального
уровня затрат. При этом затраты на переработку значительно выше, чем
затраты на захоронение. Поэтому сфера переработки отходов остается менее
привлекательной для бизнеса.
Другая причина сложившейся крайне негативной ситуации – низкая
экологическая культура населения. Необходимо создать систему
информирования населения о проблемах окружающей среды, в том числе о
возможных путях решения этих проблем, о преимуществах создания системы
6
Организационно-экономические вопросы управления сферой отходов муниципального образования /
Павленков М.Н., Воронин П.М. // Российский экономический интернет-журнал. – 2016. – №3.
19
раздельного сбора, строительства перерабатывающих заводов, использования
вторичного сырья.
Что касается мусороперерабатывающей отрасли, следует отметить, что
организация производства продукции из вторичного сырья сегодня становится
все более актуальным. Это происходит, потому что растет интерес населения к
зеленым технологиям, растет стремление сокращать использование вредных
для окружающей среды материалов.
Единственное, что станет на пути к реализации подобных проектов, -
отсутствие практики раздельного сбора бытовых отходов. Но это может
повысить интерес к сортировочным предприятиям, что даст возможность
обеспечить население дополнительными рабочими местами, не придется
перестраивать систему сбора отходов.
В целом рынок перспективен с учетом того, что в ближайшие 15-20 лет
интерес к перерабатывающим материалам будет только расти. Проекты по
строительству перерабатывающих заводов являются достаточно масштабными
и капиталоемкими, требуют административной, территориальной, финансовой
поддержки со стороны государства Российской Федерации. Современные
заводы по переработки отходов возможно построить лишь при эффективном
взаимодействии государства и бизнеса. Например, такой подход успешно
внедрили в Филиппинах, там Азиатский банк развития и компания P&G
построили более 20 заводов по полной переработке мусора.
В России в течение последних лет активно занимаются поиском
инновационных технологических решений в перерабатывающей отрасли, но
результаты исследованный не внедряются по причине недостаточного
финансирования разработок.
Не стоит забывать, что столь глобальная экологическая проблема не
должна решаться строительством нескольких мусороперерабатывающих
заводов. Государство должно принять активное участие при реализации
решения не только финансово, но и в сфере пропагандирования идеи
ответственного потребления и утилизации отходов.
20
1.2 Методический подход к инновационному развитию предприятий
мусороперерабатывающей отрасли
В настоящее время в ряде технологически развитых стран мира
переработка отходов производства и потребления обрела все признаки
отраслевой сформированности. В России ситуация обстоит иначе.
Одной из главных проблем в развитии деятельности в сфере обращения с
коммунальными отходами является проблема прогнозирования и организации
этой деятельности, то есть проблема эффективного управления проектами
инновационного развития
7
.
Упомянутая выше проблема неиспользования в России потенциала сферы
обращения с коммунальными отходами говорит о необходимости создания
проектов инновационного развития предприятий в сфере переработки отходов.
Следует разобраться, что из себя представляет управление проектами.
Управление проектами – методология (говорят также – искусство)
организации, планирования, руководства, координации трудовых, финансовых
и материально-технических ресурсов при помощи современных методов,
техники и технологии управления для достижения определенных результатов
по составу и объему работ, стоимости, времени и качеству.
В современных экономических и политических условиях России в
вопросе управления инновационным развитием возрастает значение
организационных и управленческих аспектов, призванных обеспечить
эффективное комплексное осуществление инновационной и инвестиционной
деятельности. Этот факт обуславливается общим положением дел в
рассматриваемой сфере в России, а также тем, что динамика инновационного
развития предприятий во многом зависит от реализации эффективных форм
взаимодействия бизнеса и государства, выступающих субъектами процесса
инновационного развития.
Кроме того, следует отметить, что инновации – это не только
7
Механизмы развития проектов в сфере обращения с коммунальными отходами / Демина В.С., Магомедалиева
О.В. // NovaInfo.Ru (Электронный журнал.) – 2016 г. – № 53; URL:http://novainfo.ru/article/8234
21
использование высоких технологий в сфере переработки отходов, но и
инновации в сфере управленческих решений при управлении проектами
инновационного развития деятельности в сфере обращения с коммунальными
отходами. Можно даже говорить о необходимости реорганизации системы
управления предприятием на основе новых управленческих технологий.
Многие российские компании, принимая решение о реализации
различных инвестиционных проектов в процессе управления компанией,
нуждаются в крупных долгосрочных инвестициях, которые предполагают
наличие соответствующих источников финансирования
8
.
При этом, как отмечено Кононовой Е.Е. «в России емкость
инвестиционного рынка ограничена. Финансовые структуры пока неохотно
идут на масштабное кредитование инвестиционных проектов в
промышленности. Кроме того, получение кредитов отечественных инвесторов
зависит большей частью от уровня неформальных отношений и доверия между
владельцами или топ-менеджментом сотрудничающих компаний».
Для дальнейшего анализа проблем, связанных с особенностями
управления проектами инновационного развития предприятий в сфере
переработки отходов, необходимо выявить и конкретизировать отдельные
проблемы, затрагивающие все институциональные сферы.
Анализ современных проблем, представленных в посвященной данному
вопросу отечественных и зарубежных специальных источниках, позволяет
прийти к выводу, что их количество достаточно велико и разнообразно.
Главными проблемами управления проектами инновационного развития
предприятий в сфере переработки отходов являются (рисунок 2): финансовые;
структурные; системные; корпоративные; информационные; строительные;
маркетинговые; стратегические.
Финансовые трудности связаны с тем, что основным источником
компенсации затрат на вывоз и размещение бытовых отходов являются
8
Особенности разработки инвестиционной программы / Павленков М. Н., Воронин П. М. // Теория и практика
общественного развития, 2016. - (12). - С. 95.
22
платежи населения, данные тарифы очень занижены и не способны покрыть
затраты на безопасное захоронение отходов.
Рисунок 2. Проблемы управления проектами инновационного
развития предприятий в сфере обращения с отходами
9
Недостаток средств на утилизацию компенсируется дотациями из
госбюджета, но даже при таком раскладе у коммунальных органов нет средств
на развитие системы раздельного сбора. Кроме того, сегодня тариф за
обращение с бытовыми отходами не дифференцирован, то есть он не меняется
в зависимости от того, собираются ли отходы раздельно или нет.
Структурная проблема характеризуется тем, что в нашей стране в
основном утилизацией и переработкой мусора занимаются коммунальные
организации, хотя этим должны заниматься специализированные предприятия,
и только лишь в этом случае появится шанс осуществлять планирование,
оптимизировать доходы и расходы, и совершенствовать текущую систему
обращения с бытовыми отходами.
Системная проблема связана с тем, что в нашей стране управление в
области обращения с бытовыми отходами осуществляют различные
министерства, не связанные друг с другом, при этом каждая из них
перекладывает ответственность на другую. Для сравнения, в европейских
странах Агентства по охране окружающей среды берут на себя ответственность
за всю деятельность по управлению в данной области.
9
Организационно-экономические проблемы и направления утилизации отходов / Павленков М. Н., Воронин П.
М. // Вестник ННГУ. 2017. №3-3.
23
Корпоративная проблема характеризуется тем, что государство не может
делегировать свои полномочия по организации обращения с отходами частным
компаниям. Именно частные фирмы могут создать более эффективную систему
переработки и утилизации коммунальных отходов, как показывает европейский
опыт, а также построить свой завод по переработке мусора.
Информационная проблема заключается в том, что население нашей
страны никто не информирует о проблеме утилизации и переработке отходов.
На сегодняшний день мало кто знает о том, насколько эффективна система
раздельного сбора мусора. Немаловажно для создания эффективной системы
управления отходами проработать методику сбора данных об источниках и
количестве отходов, который должен выглядеть следующим образом
(рисунок 3).
Рисунок 3. Сбор сведений об источниках и количестве
отходов
10
10
Трифонова, Т.А. Экологический менеджмент: учебное пособие / Т.А. Трифонова, Н.В. Селиванова, М.Е.
Ильина. – Владимир: Владим. гос. ун-т, 2018. – С.117.