14
муниципальных образований. При этом трактовки определения
«муниципальное образование» сам Федеральный закон не раскрывает.
1
В целом, сопоставляя статьи Конституции Российской Федерации,
Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», муниципальное образование
можно определить, как населенную территории, в пределах которой
осуществляется местное самоуправление и реализуется самостоятельная
социально-экономическая политика и решаются иные вопросы местного
значения.
Создание муниципальных образований не является самоцелью. В
учебном пособии «Муниципальное управление» А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов
и др. считают, что главной целью самодеятельности и самоорганизации
населения является обустройство территории, на которой они проживают,
создание благоприятных условий с ориентацией на перспективу.
2
Поэтому для
формирования наибольшей заинтересованности участия в делах местного
самоуправления, должна поддерживаться стратегия его развития.
В целом развитие представляет собой направленное, необратимое,
закономерное изменение систем. Указанные свойства применимы и для
муниципальных образований, как сложных социальных систем. Это
обуславливается тем, что:
Изменения носят направленный характер, который определяется
политической системой;
1
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в
силу с 01.09.2019) // СПС «Консультант Плюс», 2019.
2
Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов. /Гладышев А. Г., Иванов В. Н.,
Савченко Е. С. и др. Под общей ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. М., Муниципальный
мир, 2002. С. 27.
15
Изменения носят необратимый характер, так как органы местного
самоуправления создаются для достижения определенных целей и решения
конкретных задач;
Изменения носят закономерный характер, которые
предопределяются общей эволюцией не только государства, но и общества в
целом.
Таким образом, социально-экономическое развитие муниципального
образования представляет собой многоплановый процесс, в который
включаются изменения в различных сферах (социальной, административной и
других), главной целью которого является улучшение качества жизни
населения. В данном контексте логично охарактеризовать данный процесс
такими категориями, как рост благосостояния населения, повышение уровня
здравоохранения, улучшение экологической ситуации и оздоровление
окружающей среды, повышение уровня образования населения и т.д.
Развитие муниципального образования невозможно без определения
целей и приоритетов, без разработки соответствующей стратегии, которая
позволит выстроить экономическую и социальную политику соответствующей
территории.
1
Понятие стратегии социально-экономического развития
муниципального образования раскрывается в статье 3 Федерального закона от
28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации» и под которой понимается документ стратегического
планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и
социально-экономического развития муниципального образования на
долгосрочный период.
2
1
Мошкина Н.А. Стратегия развития муниципальных образований на современном этапе //
Международный журнал социальных и гуманитарных наук. – 2016. – Т. 1. №1. С. 18-21.
2
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом
планировании в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс», 2019.
16
Стратегия управления муниципальным образованием разделяется на 4
основных уровнях:
На первом уровне располагается стратегия для организации и сфер ее
деятельности в целом – корпоративная стратегия. Она является общим планом
управления всей организацией и охватывает буквально все сферы ее
деятельности. Она создается руководителем высшего звена, который
ответственен за анализ рекомендаций и сообщений, поступающих от
руководителей более низкого звена управления.
На втором уровне располагается стратегия для каждого отдельного
вида деятельности – деловая стратегия. Данная стратегия направлена на
обеспечение успешной деятельности в конкретной сфере бизнеса. Ее сущность
заключается в укреплении долгосрочной конкурентной позиции на рынке.
На третьем уровне располагается стратегия для каждого
функционального направления конкретной сферы деятельности. Например,
стратегия маркетинга, финансов, кадров, НИОКР и др. Стратегия данного
уровня – это функциональная стратегия. Количество функциональных
стратегий варьируется в зависимости от количества основных сфер
деятельности. По сравнению с деловой стратегией, функциональная стратегия
является более узкой, конкретизирует отдельные детали в общем плане
развития, необходимости проведения определенных мероприятий.
Формирование данной стратегии возлагается на руководителей
подразделений. В целом функциональную стратегию можно определить, как
это совокупность действий определенных структурных подразделений,
направленных на достижение главной стратегии организации посредством
конкретизации отдельных элементов плана работы организации в целом и за
счет осуществления реальных шагов, которые вписываются в стратегические
задачи, поставленные менеджерами на уровне организации, и всецело
осознаются ее непосредственными исполнителями.
17
Автор популярной книги «Деловая стратегия» Бенгт Карлоф считает,
что при разработке функциональной стратегии необходимо сделать
следующее:
определить роль и конкретное содержание данной функции;
руководителю соответствующего направления сферы
деятельности понятна и ясна организационная миссия;
понимание, что данная функция будет способствовать развитию
бизнеса;
разграничить функции между собой;
направить исполнителей всех функций в единое русло.
1
На четвертом уровне располагается более узкая стратегия для
основных структурных единиц, например, отделов внутри функциональных
направлений – операционная стратегия. Операционная стратегия определяет
процедуру управления ключевыми организационными звеньями. Например, к
ним можно отнести отделы продаж, а также выполнение оперативных задач,
таких, как закупка материалов, производства ремонта оборудования,
рекламные акции т.д.). За формирование стратегии этого уровня
ответственность несут руководители среднего звена.
Очевидно, что поток информации должен идти от высшего звена к
низшему, к подразделениям, а от них, в свою очередь, на функциональный и
операционный уровни.
Для муниципального образования, как и для любой стратегии
характерно так же деление стратегий по уровням управления. Распределение
стратегий основных уровней муниципального образования представлено на
Рисунке 1.
1
Деловая стратегия: [Концепция. Содержание. Символы]: Пер. с англ. / Б. Карлоф. - М.:
Экономика, 1991. С. 92.
18
Рисунок 1. Стратегии основных уровней муниципального
образования
Таким образом, на основании вышеизложенного, можно сделать
следующие выводы:
1. Рассмотренные выше определения стратегии взаимосвязаны и ни
одно из них нельзя считать единственно верным. Например, в подходе
Минцберга, очевидно, что не все «планы» становятся «принципами
Уровень корпоративной стратегии
(диверсифицированная деятельность
муниципального образования)
Транспорт
Строительство
Ремонт
Социальная
сфера
ЖКХ
Уровень деловой стратегии
(стратегия отдельного вида
деятельности)
Финансы
Маркетинг
НИОКР
Люди Производство
Уровень функциональной стратегии
(стратегия (план) отдельного
направления деятельности)
Центр обучения
и повышения
квалификации
Отдел
организации
труда и
рабочего места
Отдел по
технике
безопасности
Уровень операционной стратегии
(стратегия ключевых организационных звеньев)
19
поведения» и не все паттерны могут возникнуть на основе плана. Каждое
определение стратегии дополняет друг друга, добавляет нечто важное для
понимания ее сущности в целом. Важным аспектом стратегий пяти «П»
является то, что смена обстоятельств предполагает пересмотр стратегии. Это
говорит о том, что стратегии вполне могут иметь короткий срок жизни. То
есть, продуманная долгосрочная стратегия сможет относительно быстро
смениться, если того потребуют обстоятельства.
2. Стратегия – это не просто представление или понимание того, о том,
как вести себя с конкурентами на рынке (к сожалению, преобладающее
мнение в популярной литературе), но и попытка обратиться к
фундаментальным основам и инструменту восприятия и действия в
сложившихся условиях для достижения конечной цели.
3. Рассмотренные такие составляющие, как «муниципальное
образование», «стратегия» и «развитие» объединяются в категорию
«муниципальное управление», объектом которого является население и
заложен принцип территориальности, то есть то население, которое
непосредственно проживает в пределах муниципального образования.
4. Как и для любой организации, так и для муниципального
образования характерна иерархическая декомпозиция стратегий управления
по 4 основным уровням: корпоративная, деловая, функциональная и
оперативная стратегии.
5. Cтратегия социально-экономического развития муниципального
образования предполагает изменения в различных сферах (социальной,
административной и других), главной целью которой является улучшение
качества жизни населения.
20
1.2. Формирование стратегии социально-экономического развития
муниципального образования
Как верно подмечал И. Ансофф, что концепция стратегии есть материя
весьма абстрактная, формулирование ее не приводит к каким-либо
немедленным результатам и задавался вопросом о том, может ли быть она
действительно полезной для компании. Сделать выводы о ее существовании
легко, а дать четкое описание почти никогда не удается.
1
Тем не менее, концепция стратегии развития муниципального
образования является основным элементом стратегического управления, в
котором окончательно формулируются выводы о целях социально-
экономического развития города, механизме и факторов его достижения,
способах и методах управлением его развитием. В основу концепции должны
быть положены приоритетные направления развития муниципального
образования, выявление его конкурентных преимуществ и потенциала,
анализе ресурсов.
Стратегия развития муниципального образования формируется под
действием различных параметров внутренней и внешней среды, совокупности
видения, миссии и стратегических целей, и других составляющих,
представленных на Рисунке 2.
1
Ансофф И. Стратегическое управление. - М.: Экономика, 1989. С. 34.
21
Рисунок 2. Формирование стратегии развития муниципального
образования
Представления о желаемом будущем для разных групп населения
муниципального образования должно строиться на основе анализа их
интересов и ожиданий. На этой основе формируется набор целей
деятельности, разрабатываются конкретные проекты и программы, которые
затем реализуются, а оценка результатов и последствий этой реализации,
составляет основу для формирования нового цикла планирования.
В соответствии со статьей 2.1 Федеральныго закона от 07.04.1999 №
70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации», применительно к
городскому округу Протвино Московской области, стратегия социально-
экономического развития муниципального образования должна содержать
характеристику научного, научно-технического, инновационного потенциалов
организаций, входящих в научно-производственный комплекс наукограда и
способы и механизмы их развития, план мероприятий по реализации
Стратегия развития
муниципального
образования
Действующая
стратегия
Внутренняя среда:
сильные и слабые
стороны
Типовые стратегии
Миссия, видение, цели
муниципального
образования
Внешняя среда:
возможности и угрозы
Стратегические
программы
муниципального
образования
Стратегические
проекты
муниципального
образования
Функциональные
стратегии
муниципального
образования
22
стратегии социально-экономического развития муниципального образования,
претендующего на присвоение статуса наукограда или сохранение такого
статуса должен включать в себя мероприятия, способствующие развитию
научно-производственного комплекса наукограда, реализации инновационных
проектов, направленных на создание и развитие производства
высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных
товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития
науки, технологий и техники Российской Федерации и сохранению и
развитию инфраструктуры наукограда.
1
При разработке стратегии социально-экономического развития
муниципального образования, прежде всего, необходимо четко представлять,
к чему необходимо стремиться, каковы видение, миссия и цели
муниципального образования, поскольку их содержание отражает специфику
стратегий управления муниципального образования. Последовательность
разработки стратегии развития муниципального образования представлена на
Рисунке 3.
1
Федеральный закон от 07.04.1999 № 70-ФЗ (ред. от 20.04.2015) «О статусе наукограда
Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс», 2019.
23
Рисунок 3. Последовательность разработки стратегии
муниципального образования
Как видно на Рисунке 3 стратегию на первом этапе необходимо
наполнить ориентирами, то есть сформулировать видение будущего. Видение
в целом можно определить, как идеальную картину будущего, то состояние,
которое можно достигнуть при благоприятных условиях.
Очевидно, что каждое муниципальное образование имеет свою
специфику, коротая предопределит ее видение. В целом идеальная картина
видится в достижении высокого профессионализма деятельности местного
самоуправления, расширение полномочий по управлению населением,
вовлечение в этот процесс различных сторон деятельности, например,
духовной, интеллектуальной и других.
Видение определяет миссию – то, что собирается делать и чем хочет
стать, то есть определяет ее предназначение по отношению к каждому члену
местного сообщества.
Для достижения намеченного состояния миссия должна быть
направлена на совершенствование социальной культуры, квалификации
работников, совершенствование организационной структура муниципального
органа власти и т.д.
Стратегия
Видение
Миссия
Цель
Мероприятия