24
Как подмечал О.Б. Алексеев: «Есть две, хотя и тесно связанные, но
различные цели развития местного самоуправления: одна –
совершенствование, повышение социальной эффективности деятельности
органов городского управления, как функционально специализированной и
профессионализированной деятельности, и другая – саморазвитие местного
сообщества и усиление его непосредственного (и электорально
опосредованного) участия в делах городской жизни, в развитии города и
управлении им. Только при условии одновременного движения к достижению
этих далеко не совпадающих целей местное самоуправление сможет стать
действительно самоуправлением, перестав быть политическим и
идеологическим лозунгом…».
1
Помимо определения видения, миссии и целей, каждая стратегия
должна включать мероприятия, совершения определенных действий, которые
позволят поставленных целей развития муниципального образования.
Стратегия, как модель достижения цели, должна разрабатываться
органами власти каждого муниципального образования самостоятельно, для
предъявления ее населению и последующего уточнения в процессе
реализации.
Как верно подмечали Елена Картаева, Наталья Родина и Олег Яковлев
в статье «Управление развитием: насущные проблемы и возможные варианты
решения», что разработка пакета стратегических документов строится по
принципу от более общего (определения миссии территории и приоритетов ее
развития) к частному (детальной проработке программ и проектов) и состоит
из следующих этапов:
1. Изучение внешних условий, возможностей муниципального
образования; анализ тенденций и потенциала развития города: определение
1
Алексеев О.Б. К проблеме организационного проектирования. // Реорганизация структур
муниципального управления. Часть 1 – Обнинск: Институт муниципального управления,
1998.
С. 57-58.
25
приоритетов развития, анализ и согласование интересов участников
городского развития – не ограничиваться при анализе ресурсов обыкновенным
описанием ресурсов или их поверхностным рассмотрением, а необходимость
проведения оценки, при которой может возникнуть новый взгляд на них, на
новые возможные направления развития территории. Здесь может быть
уместно применение различных методов - глубокий ретроспективный анализ,
проведение мозговых штурмов, деловых игр и т.д.
2. Разработка концепции развития города – представляет собой
документированное закрепление приоритетов развития территории,
выбранных на основе предшествующего анализа и прогнозирования развития
территории.
3. Разработка комплексной программы городского развития.
4. Разработка целевых программ.
5. Согласование и соответствие целевых программ друг другу и
приоритетам развития муниципального образования, непротиворечивость,
отсутствие дублирования и т.д.
6. Экспертиза программ и проектов – различные виды оценок:
социальная, экономическая, экологическая.
1
При формировании стратегических документов необходимо соблюдать
следующие принципы:
1. Необходимо помнить, что программы развития территорий и
антикризисные программы не являются одним и тем же. Задачей первых не
является обеспечение выживания территории, а направленностью таких
программ является рост потенциала муниципального образования в различных
областях, изменения качества и уровня жизни проживающего там населения.
1
Картаева Е., Родина Н., Яковлев О. Управление развитием: насущные проблемы и возможные
варианты решений // Муниципальная власть. – 2003. № 4. С. 23
26
2. Необходимость своевременного корректирования стратегии
развития муниципального образования. Корректировка должна учитывать
внешние изменения и в том числе действия различных факторов –
макроэкономических, политических, экологических и др.
3. Соблюдение порядка формирования стратегических программ.
Данный принцип означает, что целевые программы должны соотносится с
приоритетами развития и вписываться в комплексную программу развития
муниципального образования. На практике нередки ситуации, когда каждое
подразделение пишет о своем и объединяя в единый документ в итоге
получается весьма противоречивым и делает практически неэффективным
распределение ресурсов. Несмотря на абсурдность ситуации необходимо
добиваться максимального взаимодействия между подразделениями.
4. Вовлечение населения в процесс формирования муниципальных
программ и проектов. Те программы и проекты, которые поддерживает
население в высокой долей вероятности становятся застрахованными от
электоральных рисков.
5. Привлечение сторонних физических и юридических лиц к
разработке и формированию целевых программ и проектов. В данном случае
это позволит выражать мнение населения к проблемным вопросам, вовлекать
их в этот процесс. Как показывает практика недооценка человеческих
ресурсов приводит к реализации необоснованных решений, что не позволит
организовать эффективную систему управления муниципальными
образованием. Процедура и критерии отбора целевых программ при этом не
изменяются.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать
следующие выводы:
27
1. Формирование стратегии развития муниципального образования
предполагает выработку философии – видения, миссии и целей, по сути это и
есть стратегический выбор муниципального образования.
2. Философия развития муниципального образования является
основой формирования концепции развития муниципального образования.
Между категориями «концепция» и «стратегия» есть сложная взаимосвязь.
Так, концепция представляется вектором развития муниципального
образования, а конкретизируется стратегией – документом с конкретным
содержанием и планами.
1.3. Реализация стратегий социально-экономического развития:
опыт российских муниципалитетов
До недавнего времени, в условиях экономического кризиса, одной из
популярных стратегий социально-экономического развития муниципального
образования была стратегия выживания. В настоящее время успешность
отдельных муниципальных образований во многом предопределена их
активной позицией и имеющимся потенциалом к развитию. Выработанные
муниципальным образованием стратегия социально-экономического развития
имеет определенный образ.
1
Очевидно, что копирование и реализация эталонных стратегий не будет
эффективна и вряд ли каким-то образом исправит социально-экономическую
ситуацию муниципального образования в положительную сторону. Скорее
всего итогом реализации таких стратегий будет зря потраченное время. Но тем
не менее такая стратегия может быть адаптированная под конкретное
1
Ткачев С.А., Нестерова Е.В. Стратегическое планирование социально-экономического
развития муниципальных образований в современных условиях // Вестник Научно-
исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного
инвестирования Сыктывкарского государственного университета. – 2009. – № 3. С. 12.
28
муниципальное образование. Применяемые компаниями стратегии, например,
интегрированного роста, общие стратегии стабильности и роста могут быть
вполне применены и муниципальным образованием. Примером последней
может служить стратегия социально-экономического развития города Киров,
разработанная на период до 2010 года.
Стратегия социально-экономического развития города Киров состоит
из трех основных разделов.
Первый раздел содержит результаты комплексного исследования
социально-экономического положения города по четырем основным
направлениям: агропромышленный комплекс, сфера производства, социальная
сфера, городское хозяйство. Здесь также дается оценка положения города
среди других городов-аналогов.
Второй раздел содержит концептуальные основы стратегии социально-
экономического развития города Муром Владимирской области. В данном
разделе определяются стратегические цели и критерии управления городом,
анализируется внутренняя и внешняя среда, выявляются и ранжируются
проблемы города по степени значимости, дается прогноз развития города.
В третьем разделе приводятся программы комплексного развития по
основным направлениям, указанных в первом разделе.
Особенностью стратегии социально-экономического развития города
Киров является то, что она разрабатывалась консалтинговой группой
Нижегородского института менеджмента. Преимущество данной стратегии
заключалось в ее высокой аналитичности, качестве проведенного анализа
социально-экономического развития, обоснованностью мероприятий. Но из-за
ее всеобъемлющего характера, не были сфокусированы усилия и
ограниченные ресурсы города на более проблемных сферах города.
Администрация муниципального образования в ходе реализации данной
стратегии остро ощутила этот момент и была вынуждена сократить
29
количество заложенных в нее мероприятий для реализации с 26 до 16
наиболее приоритетных и подкрепленных ресурсами.
Еще одним из недостатков стратегии социально-экономического
развития города Киров является отсутствие широкого общественного участия.
Фактически, разработанная консалтинговой группой, стратегия не содержала
общественного мнения и по сути стала планом действия исключительно
администрации муниципального образования.
Более правильный подход к формированию и реализации стратегии
представляет стратегия социально-экономического развития города Серпухова
Московской области. Первый шаг был сделан в ноябре 2001 года, когда были
определены приоритетные направления развития территории. Новый импульс
этому проекту был дан во время «стратегической недели», состоявшейся в
июне 2004 года. Организовали ее администрация города и специалисты
института Евроград (г. Санкт-Петербург). Были проведены установочные
доклады, семинары, конференция, участие в этих мероприятиях приняли более
250 человек – представители различных групп населения и социальных слоев:
студенты и ученые, специалисты различных промышленных предприятий и
руководители, представители городской администрации, а также
представители малого бизнеса и общественных организаций. В процессе
дискуссий участники обсуждали негативные и позитивные стороны развития
города, а также возможности и риски. В процессе разработки документа
информация о его ходе и результатах опубликовывалась в средствах массовой
информации, размещалась на официальном сайте города Серпухова. Таким
образом, стратегия социально-экономического развития города Серпухова
Московской области нашла отклик у жителей и была ими поддержана.
Стратегия социально-экономического развития города Серпухова
Московской области, рассчитанная до 2015 года, успешно реализовалась по
определенным в ней основным стратегическим направлениям: сохранение и
30
развитие человеческого потенциала, промышленность, инвестиционный
климат, сфера информатизации, телекоммуникации и связи.
Аналогично происходила разработка стратегии социально-
экономического развития города Покров Владимирской области. В качестве
консультантов привлекались специалисты Российский научно-
исследовательского института культурного и природного наследия им. Д. С.
Лихачева и ООО «БКГ – Деловые консультации». Также по распоряжению
главы города были созданы группы по стратегическому планированию, куда
вошли не только сотрудники городской администрации, но и
предприниматели, представители религиозных и общественных организаций.
Помимо этого, были организованы тематические комиссии по приоритетным
направлениям: туризм, традиционные ремесла, малый бизнес, работа с
молодежью. Стратегия была разработана в мае 2001 года сроком на 12 лет. В
2004 года и 2009 году создавались рабочие группы из числа сотрудников
администрации, депутатов и представители средств массовой информации, на
который отмечались положительные итоги реализации стратегии развития
муниципального образования. Результатом реализации стратегии стали: рост
объема туристических и экскурсионных посещений города, налаживание
социальной инфраструктуры, рост численности населения и др. Благодаря
удачно разработанной стратегии и высокой поддержкой ее населением город
Покров Владимирской области обрел современный облик и сформировал
новый имидж.
Существуют и такие стратегии развития муниципальных образований,
анализируя которые, сложно понять успешность ее реализации. Например,
стратегия социально-экономического развития сельского поселения
Степанцевское Вязненского района Владимирской области до 2025 года.
В данной стратегии план мероприятий предлагается по трем
стратегическим направлениям:
31
1) повышение доходов населения;
2) обеспечение высокого уровня комфортного проживания населения;
3) формирования духовного и физического богатства муниципального
образования.
Существенный и основной недостаток данной стратегии заключается в
том, что мероприятия по каждому направлению выглядят обобщенно: не
указываются ответственные за реализацию, сроки. Например, для такого
крупного мероприятия, как «Создание комфортной среды для жизни, работы,
отдыха населения» отсутствуют количественные показатели (например,
сколько будет оборудовано детский игровых площадок), в целом
формулировка мероприятий выглядит так, как будто они реализованы.
Поэтому оценить на данный момент реализацию данной стратегии объективно
очень сложно.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод
о том, что, особенность стратегического планирования в целом как процесса
определена решением одной из основных задач – снижением
неопределенности будущего развития муниципального образования.
Достигнуть это в свою очередь возможно путем обсуждения, дискуссий,
согласования в конце концов действия заинтересованных участников.
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования
должна быть разработана при конструктивном диалоге власти, бизнеса и
общества. Стратегические задачи должны обнаруживать и решать проблемы
социально-экономического развития муниципального образования. Поэтому
успешная реализация стратегии развития муниципального образования
связана с участием и общей договорённости заинтересованных лиц.
.
32
2. Исследование социально-экономического развития
городского округа Протвино Московской области
2.1. Современное состояние и характеристика деятельности
муниципального образования
Населённый пункт Протвино Московской области был основан 19
апреля 1960 года с началом строительства протонного ускорителя «У-70»,
первоначально создавался как рабочий поселок с названием по почтовому
индексу – Серпухов-7 и являлся секретным объектом, не указывался на
картах. Через 5 лет получил статус поселка городского типа и новое название
– Протвино.
15 ноября 1989 года данному поселку согласно Указа Президиума
Верховного Совета РСФСР был присвоен статус города областного
подчинения.
1
Муниципальное образование «Город Протвино Московской области»
наделено статусом городского округа законом Московской области «О статусе
и границе городского округа Протвино» от 25 ноября 2004 года №159/2004-
ОЗ.
2
Официальное наименование городского округа – город Протвино.
Город Протвино Московской области является городом с развитым
научно-производственным комплексом, созданным для обеспечения
фундаментальных исследований в области физики высоких энергий и решения
других научно-технических проблем развития атомной науки и техники.
Выборным должностным лицом городского округа Протвино
Московской области является Глава города. В настоящее время согласно
Решения Совета депутатов городского округа Протвино от 04 марта 2019 года
1
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1989 года № 13071-Х1 «Об
отнесении рабочего посёлка Протвино Серпуховского района Московской области к
категории городов областного подчинения» // СПС «Консультант Плюс», 2019.
2
Закон Московской области 25 ноября 2004 года № 159/2004-ОЗ ««О статусе и границе
городского округа Протвино» // СПС «Консультант Плюс», 2019.
33
№368/67 «О временном исполнении полномочий Главы городского округа
Протвино» временное исполнение полномочий Главы городского округа
Протвино на период с 5 марта 2019 года до дня вступления в установленном
законодательством порядке в должность избранного Главы городского округа
Протвино возложено на Колотовкина Альберта Евгеньевича.
1
Глава города руководит на принципах единоначалия.
Администрация города представляет собой исполнительно-
распорядительный орган местного самоуправления для осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных согласно
Федеральными законами и законами Московской области. Имея статус
юридического лица, администрация города вправе выступать от имени
муниципального образования и своими действиями приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права, и
обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации и
Уставом.
Администрация города осуществляет свою деятельность в
соответствии с законодательными и нормативными актами Российской
Федерации и Московской области, решениями Совета депутатов,
постановлениями и распоряжениями Администрации города, Уставом и
Положением об Администрации города.
Среди основных полномочий администрации города Протвино
Московской области можно назвать:
разработка программ и планов комплексного научно-технического
и социально-экономического развития города, организация их выполнения;
разработка бюджета города и организация его выполнения:
1
Решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 04 марта
2019 года №368/67 «О временном исполнении полномочий Главы городского округа
Протвино» // СПС «Консультант Плюс», 2019.