33
Количество заключенных государственных и муниципальных контрактов
в 2015 году увеличилось на 30 % по сравнению с 2013 годом и составило 3 760
510, а в 2016 году, наоборот, уменьшилось на 26 % по сравнению с 2015 годом и
составило 2 768 390 контрактов. Рост заключенных контрактов в 2015 году
произошел из-за того, что заказчики захотели «закупиться» заранее, до
вступления в силу с 1 января 2016 года закона №44-ФЗ «О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд». Ввиду этого количество лотов также выросло: на 18,8%
в 2015 г. к уровню 2013 г. и на 7,7% в 2016 г. к уровню 2015 г.
Спад в 2016 году объясняется тем, что уже первый этап применения нового
закона о контрактной системе выявил ряд проблем в размещении госзакупок, в
числе самых острых - кадровые и технологические. Однако в 2017-2018 гг.
ситуация несколько улучшилась, хотя за 5 лет в целом число контрактов выросло
незначительно - на 18,91%, притом, что число заказчиков за это время выросло
только на 9%. Количество лотов в 2018 г. к уровню 2017 г. выросло на 38,5%, а
заключенных контрактов всего на 4,4%. Но все же возникли некоторые
проблемы вновь введённой системы, среди них: большая часть планов-графиков
размещена на информационных порталах в нарушение законодательства в
нечитаемом виде. Сложностью в реализации закона 44-ФЗ является подготовка
заказчиками годовых планов-графиков, которые являются весьма
забюрокраченной процедурой.
Несмотря на рост количества лотов и заключенных контрактов, с 2013 г.
наблюдается ежегодное снижение суммарной стоимости закупок. Так в 2013 г.
суммарная стоимость закупок составляла 6103893 млн.руб., а в 2018 г. уже
5426637 млн.руб.
Еще один недочет - в ходе общественного обсуждения миллиардных
контрактов учувствуют лишь единицы экспертов, способные осуществлять
глубокую экспертизу. Практика показывает, что новая система требует большего
количества экспертов для ее нормальной реализации. По данным Доклада
34
Министерства экономического развития всего в 2018 году на официальном сайте
zakupki.gov.ru доступна информация о проведении процедуры обязательного
общественного обсуждения 337 крупных закупок, начальная (максимальная)
цена контрактов в которых составляет 1,05 трлн. рублей или 16,2% от общего
объема размещенных извещений.
Увеличение количества лотов за 2013-2018 гг. связано, прежде всего, с
тем, что заказчики столкнулись с проблемой возможности включения в один лот
разной продукции, которая, тем не менее, функционально друг с другом связана.
По этой причине у заказчиков возник стимул деления закупки на меньшие лоты,
с целью снижения вероятности ограничения конкуренции, что не всегда
оправдано. Данные о количестве лотов по стоимости контрактов представлены в
таблице Таблица 2.
Таблица 2
Число заявок с различной стоимостью контрактов
Стоимость лота
2016
2017
2018
Прирост,
%
До 50 000 руб.
240 000
310 000
570 000
137,5
До 100 000 руб.
200 000
250 000
350 000
75
100 001 - 1 000 000 руб.
1 200 000
1 400 000
1 300 000
8,3
1 млн. - 10 млн.руб.
390 000
430 000
260 000
-33,3
10 млн.руб. - 100 млн.руб.
51 000
55 000
30 000
-41,2
Свыше 100 млн.руб.
5 800
6 600
3 800
-34,5
Данные таблицы Таблица 2 подтверждают ранее сделанный вывод о том,
что происходит смещение в пользу мелких закупок - самый значительный
прирост числа закупок в диапазоне от 0 до 50 тысяч рублей - на 137%, в то время
как по крупным закупкам наблюдается тенденция к сокращению их числа.
Дробление закупок, с одной стороны, свидетельствует о стремлении заказчиков
осуществить в рамках действующего законодательства закупку у единственного
поставщика, а с другой - позволяет расширить конкуренцию в этой сфере, т.к.
35
практика государственных закупок демонстрирует рост числа участников
конкурсов и аукционов со снижением стоимости закупки.
В среднем цена одного контракта, заключенного на федеральном уровне,
составила порядка 2,7 млн. рублей, на региональном уровне - более 1,4 млн.
рублей, а на муниципальном - около 0,94 млн. рублей.
Отметим также, что количество зарегистрированных заказчиков на сайте
также с каждым годом увеличивается, что наглядно представлено в таблице 3.
Таблица 3
Динамика количества зарегистрированных государственных и
муниципальных заказчиков в 2013-2016 гг.
Количество
зарегистрированных
заказчиков
2013 г.
2015г.
2016г.
2017 г.
2018 г.
Прирост
в
%
по 44-ФЗ (94-ФЗ)
234
900
246428
256188
263489
282891
20,43
по 223-ФЗ
16 859
45664
74126
79248
86419
412,60
Так, если в период с 2013 по 2018 гг. количество зарегистрированных
заказчиков, работающих в рамках контрактной системы, увеличилось лишь на
20,43%, то количество заказчиков, работающих в соответствии с федеральным
законом № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г., увеличилось на 412,60%. На основании
вышесказанного можно предположить, что заказчики воспользовавшись тем, что
положениями 44-ФЗ установлены случаи закупок бюджетных учреждений с
соблюдением требований Закона № 223-ФЗ, попросту «перебежали» с работы по
одному закону на другой, что весьма объяснимо, ведь закон №223-ФЗ «более
мягкий» по своим требованиям в работе, чем 44-ФЗ (94-ФЗ).
36
Рисунок 2. Топ-5 заказчиков по общему объему извещений
На рис. Рисунок 2 представлены объемы закупок пяти крупнейших
заказчиков, осуществляющих закупки в соответствии с требованиями
Федерального закона № 44-ФЗ. Более 13% от общего объема извещений 2018
года размещено указанными заказчиками.
По результатам закупочной деятельности в 2018 г. более 564,8 тыс. закупок
на сумму более 1,2 трлн. руб. были признаны несостоявшимися (рис. Рисунок 3),
что на 9,2% и 7,5% соответственно меньше данных показателей по итогам 2017
г. Доля несостоявшихся процедур в общем количестве и объеме размещенных в
2018 г. извещений составляет 17% и 19% в количественном и суммарном
выражении соответственно.
49% в общем объеме несостоявшихся процедур (более 593,8 млрд. рублей)
составляют процедуры определения поставщика, признанные несостоявшимися
ввиду подачи или допуска одной заявки и по результатам проведения которых
37
были заключены контракты. В результате общий объем экономии от таких
процедур составил 20,8 млрд. рублей (3,5%).
Как в 2017, так и в 2018 году расторжение контрактов в основном
осуществляется по соглашению сторон.
В соответствии с п.1 ст.30 Федерального Закона № 44-ФЗ заказчики, за
исключением случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения обороны страны и безопасности государства и закупок работ в
области использования атомной энергии, обязаны осуществлять с учетом
положений части 5 ст. 30 закупки у субъектов малого предпринимательства,
социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее
чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок,
предусмотренного планом-графиком. В таблице Таблица 4 представлено
количество лотов, опубликованных и размещенных у СМП в 2016-2018 гг.
Данные таблицы Таблица 4 свидетельствуют о расширении участия малого
бизнеса в государственных закупках. Число заявок за 3 года выросло более чем
в 2 раза. Однако при этой доля заявок субъектов МП, выигравших торги,
постоянно сокращается. Кроме того, вклад малого бизнеса пока остается крайне
скромным, поскольку суммарная стоимость контрактов, заключенных с
субъектами МП, не превышает 4%.
Таблица 4
Динамика закупок у субъектов МП в 2016-2018 гг.
Показатель
2016
2017
2018
Количество заявок для субъектов
МП
495,8
626,7
1 061,9
- в % от общего кол-ва поданных
заявок
12,60%
16,59%
27,75%
Количество заключенных
контрактов и договоров с
субъектами МП
156,9
185,2
310,6
в % от общего кол-ва заключенных
контрактов
1,32%
1,28%
4,64%
Количество заявок субъектов МП,
выигравших торги, тыс.
157,7
186,4
303,2
38
в % от общего кол-ва участников,
выигравших торги
14,55%
14,30%
23,46%
в% от количества заявок,
поданных субъектами МП
31,81%
29,74%
28,55%
Стоимость заключенных
контрактов и договоров с
субъектами МП
117 737,8
126 757,1
226 499,6
в % от числа заключенных
договоров
1,64%
1,84%
3,58%
Несмотря на общее количество объявленных процедур, фактически
заказов, размещенных среди субъектов всегда меньше, так как часть из них в
итоге признаются несостоявшимися. Одной из причин того, что на участие в
торгах не подается ни одной заявки, является низкая доступность информации,
невысокий уровень осведомленности и доверия предпринимателей к
государственным закупкам. Участие в торгах требует достаточно высокой
квалификации, а также определенных финансовых, временных затрат и
трудовых ресурсов, что не всегда под силу субъектам малого
предпринимательства.
В настоящее время широкое распространение получили госзакупки
посредством проведения электронного аукциона. Государственные закупки
осуществляются с помощью следующих операторов электронных площадок -
ЗАО «Сбербанк - Автоматизированная Система Торгов», ООО «РТС-тендер»,
АО «ЕЭТП» - Единая электронная торговая площадка», ЭТП ММВБ
«Госзакупки», а также ГУЛ «Агентство по государственному заказу,
инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики
Татарстан».
В течение 2018 года через данные электронные площадки заключено 1 893
405 контрактов, что на 255 691 контракт больше, чем в 2017 году (табл. Таблица
5).
Таблица 5
Количество контрактов, заключенных по итогам проведения
аукционов в электронной форме за 2015-2018 годы
39
Электронная площадка
Год
Всего
2015
2016
2017
2018
ЗАО «Сбербанк-АСТ»
395
868
442 975
471 838
758 554
2 069
235
ГУП «Агентство по
госзаказу Республики
Татарстан»
26 087
35 327
36 467
59 528
157 409
ООО «Единая
электронная торговая
площадка»
126
370
165 098
185 632
282 734
759 834
ООО «РТС-тендер»
62 323
111 473
157151
434 642
765 589
ЗАО «ММВБ-ИТ»
21 490
30 047
32 066
94 177
177 780
ИТОГО
632
138
784 920
883 154
1 629
635
3 929
847
Так, по данным проведенного анализа, наблюдается преобладание на
рынке электронных аукционов ЗАО «Сбербанк-АСТ», которое в 2017 году имело
50 % доли заключенных контрактов, а в 2018 году - 47 %, это вызвано тем, что
увеличилась доля РТС-тендер с 25 % до 29 % в 2017 и 2018 годах соответственно.
Примерно по 19 процентов от общего числа контрактов было заключено на
электронных площадках ООО «РТС-тендер» и ОАО «Единая электронная
торговая площадка», по 4,5 процента на площадках ГУП «Агентство по госзаказу
Республики Татарстан» и ЗАО «ММВБ-ИТ».
С учетом географических особенностей России и возможностей,
предоставляемых техническим прогрессом, применение публичных закупок в
виде электронного аукциона может рассматриваться как положительное
явление. Этот способ заключения договора имеет несомненные достоинства:
уменьшение издержек, связанных с заключением договора, в частности,
транспортных расходов, расходов на проживание представителя стороны в месте
проведения торгов; упрощение процедуры заключения договора; устранение
лишних посредников, функции которых сводятся лишь к участию в процессе
заключения договора и не связаны с его исполнением. Это соответственно
40
позволяет обеспечить прозрачность государственных расходов и оказать
поддержку предприятиям малого и среднего бизнеса.
Таким образом, можно сказать, что в целом контрактная система в нашей
стране заработала. Тем не менее, многих проблем новый закон о контрактной
системе так и не решил. К числу основных из них можно отнести:
- отсутствие комплексной нормативно-правовой основы, позволяющей
системно применять закон №44-ФЗ, что ведет к тому, что организации,
работающие по 44- ФЗ «перебегают» в 223 ФЗ;
- единичное участие экспертов в обсуждении крупных госзакупок;
- «дробление» закупок на более мелкие;
- проблемы, связанные с подготовкой кадров для работы по 44-ФЗ;
- малоактивное участие малого и среднего бизнеса (МСБ) в процедурах
государственных и муниципальных закупок.
2.2 Оценка и анализ проблем регулирования использования бюджетных
средств и методов повышения эффективности
В последние годы государственным и муниципальным закупкам уделяется
повышенное внимание. Это связано с тем, что необходимо экономно
расходовать бюджетные средства, извлекая из них максимальную пользу.
Экономический кризис и санкции против РФ привели к тому, что в экономике
наметился спад – в такие периоды государство старается увеличить количество
заказов для отечественных предприятий, чтобы поддержать их и оживить
экономику.
В РФ применяется множество способов организации закупок, из которых
самые популярные – закупка у единственного поставщика, электронный аукцион
и запрос котировок. Таким образом закупается половина товаров и услуг, в том
числе, самими органами власти, которые должны поддерживать конкуренцию.
41
Исследования разных авторов свидетельствуют, что необходима реформа
законодательства
15
: эта сфера связана с многочисленными, в том числе,
коррупционными, рисками
16
. Нужно использовать зарубежный опыт
17
,
поскольку российская практика определения поставщиков часто противоречит
требованиям развития конкуренции
18
. Правовые требования к государственному
контракту сложны и многообразны
19
– нужен общественный контроль за
деятельностью заказчиков
20
. Актуальной проблемой закупок является
повышение их эффективности
21
,: рынок закупок следует развивать. Отдельный
вопрос- регулирование отношений поставки.
Закупочная деятельность имеет ряд особенностей, которые влияют на
выбор поставщика. Как только меняется законодательство, схемы распределения
крупных заказов видоизменяются. Таких схем много и приспособлены они к
изменениям законодательства очень умело. В данной сфере действуют
рыночные законы, согласно которым, каждое преступление (в данном случае,
сговор между заказчиком и поставщиком, подрядчиком, исполнителем) имеет
цену.
Административная ответственность, которая, чаще всего, применяется к
должностным лицам заказчика, и низкие суммы штрафов не могут повлиять на
ход дела. Нужна уголовная ответственность, и не только по 178 статье УК РФ
(«Ограничение конкуренции»). Помимо статьи 285 УК РФ «Злоупотребления
служебными полномочиями», нужно активно применять для борьбы с
15
Яковлев А. А. Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы – А.А. Яковлев // Общественные науки
и современность. -2012. -№ 5. – С. 54-70.
16
Доронин С. Н. Госзакупки: законодательная основа, механизмы реализации, риск-ориентированная технология
управления / С.Н. Доронин, Н.А. Рыхтикова, А.О. Васильев. – Москва: Инфра-М. – 2013. – 232 с.
17
Галанов В.А. Зарубежный опыт закупочной деятельности государства / В.А. Галанов, О.А. Гришина, С.Р.
Шибаев– М.:ИНФРА-М. – 2014.- С. 63.
18
Акимов Н.А. Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): учебно- метод. Пособие / Н.А.
Акимов, И.П. Гладилина, М.М. Чернышов. –М.:МГУУ Правительства Москвы. – 2015. – С. 42.
19
Бочкова С. С. Правовые требования к государственному контракту в сфере изменений законодательства о
государственных закупках / С. С. Бочкова // Вестник Московского государственного университета
приборостроения и информатики. Серия «Социально-экономические науки». – 2014. – № 52. – С. 120-132.
20
Артюхин Р.Е. Контрактная система: повышение эффективности госзакупок и развитие общественного
контроля. – М.: Проспект. – 2013. – С.54.
21
Бесманов М. Как повысить эффективность госзакупок? // Финансовый директор. – 2015. № 11 (83). – С. 55-57.
42
нарушениями в этой сфере и другие. Речь не идет о том, что статьи УК вовсе не
применяются в сфере закупок в РФ – просто прецедентов в этой области мало.
Их недостаточно, чтобы решить проблему и создать условия для нормальной
рыночной конкуренции.
В сфере госзаказа фигурируют очень крупные суммы, отдельные
контракты сопоставимы с бюджетом небольших городов. Особенность
контрактной системы в том, что часть заказов относится к «государственной
тайне», проводится закрытыми способами.
Это при том, что расходы на оборону и безопасность в нашей стране
неуклонно повышаются и суммы сделок постоянно растут. Такие сферы закрыты
от общественного контроля. Ущерб от нарушения законодательства в сфере
закупок огромен, но его трудно выявить при действующей системе борьбы с
коррупцией.
Большинство авторов предлагают для повышения эффективности закупок
их более точное планирование, без исключений для предприятий ВПК;
увеличение доли закупок у малого и среднего бизнеса и пр. Однако эти, в целом,
правильные подходы являются «полумерами», которые, сами по себе, не могут
устранить противоречия между 44 ФЗ («О контрактной системе…»), 223 ФЗ («О
закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц») и 275-ФЗ
(«О государственном оборонном заказе»).
За рубежом также существует проблема нецелевого использования
бюджетных средств. Не каждое государство или муниципалитет являются
образцом соблюдения законодательства. Однако есть положительные примеры,
которым необходимо следовать, чтобы наша закупочная система
соответствовала задачам, которые ставятся перед ней.
Возвращаясь к практике государственного и муниципального заказа в РФ
и проблемам эффективной организации закупок, следует отметить, что
отношения «поставщик-потребитель» в РФ регулируются Гражданским
кодексом. Так, в главе 30, в которой регламентируется купля-продажа, параграф