24
Строительная проблема связана с тем, что во многих домах предусмотрен
мусоропровод, который исключает возможность раздельного сбора мусора.
Стоит заварить существующие мусоропроводы и проектировать новые дома без
них.
Маркетинговая проблема связана с ограниченностью рынка вторичного
сырья. Для решения данной проблемы необходимо разработать систему
требований по обязательному применению вторичного сырья при выпуске
новых продуктов, наделение компаний, пользующихся вторичным сырьем при
производстве, особыми преимуществами, например, льготы по кредитованию
или при участии в тендере в государственных закупках.
Стратегическая проблема заключается в том, что в нашей стране
отсутствует долгосрочное планирование на региональных уровнях в сфере
переработки бытовых отходов. В каждом регионе и в отдельных районах
необходим план, в котором должны быть прописаны цели, которые необходимо
достичь в установленный срок, мероприятия, необходимые ресурсы,
ответственные за выполнение плана.
Проанализируем основные существующие подходы к управлению
отходами и представим их в виде иерархии (рисунок 4).
Рисунок 4. Иерархия подходов к управлению отходами
25
Как видно на рисунке 4 подходы к управлению отходами можно
представить в виде иерархии, значение которой заключается в том, что при
выборе направления развития сферы обращения с отходами должны
рассматриваться мероприятия по сокращению объемов отходов и их
негативного воздействия на окружающую среду.
На следующем этапе должны рассматриваться мероприятия по вторичной
переработке и извлечению полезных свойств, веществ, сырья из отходов.
Самые популярные методы вторичной переработки: сжигание, повторное
использование и термическое разложение.
Последний подход к управлению отходами – это захоронение на
полигоне тех отходов, из которых невозможно извлечь пользы. Новым методом
захоронения является брикетирование.
Стоит отметить, что сегодня в России самый популярный метод
утилизации – захоронение на полигоне. Так утилизируется большая часть
отходов без извлечения вторичного сырья, полезных веществ и энергии
11
.
Одним из важных направлений совершенствования системы обращения с
отходами является создание эффективной системы тарификации.
Рекомендации по повышению эффективности тарификации услуг в сфере
обращения с отходами представим на рисунке 5.
Из рисунка 5 следует, что необходимо сделать цепочку тарифных
платежей прозрачной для потребителя, внедрить экономические стимулы,
предусмотреть льготы для отдельных категорий потребителей с целью
компенсировать негативный социальный эффект роста платежей.
Механизмы реализации принципа pay-as-you-throw предусматривают
следующее:
1) предварительно оплаченную тару для сбора отходов, которая
находится на контейнерной площадке вблизи дома либо в специальном пункте
сбора. Реализовываться подобная тара может операторами через
11
Организационно-экономические проблемы и направления утилизации отходов / Павленков М. Н., Воронин
П. М. // Вестник ННГУ. 2017. №3-3.
26
уполномоченные орга-низации либо самостоятельно, по согласованию с
координационным агент ом.
2) предоставление специальных ваучеров, наклеек, которые гарантируют
вывоз определенных видов отходов, например бытовые приборы.
3) создание системы тарифов, при которой плата зависит от веса
фактически вывезенног о в контейнерах мусора.
Рисунок 5. Направления повышения эффективности
тарификации услуг в сфере обращения с отходами
Для эффективного решения одного из самых главных вопросов развития
проектов в сфере обращения с коммунальными отходами, а именно
привлечения финансовых ресурсов, необходимо использовать механизм
государственно-частного партнерства. Возможности государства по
финансированию проектов по инновационному развитию предприятий в сфере
переработки мусора ограничиваются их огромной капиталоемкостью.
Применительно к российской практике экспертное с ообщество
выработало следующее определение: государственно-частное партнерство
представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между
государством и частным сектором в отношении объектов государственной и
муниципальной собственности, а также услуг, оказываемых государственными
27
и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях
реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов
экономической деятельности.
Типы государственно-частного партнерства:
- сервисного контракта: оказание частной компанией одной или
нескольких услуг в сфере обращения с отходами;
- контракта на управление: оказание частной компанией большинства или
всего комплекса услуг;
- соглашения об аренде: долгосрочное комплексное управление системой
обращения с коммунальными отходами;
- соглашения о концессии: частная компания несет полную
ответственность за предоставление услуг;
- соглашения о строительстве объекта с последующей передачей: частная
компания осуществляет строительство отдельного объекта инфраструктуры и
управление им;
- совместное предприятие: совместное участие частной компании и
местных властей в собственности на объекты инфраструктуры.
Наиболее эффективным типом государственно-частного партнерства в
сфере переработки отходов является соглашения о концессии и о строительстве
объекта с последующей передачей, так как стоит задача реализации
масштабных инвестиционных проектов, примерами таких проектов являются
следующие: строительство полигона, реконструкция инфраструктуры
существующего полигона (установка систем сортировки, улавливания
свалочного газа), строительство мусороперерабатывающего завода.
Концессия по-прежнему остается основной формой реализации проектов
ГЧП – 2496 инфраструктурных проектов (82,5%), прошедших стадию
коммерческого закрытия. Объем частных инвестиций в концессионных
проектах превышает 619,0 млрд руб.
Соглашения о ГЧП/МЧП используются в большей степени для
реализации инфраструктурных проектов в социальной сфере
28
(здравоохранение, образование), на текущий момент их заключено 74, на 432,6
млрд руб. инвестиций, из них частных – 336,1 млрд рублей.
Также в настоящее время реализуется ряд проектов (всего 410), которые
имеют схожие с ГЧП признаки, но при этом структурированы в рамках иных
организационно-правовых форм, например:
долгосрочного инвестиционного соглашения и контракта жизненного
цикла, заключаемых в рамках 223-ФЗ;
контракта жизненного цикла, в рамках 44-ФЗ;
корпоративной формы, при использовании которой основные
принципы долгосрочного партнерства зафиксированы в акционерных
соглашениях или иных договорах;
долгосрочного договора аренды публичной собственности, который
подразумевает определенные инвестиционные обязательства арендатора
(нормы ГК РФ и 135-ФЗ).
Распределение концессионных соглашений по инвестиционной емкости
остается неравномерным. На проекты свыше 1 млрд руб. приходится больше
85% частных инвестиций. На малые концессионные проекты (менее 100 млн
руб), которые в основном составляют муниципальные соглашения в сфере
ЖКХ, при-ходится незначительный объем инвестиций – всего 17,5 млрд рублей
(рисунок 6).
Рисунок 6. Заключенные концессионные соглашения по
инвестиционной емкости
В Российской Федерации закон о концессионных соглашениях вступил в
29
силу с 2005 года. По мнению Магомедалиевой О.В. «причиной слабого
развития форм и видов концессионных соглашений является, прежде всего,
слабая защищенность прав концессионера. Эта незащищенность обозначена не
только рисками, связанными с самим проведением работ, в рамках
концессионного соглашения, но также и с необходимостью оплаты государству
концессионного соглашения»
12
.
Подводя итог, можно сказать, что основной причиной неэффективной
работы системы обращения с твердыми коммунальными отходами является то,
что для органов управления в России проблемы окружающей среды и
максимально рационального использования ресурсов не являются
приоритетными. В стране нет системы информирования населения об
экономической и экологической эффективности вторичной переработки
мусора.
1.3 Методологические основы применения государственно-частного
партнерства в сфере переработки отходов
Специальное законодательство, регулирующее проекты ГЧП в сфере
обращения с отходами, за исключением концессионных соглашений, на
федеральном уровне, отсутствует. Отношения участников будут
структурироваться на основании различных отраслей законодательства:
гражданского, бюджетного, законодательства об инвестиционной деятельности
и концессионных соглашениях, отраслевого законодательства об отходах
производства и потребления.
При выборе юридической модели реализации проектов в коммунальной
сфере могут учитываться и применяться различные инструменты бюджетной
поддержки. Отметим, что бюджетные ассигнования в объекты капитального
строительства, в частности, государственной (муниципальной) собственности,
применимы в случаях:
12
Магомедалиева, О.В. Тенденции развития государственно-частного партнерства на региональном уровне
[Электронный ресурс] // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические
науки. - 2016. - Т. 4. - № -1. - С. 223-232. − Режим доступа: http://elibrary.ru/download/74613015.pdf
30
- оформления построенных объектов в государственную
(муниципальную) собственность;
- участия в проекте государственных учреждений и унитарных
предприятий;
- структурирования проекта по модели концессионного соглашения
13
.
В настоящее время единственной формой ГЧП, урегулированной
специальным федеральным законом, являются концессионные соглашения
(Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных
соглашениях»).
Нормативно-правовая база, регулирующая реализацию проектов по
утилизации бытовых отходов, представляет собой два направления:
1) Инвестиционное законодательство:
- Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной
деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
- Федеральный Закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных
соглашениях»;
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном
партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации»;
2) Отраслевое законодательство:
- Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах
производства и потребления»;
- Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования
тарифов организаций коммунального комплекса»;
- Постановление Правительства РФ от 01.07.2014 № 603 «О порядке
расчета размера возмещения и определения размера компенсации…»
Как было отмечено ранее для реализации инфраструктурных проектов в
сфере переработки отходов наиболее оптимальным вариантов государственно-
13
Донской С.: «России необходимо использовать эффективную практику» [Электронный ресурс] //
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации − Режим доступа:
http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=143698&sphrase_id=1874406
31
частного партнерства является концессионное соглашение.
Предпосылки использования механизмов государственно-частного
партнерства в отрасли переработки отходов можно разделить на 3 группы:
1. Экономические: достаточный объем рынка ТБО в населенном пункте,
наличие экономически обоснованного тарифа, наличие бюджетного
финансирования для компенсации расходов частного партнера и гарантий
возврата инвестиций.
2. Административные: мотивация руководства региона на реализацию
проекта (KPI губернатора и др.), готовность исполнительных органов
государственной власти принимать на себя риски проекта, в том числе риск
отсутствия спроса.
3. Нормативные: наличие региональной программы в сфере обращения с
ТБО и территориальной схемы обращения с ТБО, наличие «работающего»
механизма реализации ГЧП-проектов.
Рассмотрим существующую и перспективную схемы движения денежных
средств в системе обращения с отходами (рисунки 7 и 8).
Рисунок 7. Существующая схема движения денежных средств
в системе обращения с отходами
32
Как видно на рисунке 7 современная система движения денежных средств
в сфере обращения с ТБО далеко не идеальна и приводит к образованию
несанкционированных свалок.
Развитие государственно-частного партнерства поможет наладить
эффективную схему движения денежных средств и отходов посредствам
появления регионального фонда, сформированного за счет утилизационных
сборов.
Рисунок 8. Перспективная схема движения денежных средств
в системе обращения с отходами
В задачи регионального фонда войдет обеспечение минимальной
гарантированной доходности, что, несомненно, сделает возможность
заключения договора на основе ГЧП более привлекательной для частного
бизнеса.
Рассмотрим существующие модели государственно-частного партнерства
(таблица 2)
14
.
Нормативно-правовое регулирование отношений в рамках
рассматриваемой модели ВООТ осуществляется положениями:
14
Центр развития Государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://pppcenter.ru/
33
- Гражданского кодекса Российской Федерации (организация и
проведение конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, соглашение о
ГЧП, предварительные договоры купли-продажи акций);
- Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных
обществах» (отношения в рамках акционерного соглашения);
Таблица 2.
Модели государственно-частного партнерства
Название
модели
Характеристика
Преимущества
Недостатки
1
2
3
4
Классическая
модель BOOT
(«build-own-
operate-
transfer»/
«строительство-
владение-
эксплуатация-
передача»)
Предусматривает
выкуп акций хозяйст-
венного общества
(специализированной
проектной компа-
нии), построившего
такой объект и
являющегося его
собственником.
Модель идеальна
для создания
новых объектов
инфраструктуры
силами и за счет
частного
инвестора
Невозможность
обеспечить
закрепление
долгосрочных
параметров
тарифного
регулирования.
Модель ВООТ
с выкупом
объекта за счет
бюджетных
средств
Эта модель
предусматривает
возмещение затрат
инвестора за счет
средств бюджета
Отсутствуют
риски тарифного
регулирования и
собираемости
платежей,
поскольку
возмещение
инвестиционных
затрат
осуществляется за
счет бюджетных
средств.
Высокая степень
риска признания
соглашения о ГЧП
или его отдельных
условий недействи-
тельным и в случае
судебного оспари-
вания и ограниче-
ния применения
модели сроками
действия муници-
пальных бюджетов
и объемами лими-
тов бюджетных
обязательств
Модель BOLT
(«build-own-
lease-transfer» /
«строительство-
владение-
аренда-
передача»)
Субъект РФ
проводит единый
конкурс на право
заключения соглаше-
ния о ГЧП, а также
являющихся прило-
жениями к ним
договоров аренды
земельных участков и
предварительных
договоров объектов
образования с
правом выкупа,
Возможность
передачи созда-
ваемых объектов в
залог;
отсутствие для
инвестора рисков
тарифного регули-
рования,
эксплуатационных
рисков и коммер-
ческих рисков
оказания платных
услуг;
Модель
неприменима к
реконструкции
объектов.