14
экономического развития регионов охвачены территории всех субъектов
Российской Федерации[32; с. 20].
С течение времени программы социально-экономического развития
регионов стали главнейшими прямыми методами регулирования регионального
развития.
Под программой социально-экономического развития (далее СЭР)
региона понимается комплекс научно-исследовательских и опытно-
конструкторских, производственных, социально-экономических,
организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих
эффективное решение задач в области государственного, экономического,
экологического, социального и культурного развития субъекта Российской
Федерации [25; с. 416].
Региональное программирование – важный
инструментнепосредственного государственного воздействия на рыночную
экономику конкретной территории, который обеспечивает сочетание
принципов саморегулирования и целенаправленности в ее развитии.
Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления
служит важным средством активного влияния государства на социально-
экономический комплекс проблемных регионов – депрессивных,
слаборазвитых, осваиваемых, а также и промышленно развитых, позволяя
успешно решать, как текущие, так и стратегические задачи, в первую очередь –
выравнивания региональных уровней СЭР.
СЭР включает в себя: рост производства и доходов; перемены в
институциональной, социальной и административной структуры общества;
перемены в общественном сознании; перемены в традициях и привычках.
Программа СЭР региона является одним из элементов непрерывного
планирования развития региона. Такой подход позволяет обеспечить
преемственность исполнительной и законодательной региональных властей,
рационально формулировать приоритеты регионального развития, опираясь на
опыт развития региона.
15
Программа СЭР служит действенным инструментом регионального
развития, поскольку при разработке программы можно сформулировать
перечень проблем региона и провести структуризацию этих проблем с целью
выявления приоритетов развития.
По данным Международной ассоциации управления проектами (IPMA),
использование современной методологии и инструментария проектного
управления позволяет сэкономить до 20-30% времени и около 15-20% средств,
затрачиваемых на осуществление проектов и программ. В этой связи
целесообразно применение проектно-ориентированного подхода к
подпрограммам, входящим в программы СЭР региона[37; с. 8].
Рассмотрение подпрограмм в качестве проектов будет способствовать
более четкому определению целей и задач, состава участников, более
рациональному распределению ресурсов, планированию сроков выполнения
работ. Несомненна важность системности и комплексности проектного
управления, его возможность обеспечить тесное взаимодействие участников
программы, что будет способствовать более эффективному достижению
программных целей.
Основной целью разработки и реализации региональной программы
СЭР является эффективное использование и развитие природного,
производственного, трудового и интеллектуального потенциала региона,
преимуществ его участия в национальном и международном разделении труда,
и, следовательно, достижение устойчивого уровня развития территории,
обеспечение условий для полноценного и всестороннего развития граждан,
проживающих на территории региона, повышение уровня и качества их
жизни[21; с. 212].
Задачи региональных программ СЭР заключаются в:
выравнивании межрегиональных различий по показателям СЭР;
формировании оптимальной (приемлемой) территориальной и отраслевой
структуры экономики;
16
максимально полном и эффективном использование различных ресурсов
региона (природных, материальных, трудовых);
охране окружающей среды;
формировании рыночной и социальной инфраструктуры региона;
духовном возрождении регионов, сохранении их исторического наследия,
укреплении культурного потенциала, стабилизации общественно-
политической и правовой обстановки;
сбалансированном (бездефицитном) региональном хозяйствовании;
эффективном информационном обеспечении органов управления и
хозяйствующих субъектов.
Региональная программа СЭР состоит из перечня взаимосвязанных
разделов, которые отражают содержательную и функциональную
характеристики программного проекта, принятого к реализации[27; с. 135].
Раздел 1«Анализ и оценка сложившейся социально-экономической
ситуации региона». В разделе описана социально-экономическая ситуация и ее
последствия для региона и выделены приоритетные проблемы, которые
подлежат решению на программной основе.
Раздел 2«Оценка природных ресурсов и состояния окружающей среды».
Раздел содержит описание видов и количества природных ресурсов региона,
возможности их использования для внутрирегиональных целей и вывоза за
пределы региона, рассмотрена экологическая ситуация в регионе и
мероприятия по ее оздоровлению.
Раздел 3 «Состояние демографической ситуации и рынок труда в
регионе». В разделе дана характеристика сложившейся демографической
ситуации и состояния рынка труда региона, выделены приоритетные проблемы
этих направлений.
Раздел 4«Концепция социально-экономического развития региона». На
основе информации, содержащейся в предыдущих трех разделах, выдвигаются
хозяйственные задачи, стоящие перед регионом, и вырабатывается и
формулируется концепция СЭР региона на ближайшую перспективу.
17
Раздел 5«Основные целевые подпрограммы». В разделе содержатся
основные для региона целевые подпрограммы, которые могут формироваться
по отраслевому, функциональному и проблемному признаку.Для каждой из
этих программ определяются цели и задачи, описываются конкретные
результаты, которые должны быть достигнуты.
Раздел 6«Механизм осуществления программы». В разделе изложен
взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов,
обеспечивающих решение проблемы. Механизм определяется на основе
рассмотрения и сопоставления альтернативных вариантов.
Раздел 7«Ресурсное обеспечение программы». В разделе содержатся
расчеты предстоящих затрат.
Раздел 8. «Координация программных мероприятий». В разделе
определяются организации, участвующие в осуществлении программы, и
согласовываются действия между ними, а также обосновывается
необходимость сотрудничества региона, выполняющего программу, с другими
субъектами Российской Федерации и другими странами.
Раздел 9«Оценка эффективности осуществления программы». В разделе
производятся расчеты экономической эффективности программы. Каждое
программное задание и программа в целом оцениваются системой специально
установленных количественных и качественных показателей
Раздел 10«Организация, формы и методы управления программой». В
разделе дано описание разработанной организационно-функциональной
структуры управления, формируемой с учетом специфики программы и
региона.
В разделах программы содержатся необходимые обоснования и
пояснения, которые формируют в целом на весь срок реализации программы и
с разбивкой по годам.
18
1.2. Специфика разработки и реализации программ социально-
экономического развития на региональном уровне
Вопросы разработки и реализации программ СЭР на региональном
уровне в современных условиях являются одним из динамичных участков
теоретических исследований в государственном менеджменте. Значение
программно-целевых методов в данном аспекте постоянно возрастает,
поскольку их применение обеспечивает тесную взаимосвязь между
выделяемыми бюджетными ресурсами и результатами их исследования в
соответствии с установленными приоритетами.
Регулирование регионального развития страны подразумевает собой одну
из важнейших функций современного государства. Первоначальный интерес к
разработке программ СЭР отдается, как правило, депрессивным территориям с
одинаково низким доходом. Путем осуществления целенаправленной и
последовательной региональной политики государство стремиться повысить
уровень СЭР территории, сгладить чрезмерную дифференциацию регионов по
уровню СЭР, обеспечить хороший инвестиционный климат и т.д.
Социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации
различно, что предопределено их дифференциацией по географическому
положению, имеющимися возможностями для наращивания экономического
потенциала, обеспечения комфортной среды обитания для жителей [31; с. 44].
Разработка комплексной программы развития экономической и
социальной сфер региона как целостного образования является наиболее
сложной проблемой ввиду необходимости учета специфики природно-
ресурсных (в первую очередь климатические особенности), социально-
демографических (демографические, социальные и трудовые характеристики
населения), экономических (развитие транспорта и кредитно-финансовой
сферы региона, покупательские способности населения и др.) условий
каждого региона, которая определяет его собственные социально-
экономические интересы, интегрирующие социально-экономические интересы
проживающего на данной территории населения.
19
Формирование региональной программы социально-экономического
развития представляет собой последовательный процесс аккумулирования всех
возможностей региона и предполагает разработку комплекса мероприятий,
нацеленных на достижение целей и решение конкретных задач (экономических,
социальных, экологических и др.), которые не требуют согласования действий
органов государственной власти, органов местного самоуправления и
хозяйствующих субъектов и финансируются полностью или частично из
регионального бюджета [17; с. 396].
В отличие от федеральных государственных программ региональные
программы СЭР обладают строгой целевой направленностью, точной
адресностью, минимальными объемами работ и затратами ресурсов,
конкретным лимитированием времени реализации и связаны как с
общегосударственной концепцией регионального развития, так и с
региональной политикой страны. Финансирование программ осуществляется в
основном за счет средств соответствующего региона, а также за счет средств
государства, инвестиций и т.д. Отбор региональных проблем производится
территориальными органами власти, управление проектированием и
реализацией программ обеспечивается структурами исполнительной власти
региона.
Комплексная система программных и прогнозных документов по СЭР
региона включает стратегию СЭР, саму программу и текущий план.
Так, программа экономического и социального развития региона на
среднесрочный период разрабатывается на основе стратегии его СЭР и, исходя
из основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации
на среднесрочный период, включает в себя перспективные
направления развития региона и показатели развития на текущий момент.
20
Таблица 1
Система программных и прогнозных документов по СЭР региона
Прогнозные документы
Программные документы
Срок
Долгосрочный прогноз
(стратегический)
Стратегия
20 лет
Среднесрочный прогноз
Программа
3-5 лет
Краткосрочный прогноз
План
1 год
Нормативно-правовая база разработки программ СЭР на региональном
уровне представлена нормативно-правовыми актами, которые определяют
общие направления политики и устанавливающими правила взаимодействия
различных институтов.
Непосредственной разработкой и реализацией региональных программ в
соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федерального закона
от 06.10.1999 №184 -ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ» (ред. от 03.08.2018) занимаются исполнительные и
законодательные органы власти субъекта Российской Федерации, которые,
опираясь на общероссийские принципы и направления региональной политики
формируют основные векторы региональной политики региона [29; с. 93].
В процессе разработки и реализации областных программ выделяются
следующие субъекты: инициатор постановки проблемы, разработчик
концепции региональной программы, государственный заказчик
региональной программы, основные разработчики региональной программы,
исполнители региональной программы. Инициаторами постановки проблем для
решения их программными методами на региональном уровне выступают
органы государственной власти.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
отвечают за разработку концепции и стратегического плана развития региона.
Они вырабатывают основные направления региональной политики.
21
Профильные министерства и комиссии
при исполнительных органах власти (департамент экономического развития,
Министерство экономического развития) занимаются оценкой разработанных
программ и выносят свои рекомендации о целесообразности принятия
программ. Непосредственно глава региона на основании представленной
концепции областной программы с учетом
заключения профильных министерств и комиссий принимает решение
оцелесообразности разработки соответствующей областной программы[36; с.
40].
Исполнителями региональной программы могут являться органы
исполнительной власти (государственные органы) органы местного
самоуправления муниципальных образований, организации, на которые
возложена ответственность за реализацию мероприятий областной программы,
а также юридические и физические лица, определенные в соответствии с
Бюджетным кодексом и законодательством Российской Федерации о
размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Функции региональных органов управления, в ведении которых
находятся вопросы экономического развития региона, статистической
отчетности, финансового обеспечения, включают более широкий комплекс
реализуемых задач, в отличие от других участников, задачи которых
представлены исходя из их отраслевой специфики. В целях оптимизации
процесса разработки и реализации программы СЭР региона возможно
следующее распределение полномочий и обязанностей данных участников:
региональные органы управления, ответственные за экономическое
развитие, осуществляют долгосрочное планирование развития региона,
определяют его целевые показатели и разрабатывают конкретные
мероприятия. На уровне местного самоуправления желательно
обеспечение единства методологии планирования. Также данные органы
могут осуществлять стратегический контроль достижения раннее
поставленных целевых показателей развития;
22
региональные органы управления, ответственные за статистическую
отчетность, выполняют задачи по сбору, хранению, обработке и анализу
информации, необходимой для управления подпрограммой (проектом);
региональные органы управления, в ведении которых находятся вопросы
финансового обеспечения, по поручению заказчика программы
разрабатывают проект перспективного финансового плана с учетом
реализуемых на территории региона подпрограмм.
На уровне высшего исполнительного органа субъекта Российской
Федерации может осуществляться методическое и кадровое обеспечение,
формирование проектных команд, включающих специалистов, способных
руководить проектами (подпрограммами) развития.
В настоящее время разработка ежегодных прогнозов СЭР
регламентируетсяежегодными постановлениями Правительства Российской
Федерации и постановлениями глав администраций (губернаторов) регионов.
Министерством экономическогоразвития Российской Федерации составлены
методические рекомендации к разработке прогнозовСЭР регионов [23; с. 115].
Одним из важнейших инструментов реализации региональной программы
СЭР является мониторинг ее результатов. Следует отметить, что если раньше
приоритет в отношении показателей реализации программы отдавался
простому перечислению ключевых статических показателей СЭР региона, то к
настоящему времени в большинстве программ СЭР планируемое
достижение показателей общего развития и показателей, отражающих
успешность реализации мероприятий, разделено.
СЭР региона невозможно без выделения, измерения и учёта факторов
государственной регулятивной политики регионального развития. В рамках
задач, связанных с максимизацией учёта внешних и внутренних факторов
социально-экономической среды, расширена классификация факторов,
определяющих государственную регулятивную политику по следующим
признакам: степени государственного влияния, экономических интересов
регионов, потенциалов конкурентоспособности регионов. На рисунке 1
23
представлены факторы, определяющие государственную регулятивную
политику.
Рисунок 1. Классификация факторов, определяющих государственную
регулятивную политику регионального развития
Расширенная классификация позволяет решить ряд задач, связанных с
формированием методического инструментария стратегического планирования
развития регионов. Так, классификация по признаку дифференциации
экономических интересов регионов позволяет сформировать поле проблем,
необходимое для разработки альтернативных сценариев регионального
развития. Классификация по признаку различия в потенциалах
конкурентоспособности даёт возможность (на основе изучения этих факторов)
сформировать матрицу «достижимость / привлекательность», использование
которой позволяет выбрать приоритетный сценарий и стратегию развития
региона. Классификация по признаку степени государственного влияния на
региональное развитие позволяет сформировать перечень инструментов
государственно-частного партнёрства и выбрать из них наиболее эффективные,
востребованные стратегией регионального развития[33; с. 12].
Несмотря на все преимущества и почти 30-летний опыт разработки и
реализации программ СЭР на уровне региона в России существует ряд проблем,
снижающих эффективность их использования.