5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОРОДСКОГО ЗАКАЗА
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ......................................................... 10
1.1 Понятие и сущность городского заказа муниципального образования10
1.2 Принципы размещения муниципального заказа .................................. 21
1.3 Правовые основы размещения муниципального заказа ....................... 25
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ ДЛЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД ............................................................................ 29
2.1 Порядок подготовки, формирования и размещения муниципального
заказа ........................................................................................................... 29
2.2 Способы размещения муниципального заказа и порядок их
организации ................................................................................................. 39
2.3 Муниципальный контракт и его роль в механизме муниципального
заказа ........................................................................................................... 43
2.4 Контроль над исполнением муниципального заказа и соблюдением
порядка размещения заказа ......................................................................... 48
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОРОДСКОГО
ЗАКАЗА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ Г.
ПЕТРОПАВЛОВСК-КАМЧАТСКИЙ) ............................................................. 54
3.1 Общая характеристика муниципального образования Петропавловск-
Камчатский .................................................................................................. 54
3.2 Анализ размещения муниципальных заказов и оценка их
эффективности в г. Петропавловск-Камчатский ........................................ 56
3.3 Пути совершенствования размещения городского заказа
муниципального образования ..................................................................... 68
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................. 79
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ............................................ 87
ПРИЛОЖЕНИЕ…………………………………………………………………….95
6
ВВЕДЕНИЕ
С целью достижения необходимых параметров функционирования
экономики и решения поставленных перед государством приоритетных задач,
необходима организация эффективного и рационального расходования и
распределения бюджетных средств, при одновременном обеспечении высокого
качества закупаемых товаров, работ, услуг. Для реализации этой цели служит
система заказа для государственных нужд, следовательно, ее
совершенствование необходимо отнести к категории задач достаточной
важности. Следовательно, в настоящее время организация эффективной работы
системы государственного заказа и создание системы оценки ее эффективности
приобретает большое значение.
Эти обстоятельства диктуют постановку достижения оптимального
соотношения рыночных и государственных механизмов: это создание здоровой
конкурентной среды, открытости и прозрачности системы государственного
заказа для участия большого круга участников, а также создание механизма
защиты интересов государственных заказчиков от рисков, возникающих из-за
неисполнения или ненадлежащего исполнения государственных контрактов
поставщиками и подрядчиками. Этим определяется актуальность темы, взятой
для исследования.
В данной работе рассматривается проблема соблюдения правил
проведения конкурса муниципального заказа, также проведен анализ основных
нормативных актов, регулирующих отношения в данной сфере.
Актуальность данной проблемы заключается в том, что она имеет очень
большое значение для организации деятельности органов местного
самоуправления. Тем самым, изучив эту проблему, мы сможем понять или
даже решить возникающие проблемы. В работе также исследуются вопросы и
проблемы, которые связаны с муниципальным правом, рассматриваются
основные этапы формирования самих категорий «муниципального заказа» и
«муниципальных нужд», оценивается эффективность моделей размещения
муниципального заказа, так же анализируются модели, созданные на уровне
7
муниципального образования Петропавловск-Камчатский. Используются
официальные данные Единой информационной системы в сфере закупок,
подтверждающих тезис о важной роли муниципального заказа в системе
государственных закупок.
Актуальность исследования определена тем, что с 1 января 2014 года
вступил в силу Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд», который привел к переходу на новую систему
муниципальных закупок. Существенные нововведения закона № 44-ФЗ были
призваны реализовать системный подход в сфере муниципальных закупок
товаров и услуг, а также другие заявленные цели. Вместе с тем, Закон № 44- ФЗ
содержит целый ряд положений, реализация которых на практике является
затруднительной для участников закупочного процесса.
Так Сектор муниципальных закупок Администрации г. Петропавловск-
Камчатский сталкивается со следующими затруднениями - это и растянутость
во времени, и необходимость оформления различных отчетов, и непонимание,
какую процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя)
использовать.
В связи с этим особую актуальность приобретает разработка
рекомендаций по повышению эффективности размещения государственных
заказов.
Объектом исследования является Сектор муниципальных закупок
Администрации г. Петропавловск-Камчатский.
Предмет исследования - управление в сфере муниципального заказа,
направленное на повышение конкурентоспособности экономики.
Цель работы - проанализировать деятельность Сектора муниципальных
закупок Администрации г. Петропавловск-Камчатский в целях повышения
конкурентоспособности экономики региона.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
1. Изучить теоретические и методические аспекты городского заказа
8
муниципального образования.
2. Рассмотреть механизм размещения заказов для муниципальных
нужд.
3. Разработать методику оценки эффективности управления в сфере
государственных закупок в целях повышения конкурентоспособности
экономики.
4. Дать общую характеристику муниципального образования
Петропавловск-Камчатский;
5. Охарактеризовать деятельность Сектора муниципальных закупок
Администрации г. Петропавловск-Камчатский в сфере муниципального заказа;
6. Проанализировать особенности размещения муниципальных
заказов и оценка их эффективности в г. Петропавловск-Камчатский;
7. Разработать рекомендации по совершенствованию расходования
бюджетных средств Сектора муниципальных закупок Администрации г.
Петропавловск-Камчатский в сфере городского заказа.
Методологическую основу работы составили концептуальные положения,
содержащиеся в трудах отечественных специалистов в области
муниципального управления.
В настоящей работе использованы общенаучные методы исследования,
прежде всего, анализ, синтез, индукция, дедукция, гипотеза, аналогия, а также
специальные - формально-юридический, метод сравнительного анализа,
которые позволили рассмотреть явления в их взаимосвязи, сделать выводы и
обобщения. Помимо этого в работе использованы управленческие методы
(SWOT-анализ).
Нормативная база работы включает в себя федеральные законы РФ,
нормативно-правовые акты РФ, локальные нормативные акты,
информационные материалы официального сайта Администрации г.
Петропавловск-Камчатский.
Теоретическая основа работы состоит из научных статей, учебных
пособий и других работ следующих авторов: Г. Пига, И.В. Кузнецова, Д.В.
9
Истомина, С.А. Лановая, Ю.А. Шавылина, С.В. Молчанов, С.Б. Дашков, Асаул
А.Н., Кощеев В.А., Борисов А.Н., Краев Н.А, Медведев М.Ю., Насонов А.М. и
др. В работе использованы статистические данные об объемах, сроках и
методах размещения заказов для муниципальных нужд.
Практическая значимость работы определяется наличием рекомендаций
по совершенствованию деятельности Сектора муниципальных закупок
Администрации г. Петропавловск-Камчатский в сфере закупок в целях
повышения конкурентоспособности экономики.
Структура выпускной квалификационной работы включает: введение, три
главы, заключение, список использованной литературы и приложения.
10
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОРОДСКОГО ЗАКАЗА
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1.1. Понятие и сущность городского заказа муниципального образования
Развитие института государственных закупок в Российской Федерации
находится в стадии постоянных изменений. Современное состояние экономики
России нуждается в адекватном институциональном механизме, который
должен способствовать развитию и росту экономики России. На современном
этапе основное внимание уделяется развитию института государственных
закупок
1
.
Институт государственного (муниципального) порядка в современной
России является одним из наиболее динамично развивающихся институтов
современного права, и поэтому естественным образом привлекает внимание
многих исследователей. Это можно рассматривать как проявление участия
граждан в экономической деятельности государства. Кроме того, это явление
напрямую связано с участием государства в жизни общества.
В связи с вышеизложенной актуальностью вопроса государственного
заказа возникает вопрос об используемых доктринальных понятиях
"государственный (муниципальный) заказ", или равнозначных термину
"покупка", который все чаще используется в правовом поле учреждений.
Из того, как трактуется правовая концепция государственного заказа,
будут вытекать особенности правового регулирования и, например, такой
фундаментальный вопрос, как правовая природа государственного контракта,
являющегося базовым элементом системы закупок.
Для того, чтобы полностью определить понятие "муниципальный заказ",
необходимо обратиться к понятию "муниципальных нужд". Закон гласит:
потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в
1
Андрианова, В.Н. История становления и развития правового регулирования государственных закупок в
электронной форме в Российской Федерации / В.Н. Андрианова // Законность и правопорядок в современном
обществе. – 2015. – № 27. – С. 21 – 29.
11
товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного
значения и осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или)
законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий
муниципальных заказчиков обеспечиваются за счет средств местных бюджетов
и внебюджетных источников финансирования.
Таким образом, "закупка товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных или муниципальных нужд - это совокупность действий,
выполняемых в порядке, установленном Федеральным законом заказчиком и
направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд".
В советской правовой системе термин "государственный заказ" был
сформулирован законом от 30 июня 1987 года № 7284-XI "О государственном
предприятии (объединении)", где он был определен в качестве исходных
данных для планирования деятельности предприятия (организации). Согласно
этому закону, государственный заказ носил плановый характер, с учетом
которого был выполнен государственный заказ на организацию и поставку
продукции, работ, услуг для удовлетворения государственных потребностей и
обеспечения экономического развития.
В настоящее время в законодательстве отсутствует понятие
"государственный заказ". Так, в первом законе Российской Федерации «О
закупках» - законе Российской Федерации от 28 мая 1992 года № 2859-I "О
поставках продукции и товаров для государственных нужд" (с истекшим
сроком действия) — не было дано определение "государственный заказ". В
более поздних законах о закупках также отсутствовало определение публичных
закупок.
В Федеральном законе от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ "О
государственном оборонном заказе" соответствует концепции. Согласно п. 1 ст.
3, устанавливается нормативным правовым актом Правительства.
Задачи на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг «для
федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской
12
Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического
сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в
соответствии с международными обязательствами Российской Федерации»8.
Это определение напрямую связано с государственным оборонным заказом -
речь идет о муниципальных закупках, и поэтому применять это определение не
представляется целесообразным.
Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении
заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд" (не действует), определение
государственного заказа не предлагалось ни в одной редакции.
В действующем в настоящее время Федеральном законе от 5 апреля 2013
года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для государственных и муниципальных нужд"10 не отражено понятие
"государственный заказ".
Отсутствие четкой регулируемой концепции приводит к тому, что среди
юристов существует много точек зрения на базовую, доктринальную
концепцию "публичных закупок". Ниже приведены некоторые из наиболее
объективных, на наш взгляд, мнения.
П. С. Тарабаев считает, что " федеральный государственный заказ - это
акт управления федерального органа исполнительной власти, адресованный
государственным заказчикам, предусматривающий необходимость заключения
отдельных государственных контрактов и иных гражданско-правовых
договоров для удовлетворения потребностей Российской Федерации в товарах,
работах, услугах с учетом выделяемых на эти цели средств федерального
бюджета." Автор разъясняет различие между понятиями "государственный
заказ" и "размещенный государственный заказ". "Второе понятие можно
определить как совокупность государственных контрактов... другие
гражданско-правовые договоры"
2
.
2
Яковлев, А.А. Исследование государственных закупок в России / А.А. Яколев // Экономический журнал
Высшей школы экономики. - 2014. - № 4. - С. 14 - 24
13
Н.Н. Цикорев и А.И. Колосов рассматривают государственный
(муниципальный) заказ в широком и узком смыслах. «В широком смысле, это
обобщенная потребность органов государственной власти (местного
самоуправления) в товарах, работах, услугах. В узком смысле, применительно к
государственным закупкам, это документ, входящий в состав конкурсной
документации, в котором определены наименования закупаемых товаров,
работ, услуг; требования к этим товарам, работам, услугам; объемы, сроки и
условия поставки (выполнения)»
3
.
На наш взгляд, такое разъяснение наиболее реально: двойственное
толкование (широкое и узкое значение) дают простор действий субъектам
закупки.
В современной науке муниципального права имеются различные подходы
к определению муниципального заказа. Так, Н. П. Симонов дает следующее
определение: «Это соглашение между органами местного самоуправления и
исполнителем муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ,
оказание услуг для муниципальных нужд»
4
.
К.В. Кичик, в работе «Государственный (муниципальный) заказ России:
правовые проблемы формирования, размещения и исполнения», отмечает:
«Государство всегда было и остается в настоящее время активным участником
хозяйственных отношений. Более того, государство всегда относилось и
должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных
отношениях. В период мирового финансово-экономического кризиса роль
государства в экономике будет только возрастать, а значит, актуальность
надлежащего нормативного обеспечения публичных закупок будет только
повышаться»
5
.
Сам муниципальный заказ может быть объемным, так как он содержит
3
Цикорев, Н. Н.Государственные закупки: практика организации и нормативное обеспечение: Учеб. пособие:
[Для студентов и слушателей вузов и ин-тов повышения квалификации] [Электронный ресурс] . Доступ из
справ .-правовой системы «КонсультантПлюс» . Абз . 51
4
Кичик Л. В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования,
размещения и исполнения. М.: Юстицинформ, 2016
5
Кичик, К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования,
размещения и исполнения [Текст] / К.В. Кичик. - М.: Юстицинформ, 2016. - 260 с
14
конкретные виды, предусмотренные муниципальными нуждами, которые
определяются самостоятельно заказчиком в соответствии федеральными
законами и правовыми актами
6
.
Понятие муниципального заказа можно рассматривать как «процесс» и
как «результат». Процесс муниципального заказа можно рассмотреть как
потребность в товарах, услугах и работах, организацию закупок, планирование
(жизненно необходимых) потребностей в товарах, координирование процедуры
муниципального заказа по заключенным муниципальным контрактам с
победителями на право поставок товара, а также целевое использование
средств, использование средств местного бюджета. В качестве результата мы
можем представить муниципальный заказ в виде планового объема, жизненно
важной продукции, определяемой на муниципальные нужды заказчика, а также
для удовлетворения собственных потребностей на определенный период
времени.
К.В. Кичик
7
считает необходимо включать в муниципальный заказ
категорию «государственный заказ». Он полагает, что муниципальные закупки
— это то же самое, что закупки государственные: они осуществляются за счет
общественных средств и также направлены на удовлетворение общественных
нужд.
Таким образом, еще раз подчеркнем, что с точки зрения теории
муниципальный заказ также входит в понятие государственного заказа.
Подобный подход обусловлен тем, что муниципальные закупки это то же
самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет
общественных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение
общественных потребностей. В тоже время мы понимаем, что муниципальные
заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования
представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную
6
Барихин, А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь [Текст] / А.Б. Барихин. - М.: Книжный мир,
2012. - 720 с
7
Кичик, К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования,
размещения и исполнения [Текст] / К.В. Кичик. - М.: Юстицинформ, 2016. - 260 с