32
Таким образом, законодатель открыл широкие возможности для
инициативы населения муниципальных образовании, для непосредственного
участия рядовых граждан в решении проблем, стоящих перед местными
сообществами.
Очень важно систематизировать опыт общественных объединений по
организации общественной поддержки реализации положений Федерального
закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и
доп., вступ. в силу с 11.11.2018), в части обеспечения участия граждан в
формировании органов местного самоуправления.
33
Глава 2. Характеристика нормативно-правового регулирования и
практики участия населения в осуществлении местного самоуправления
2.1 Формы участия граждан в формировании органов местного
самоуправления
Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное
самоуправление осуществляется гражданами в различных организационных
формах, которые в совокупности образуют единую систему местного
самоуправления внутри соответствующих муниципальных образований,
посредством которой обеспечивается решение местных вопросов.
Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
устанавливает несколько групп организационных форм, посредством которых
осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.
К первой группе относятся формы прямого выражения воли,
понимаемые как непосредственное осуществление власти людьми, различные
формы принятия решений гражданами государственного, регионального и
местного характера. К ним относятся муниципальные выборы, местный
референдум, собрание граждан, народная инициатива, обращение граждан в
местные органы власти, общественные слушания, опросы общественного
мнения и т. д. Эти формы представляют различные социальные практики
поведения, связанные с включением в официальный социально-политический
диалог
30
.
Самыми популярными среди них являются муниципальные выборы и
обращения граждан в местные органы власти, но другие довольно редко
встречаются в самоуправлении, поэтому их вряд ли можно считать
эффективными механизмами выражения воли населения.
30
Шаповалов А.А. Участие населения в местном самоуправлении: иностранные тренды и российская
практика / А.А. Шаповалов // Гуманитарные научные исследования. – 2016. – № 3. (55) [Электронный ресурс].
URL: http://human.snauka.ru/2016/03/14409 (дата обращения: 07.04.2019).
34
Гарантии избирательных прав граждан при проведении
муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения,
установления итогов и определения результатов муниципальных выборов
устанавливаются федеральным законом и законами субъектов Российской
Федерации, принятыми в соответствие с этим.
В соответствии с типами избирательных систем, установленными
законодательством субъекта Российской Федерации, устав муниципального
образования определяет избирательную систему, которая используется при
муниципальных выборах в этом муниципальном образовании
31
.
Типы избирательных систем определяются принципами формирования
представительного органа власти и порядком распределения мандатов на
основе голосования. Фактически, в мире существует столько типов
избирательных систем, сколько есть стран, которые формируют власть путем
выборов. Но в многовековой истории выборов были созданы основные типы
избирательных систем, на основе которых проводятся выборы во всем мире.
Три основных типа избирательных систем:
Мажоритарная избирательная система - согласно мажоритарной
избирательной системе кандидат с наибольшим количеством голосов
считается избранным.
Существует три типа мажоритарной системы:
- абсолютное большинство - кандидат должен набрать 50% + 1 голос;
- относительное большинство - кандидат должен набрать наибольшее
количество голосов, при этом количество голосов может составлять менее
50% от всех голосов;
- квалифицированное большинство - кандидат должен получить
заранее установленное большинство голосов, такое установленное
большинство всегда составляет более 50% всех голосов - 2/3 или 3/4.
31
Иордан Г.В. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: история, тенденции
развития и проблемы правового регулирования//Студенческий вестник. 2018. № 27-2 (47). С. 9-14.
35
Пропорциональная избирательная система - это система формирования
выборных органов власти посредством партийного представительства.
Политические партии и / или политические движения выдвигают списки своих
кандидатов. Избиратель голосует за один из этих списков. Мандаты
распределяются пропорционально голосам каждой партии.
Смешанная избирательная система - это избирательная система, в
которой часть мандатов представительному органу власти распределяется по
мажоритарной системе, а часть - по пропорциональной системе. То есть две
избирательные системы используются параллельно.
Существует также гибридная избирательная система - синтез
большинства и пропорциональных избирательных систем. Выдвижение
кандидатов происходит по пропорциональной системе (по партийным
спискам), а голосование - по большинству (лично для каждого кандидата).
При выборах высших должностных лиц (президента, губернатора,
мэра) применяется мажоритарная избирательная система абсолютного
большинства. Если ни один из кандидатов не набрал абсолютного
большинства голосов, назначается второй тур, где проходят два кандидата с
относительным большинством голосов.
При выборах в представительный орган субъекта Российской
Федерации используется смешанная избирательная система. При выборах в
представительный орган муниципалитета можно применять как смешанную
избирательную систему, так и мажоритарную систему относительного
большинства.
С 2007 по 2011 годы выборы в Госдуму проходили на
пропорциональной основе. С 2016 года половина депутатов Государственной
Думы Российской Федерации избирается по одномандатным округам по
мажоритарной системе, а другая половина - по одному избирательному округу
по пропорциональной системе с процентным барьером 5%.
Избирательная система Российской Федерации в настоящее время не
предусматривает использования гибридной избирательной системы. Также
36
избирательная система в России не использует мажоритарную избирательную
систему квалифицированным большинством.
Вторая группа организационных форм - это повседневная практика
участия граждан в делах местного сообщества. К сожалению, теоретические и
правовые исследования были получены только в форме ТОС
(территориальное общественное самоуправление). Определяя эффективность
различных практик, стоит отметить, что если социальная проблема возрастает,
что увеличивает значительную численность населения и имеет большой
потенциал для протеста, а также входит в компетенцию местного
самоуправления, то их эффективный потенциал очень высок
32
.
В 2017 году основополагающий законодательный акт, регулирующий
общественные отношения в сфере местного самоуправления – Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный
закон № 131-ФЗ) изменялся 13 раз (федеральные законы от 3 апреля 2017 г. №
62-ФЗ, от 3 апреля 2017 г. № 64-ФЗ, от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ, от 18 июля
2017 г. № 171-ФЗ, от 26 июля 2017 г. № 202-ФЗ, от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ,
от 29 июля 2017 г. № 279-ФЗ, от 30 октября 2017 г. № 299-ФЗ, от 5 декабря
2017 г. № 380-ФЗ, от 5 декабря 2017 г. № 389-ФЗ, от 5 декабря 2017 г. № 392-
ФЗ, от 29 декабря 2017 г. № 455-ФЗ, от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ), еще 2
раза – в начале 2018 года (федеральные законы от 5 февраля 2018 г. № 15-ФЗ и
от 18 апреля 2018 г. № 83-ФЗ).
Существенные изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ были
внесены также Федеральным законом от 18 июля 2017 г. № 171-ФЗ (в части
уточнения порядка делегирования депутатов от поселений представительным
органам муниципальных районов, а также принятие и вступление в силу
поправок к уставам муниципалитетов).
32
Зорин А.Ю. Актуальные проблемы низкой популярности основных форм (моделей) взаимодействия
населения с органами местного самоуправления / А.Ю. Зорин// Студенческий электрон. научн. журн. – 2018. –
№ 2(22). [Электронный ресурс]. URL: https://sibac.info/journal/student/22/95195 (дата обращения: 11.04.2019).
37
В субъектах Российской Федерации правотворчество в сфере местного
самоуправления было связано с реализацией проектов территориальных
преобразований, а также с «точечной» корректировкой параметров, ранее
включенных в законы учредительных органов субъектов Российской
Федерации в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и касаются
таких вопросов, как перераспределение полномочий, дополнительное
объединение местных вопросов для сельских поселений, определение порядка
формирования представительных органов муниципальных районов, а также
порядок избрания глав муниципалитетов и их место в системе органов
местного самоуправления.
Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ
(редакция от 06.02.2009) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», порядке формирования,
полномочиях, сроке полномочий, подотчетности, под контролем органов
местного самоуправления, а также другие вопросы организации и
деятельности указанных органов определяются Уставом муниципального
образования в соответствии с законодательством субъекта Российской
Федерации.
А наименования представительного органа муниципального
образования, главы муниципального образования, местной администрации
(исполнительного и распорядительного органа муниципального образования)
устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации с учетом
исторических и местных традиций
33
.
Структура органов местного самоуправления определяется населением
на местном референдуме (в муниципалитете с количеством жителей,
имеющих право голоса, не более 100 человек - на сходе граждан) или
представительным органом муниципалитет и закреплен в уставе
муниципалитета.
33
Волкова Н.С. Правовое регулирование сферы образования в Российской Федерации: типовой научно-
методический комплекс для государственных и муниципальных служащих / Н.В. Путило, Е.В. Пуляева, Н.С.
Волкова, – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос. Федерации,
2015. – С. 189.
38
Изменения в структуре органов местного самоуправления
осуществляются только путем внесения изменений в Устав муниципального
образования. Решение представительного органа муниципального образования
об изменении структуры местного самоуправления вступает в силу не ранее,
чем после истечения срока полномочий представительного органа
муниципального образования, принявшего указанное решение.
Система организации местного самоуправления (в том числе порядок
формирования представительного органа муниципального образования,
способ избрания главы муниципального образования и его статус
председателя представительного органа муниципального образования и (или)
главы местной администрации) определяется законами субъектов Российской
Федерации, принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных
образований в пределах, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ и
другими федеральными законами
34
.
Порядок формирования представительных органов муниципальных
районов (прямые выборы или система делегирования - формирование
представительного органа из числа глав и депутатов поселений, исходя из их
равного представительства или по заранее установленной квоте) определяется
законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных
районов.
В то же время законы большинства субъектов Российской Федерации,
которые разрешают или предписывают использование «системы
делегирования», закрепляют принцип равного представительства поселений
независимо от количества их жителей. Широкое использование системы
прямых выборов в отношении представительных органов муниципальных
районов предусмотрено законами 38 субъектов Российской Федерации (из 80
субъектов Российской Федерации, в которых формируются муниципальные
округа), и в 3 субъектах Российской Федерации использование системы
34
Паулов П.А., Саблина М.В. некоторые проблемы участия населения в осуществлении местного
самоуправления//Сборник статей Международной научно-практической конференции. В 2 частях. 2018. С.
225-227.
39
прямых выборов зависит от критериев, по которым фактически подпадают все
муниципальные округа
35
.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых
на муниципальных выборах, и не формируется, если число жителей
поселения, имеющих право голоса, составляет менее 100 человек.
Представительный орган муниципального района:
- может состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район,
и депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых из
состава в соответствии с равной нормой представительства;
- может быть избраны на муниципальных выборах на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В то же время число депутатов, избранных из одного поселения, не может
превышать двух пятых установленного числа представительного органа
муниципального района.
Глава муниципального образования является высшим должностным
лицом муниципалитета и наделен уставом муниципального образования
своими полномочиями по решению вопросов местного значения. Избирается
на муниципальных выборах или представительным органом муниципального
образования из его состава
36
.
В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального
образования является либо членом представительного органа с правом голоса
и осуществляет полномочия его председателя, либо возглавляет местную
администрацию
37
.
В случае избрания главы представительным органом муниципального
образования осуществляет полномочия председателя и не может руководить
местной администрацией. Однако эти ограничения не распространяются на
органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего
35
Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник / под ред. А.С. Прудникова, М.С.
Трофимова. – М.: ЮНИТИ, 2016. – С. 553.
36
Кузьмич Н.М. Формы публично-правовой активности населения муниципальных образований: проблемы
типологизации//Вестник Сургутского государственного университета. 2018. № 2 (20). С. 140-143.
37
Муниципальное право: учебник / под ред. В.И. Фадеева. – М.: Проспект, 2014. – С. 166.
40
статус сельского поселения или внутригородского муниципального
образования города федерального значения, которое обеспечивает
формирование исполнительно-распорядительного органа во главе с
руководителем муниципального образования, исполняющим обязанности
председателя представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий
представляет муниципальное образование в отношениях с местными органами
власти других муниципалитетов, органами государственной власти,
гражданами и организациями, без доверенности действует от имени
муниципалитета; подписывает и публикует в порядке, установленном Уставом
муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые
представительным органом муниципального образования; публикует в
пределах своих полномочий правовые акты; имеет право требовать созыва
внеочередного собрания представительного органа муниципального
образования
38
.
Глава муниципального образования контролируется и подотчетен
населению и представительному органу муниципалитета.
Местная администрация (исполнительный и административный орган
муниципального образования) наделена Уставом муниципального
образования полномочиями по решению вопросов местного значения и
полномочиями по осуществлению определенных государственных
полномочий, переданных местным органам власти федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации.
Местную администрацию возглавляет глава местной администрации на
принципах единоначалия. Глава местной администрации является главой
муниципального образования или лицом, назначаемым на должность главы
местной администрации по договору, подписанному по результатам конкурса
на замещение указанной должности. Договор с главой местной администрации
38
Шайхуллин М.С. Конституционно-правовая гарантированность развития местного самоуправления в
контексте общественного мнения//В сборнике: Современные вопросы государства, права, юридического
образования Сборник научных трудов по материалам XIV Международной научно-практической
конференции. Ответственный редактор О.В. Белянская. 2019. С. 179-185.
41
заключен на срок полномочий представительного органа муниципального
образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы
местной администрации (до даты начала работы представителя орган
муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.
Условия договора для главы местной администрации поселения
утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной
администрации муниципального района (городского округа)
представительным органом муниципального района (городского округа) в
части реализации полномочия по решению вопросов местного значения, а
также права субъекта Российской Федерации - в части реализации отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
39
.
Порядок проведения конкурса на замещение должностей глав местной
администрации устанавливается представительным органом муниципального
образования.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная
палата, ревизионная комиссия и т.д.) формируется для контроля над
исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка
подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его
исполнении, а также следить за соблюдением установленного порядка
управления и распоряжения имуществом, принадлежащим муниципалитету.
Контрольный орган муниципального образования формируется на
муниципальных выборах или представительным органом муниципального
образования в соответствии с Уставом муниципального образования.
Результаты проверок, проведенных контрольным органом
муниципального образования, публикуются (предаются гласности).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления обязаны предоставлять контрольному органу муниципалитета
39
Семенова С.В. Местное самоуправление как форма народовластия//В сборнике: Современные вопросы
государства, права, юридического образования Сборник научных трудов по материалам XIV Международной
научно-практической конференции. Ответственный редактор О.В. Белянская. 2019. С. 158-163.