15
власть.
Единые цели (удовлетворение потребностей органов государственной
власти и населения в определенного рода товарах, работах, услугах), вопросы
(разумное расходование бюджетных средств) и метод размещения с помощью
преимущественно открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд
разновидностью государственных закупок.
Государственный заказ - это способ реализации общественных
потребностей и приоритетных направлений политики России. По данным
Государственного комитета статистики за 2015 год федеральными органами в
среднем проводится около 60 тысяч конкурсов на поставки продукции
8
.
Основанием для разделения государственного и муниципального строя
являются соответствующие формы собственности (часть 2 статьи 8
Конституции). В литературе в этой связи появилось определение публичной
собственности, которое является общим как для государственной, так и для
муниципальной форм собственности.
Таблица 1
Подходы к определению понятия «муниципальный заказ»
Автор
(источник)
Трактовка
А.Б. Барахин
Способ прямого регулирования хозяйственных связей
Ю.Ю. Павленко
Распоряжение, изданное органами местного самоуправления и
оплачиваемое из средств местного бюджета и внебюджетных
средств на производство, выпуск продукции, проведение работ,
в которых заинтересован муниципалитет
К.В. Кичик
Реализуемый в целях обеспечения муниципальных нужд
сложный и непрерывный процесс, состоящий из ряда
последовательных этапов, в т. ч. прогнозирования,
планирования, формирования, размещения, исполнения и
контроля
Гордиенко А.А.
распоряжение, изданное органами местного самоуправления и
оплачиваемое из средств местного бюджета и внебюджетных
фондов за производство, выпуск товаров, работы, оказание
услуг, в которых заинтересован муниципалитет
8
Ягудина, Р. Спор не уместен // Российская газета. Фармацевтика. – 2013. – № 6220 (244). – С. 200 – 210
16
Гражданский
кодекс
Российской
Федерации
По государственному или муниципальному контракту на
поставку товаров для государственных или муниципальных нужд
(государственный или муниципальный заказ) поставщик
(исполнитель) обязуется передать товары государственному или
муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а
государственный или муниципальный заказчик обязуется
обеспечить оплату поставленных товаров
44-ФЗ
Совокупность действий, осуществляемых в установленном
настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и
направленных на обеспечение государственных или
муниципальных нужд
Основанием разграничения государственного и муниципального заказа
выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). В
литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности,
являющееся общим как для государственной, так и для муниципальной форм
собственности.
Обобщая определения, приведенные в таблице 1, сформулируем
определение понятия "муниципальный заказ": оно предоставляется органами
местного самоуправления и финансируется из местного бюджета и
внебюджетных фондов заказом на производство, изготовление товаров,
выполнение работ, оказание услуг, в которых заинтересован муниципалитет. В
практике муниципального заказа называется определенный перечень товаров,
работ и услуг, приобретаемых муниципальными заказчиками.
Муниципальными заказчиками являются органы местного
самоуправления, все муниципальные учреждения и другие получатели средств
из бюджета муниципального образования
9
.
Механизм института закупок можно представить следующим образом
(рисунок 1).
10
9
Подосинников, Е.Ю. Особенности управления размещением заказов для муниципальных нужд Курской
области как важнейшего элемента государственного регулирования расходования бюджетных средств (научная
статья в рецензируемом издании, перечень ВАК № 1850) [Текст] / Е.Ю. Подосинников // Среднерусский
вестник общественных наук. 2014. № 6 (36). С. 69-73
10
Истомина Е.А. Особенности современной модели института государственных закупок в России / Е.А.
Истомина // Вестник Челябинского государственного университета. - 2014. № 9 (338). - С. 27–34
17
Рисунок 1 – Механизм института заказа
Другая особенность института государственных закупок проявляется в
появлении новых инструментов закупок: открытий и закрытий конкурс,
состоящий из двух этапов; конкурс с ограниченным количеством участников;
конкурсов с предквалификационным отбором, запрос по различным
предложениям по участию
11
.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации № 44-ФЗ
рынок делится на три уровня: федеральный, региональный, муниципальный
(ч.7 ст.4) (рис. 2), что обусловлено потребностью удовлетворения как
федеральных нужд, так и нужд субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований в товарах, работах и услугах.
11
Борисова Е.Р. Государственные закупки как элемент системы государственного регулирования социально-
экономического развития / Е.Р. Борисова // Вестник Российского университета кооперации. - 2015. - №4(14). –
С. 22 – 28
18
Рисунок 2– Рынок государственных закупок Российской Федерации
Общие цели (обеспечение нужд административных органов и населения в
определенного рода товарах, работах, услугах), задачи (рациональное
использование бюджетных средств) и способ размещения посредством
преимущественно открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд
разновидностью государственных закупок.
Остановимся на следующем понятии «инфраструктуры муниципальных
закупок», по мнению ряда специалистов – это совокупность субъектов,
участвующих в закупочном процессе, действующих в одном информационном
и правовом пространстве, получающих обслуживание от квалифицированных
специалистов в сфере закупок, деятельность которых направлена на
удовлетворение их нужд (рисунок 3)
12
.
12
Ефимова, Е.В. Оценка качества электронных торговых площадок / Е.В. Ефимова // Вестник Ростовского
государственного экономического университета (РИНХ). – 2011. – № 3. – С. 14 – 25; Першин Д.А.
Инфраструктура государственных и муниципальных закупок // Социально-экономические явления и процессы.
– 2014. - № 1.; Петров, Д. А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы
государственного воздействия на экономику / Д. А. Петров // Конкурент. право. – 2013. – № 3. – С. 2–5
19
Рисунок 3– Инфраструктура муниципальных закупок
Заказ выполняет следующие важнейшие функции в экономической
деятельности:
воспроизводственная;
ценового регулирования;
стимулирующая;
социальная;
инновационная
13
.
Этапы закупочного процесса показаны на рисунке 4
14
.
13
Пигина Т.Н., Лепешева М.В. Муниципальные закупки, как инструмент экономии расходования
денежных средств местного бюджета // Научный альманах. – 2015. – № 10-1(12). – С. 335 – 340
14
Каранатова, Л.Г. Государственный заказ как механизм эффективного воздействия на инновационное развитие
экономики России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. -
Санкт-Петербург, 2011. – 54 с.
20
Рисунок 4 – Стадии закупочного процесса
Таким образом, закупки - это заключительный этап процесса реализации
государственного (муниципального) заказа, то есть процесса приобретения
товаров, работ и услуг для нужд. Заказ обладает свойством социально-
экономического характера обеспечения нужд и бюджетный источник
финансирования.
Все это позволило нам сформулировать следующее, основанное на
толковании правоведов, определение: государственный (муниципальный) заказ
- алгоритм воздействия органов государственной власти на бюджетные
учреждения при выполнении задач по поставке товаров, работ, услуг для
удовлетворения потребностей, вызванных государственной необходимостью.
Государственный заказ заключается в порядке, установленном законом, и
финансируется из бюджетных и внебюджетных средств. Исполнение заказа
закрепляется правовым актом (договором).
Введение единого, универсального определения государственного
(муниципального) заказа позволит более точно определить круг отношений,
подпадающих под нормы о государственных закупок, и, следовательно, сделать
процесс закупок более юридически грамотным. Степень ответственности
21
граждан за свое политическое участие позволяет оценить уровень развития
политической системы в обществе. С разъяснением понятия государственного
(муниципального) порядка становится возможным определить степень участия
граждан в политической жизни государства
1.2 Принципы размещения муниципального заказа
Осуществление государственного (муниципального) заказа реализуется
при помощи таких принципов, как:
применение закрепленных в законодательстве процедур планирования и
осуществления закупок;
обеспечение открытого доступа к участию в закупках;
жесткий контроль за размещением контрактов;
экономия бюджетных финансов;
здоровая конкуренция
15
.
На сегодняшний день в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года № 44-
ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
государственных и муниципальных нужд" насчитывается 53 редакции, однако
положения статей 6-12 указанного нормативного правового акта,
определяющие принципы контрактной системы в сфере закупок, на
сегодняшний день продолжают действовать в первоначальном варианте.
Это обстоятельство может свидетельствовать о том, что нормы,
регулирующие принципы системы контрактных закупок, т. е.
основополагающие принципы системы в целом, изначально четко определены,
не содержат правовых коллизий, более того, применяются на практике и
полностью отвечают потребностям действующей системы государственных и
муниципальных нужд. Федеральный закон № 44-ФЗ" О размещении заказов на
поставку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд",
15
Лукьянова В. В., Зимин В. А., Лисянский А. Б. Управление государственными и муниципальными закупками
: учебно-методическое пособие. Самара : ООО «Научно-технический центр», 2016.
22
утративший юридическую силу с 1 января 2014 года, не закрепил каких-либо
принципов системы контрактных закупок, впервые на законодательном уровне
основные идеи закреплены непосредственно в Законе № 44-ФЗ.
Два вышеуказанных обстоятельства могут свидетельствовать об
отсутствии практической значимости принципов организации системы
контрактных закупок для государственных и муниципальных нужд, однако
такой вывод преждевременен, поскольку роль правового регулирования
системы контрактных закупок на практике трудно переоценить.
Уполномоченными органами государственной власти в сфере контроля и
надзора за деятельностью государственных заказчиков неоднократно
разъясняли положения закона № 44-ФЗ, обосновывающий различные подходы
через призму фундаментальных идей этой правовой сферы. В частности,
Минфин РФ, Минэкономразвития РФ, ФАС РФ, регулярно обращаются к
вопросам о принципах контрактной системы осуществления закупок товаров,
работ, услуг, например, при разрешении вопросов о механизмах, направленных
на определение начальной максимальной цены контракта (как следствие
реализации принципа эффективности закупок); заключение договоров со
сроком до даты их заключения (возможности таких закупок противоречит
основным принципам контрактной системы в сфере закупок); о механизмах
эффективной закупочной деятельности и контроля в сфере закупок в целом; на
формирование объекта закупки заказчиком; об ответственности за нарушение
законодательства о закупках, который неразрывно связан с принципом
обеспечения конкуренции и эффективности закупок и т. д.
Несмотря на достаточно четко сформулированные законодателем
основополагающие правовые идеи, закрепленные в Законе № 44-ФЗ, в
литературе существуют различные мнения о совершенствовании действующих
правовых норм, регулирующих правовые положения принципов организации
системы контрактных закупок для государственных и муниципальных нужд.
Существуют также различные мнения относительно толкования и
практического применения принципов, установленных законом. Сходные
23
мнения существуют, прежде всего, о том, что пока рано говорить о
совершенствовании закрепленных принципов и о единстве толкования
указанных постулатов контрактной системы в сфере закупок.
Закон № 44-ФЗ устанавливает только семь принципов контрактной
системы в сфере закупок, при этом эти постулаты определяют как общие цели
контрактной системы закупок, так и руководящие правовые принципы
отдельных институтов контрактной системы. Для того, чтобы эффективно
управлять государством как публично-правовым образованием, а также для
оптимизации деятельности различных государственных и муниципальных
органов, которые чаще всего приходится говорить о сейчас, в первую очередь
из-за специфики процессов, происходящих в экономике современной России,
необходимо указать принципы, заложенные в действующем законодательстве, а
также рассмотреть возможность введения новейших, наиболее передовых
принципов, которые отвечают требованиям современных реалий развития
отечественной экономики.
В соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ, контрактная система в
сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности
информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков,
стимулирования инноваций, единства, ответственности за результативность
обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности
осуществления закупок. При осуществлении конкретного этапа закупок она
сопровождает деятельность государственных или муниципальных органов
власти при планировании закупок. Таким образом, вся система закупок в целом
базируется на принципе открытости и прозрачности информации о контрактной
системе в сфере закупок, поскольку функционирование этого принципа
обеспечивается за счет функционирования единой информационной системы
закупок (далее - ЭИС закупок), которая является общедоступной и информация,
размещенная в данном источнике, предоставляется бесплатно. Например,
размещению в закупочном ЕИС подлежит следующая информация: планы
закупок, графики, сведения о выполнении планов закупок и графиков, сведения
24
об исполнении договоров, реестр договоров, заключенных заказчиками, реестр
недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), библиотека
типовых договоров, типовые условия договоров и др.
Кроме того, действующим Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях предусмотрена ответственность за
неисполнение обязательств, связанных с полным, точным и своевременным
размещением информации в системе закупок ЭИС. Так, за нарушение сроков
размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации и
документов, или размещения в единой информационной системе в сфере
закупок извещения об осуществлении закупки или направление приглашения
принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в
случае, если поручение о признании такой покупке неразумно было вынесено и
в случае, если нарушение указанных в инструкции не исключены, наложен
штраф.
Некоторые положения законодательства в области государственных
закупок заимствованы из аналогичной системы США, разработанной в
Российской Федерации на основе советского законодательства. Масса
противоречий, существовавших в этих полярных друг к другу областях
правового регулирования, находят свое отражение и сегодня
16
.
Есть много противоречий, вытекающих из принципов, установленных
Гражданским кодексом Российской Федерации, так, например, применение
такого принципа гражданского права, как принцип свободы договора остается
спорным, поскольку государственный заказчик лишается права свободно
заключать договор с любым субъектом гражданско-правовых отношений,
поскольку Закон № 44-ФЗ предусматривает порядок определения поставщиков,
подрядчиков, исполнителей.
Кроме того, Закон № 44 - ФЗ, лишает государственного заказчика права
заключать любой договор, на условиях, удовлетворяющих каждую из сторон
16
Тасалов Ф.А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое
исследование: Монография. М. 2016. 240 с.