34
К2 = Снач./Ссредн. * 100% (3)
Если отклонение не превышает среднее значение экономики в
промышленности, значение K2 = 10. В случае, если отклонение показателя от
среднеотраслевого составляет: до 5 %, то К2 = 9, от 5 до 10 % – К2 = 8, от 10 до
15% -K2 = 7, от 15 до 20% -K2 = 5, более 20% -K2 = 0.
Осуществление закупок. K3 - показатель доли конкурентных закупок.
Экономическая эффективность контрактной системы в области городских и
муниципальных закупок может быть определена только в случае конкурсных
закупок. Одним из наиболее важных факторов повышения эффективности
системы городских закупок является снижение доли покупок у одного
поставщика
33
.
Индикатор K3 рассчитывается как отношение покупок, сделанных путем
проведения тендеров, аукционов, запросов котировок, запросов предложений в
общей сумме оцененного клиента по сравнению со средним для всех клиентов:
K3 = (Pcon./Pcp.) × 5 (4)
где Pcon. - доля покупок, сделанных посредством конкурсов, аукционов,
запросов котировок, запросов предложений от соответствующего клиента;
Pcp. - доля покупок, сделанных путем проведения тендеров, аукционов,
запросов котировок, запросов предложений в среднем для всех клиентов.
При расчете этого показателя закупки у субъектов естественных
монополий не учитываются, а также покупки, которые в силу своих
характеристик не могут осуществляться на конкурсной основе.
K4 является индикатором выполнения планов при размещении заказов.
Отсутствие нарушений и злоупотреблений в процессе городских и
муниципальных закупок является важнейшей и неотъемлемой частью процесса
создания эффективной контрактной системы. Показатель К4 учитывает факт
наличия выявленных нарушений в процессе городских и муниципальных
33
Карпов В. А. Актуальные проблемы применения законодательства РФ о размещении
заказов для государственных нужд // Юридический мир. - 2015. - № 2. – С. 112-116.
35
закупок у клиента в течение отчетного периода. Если в течение отчетного
периода у клиента нет нарушений, значение K4 = 10.
Если в отчетном периоде обнаружены нарушения, то значение критерия
K4 определяется по формуле:
K4 = 10 x (1 -Kn / Krz) (5),
где Kn - количество нарушений за отчетный период ;
Krz - фактическое количество заказов, размещенных в отчетном периоде.
3. Контроль и аудит исполнения контракта.
K5 - показатель оценки дисциплины исполнения контракта. Работа
клиента и размещение городских и муниципальных заказов не заканчивается на
стадии заключения договора.
Для объективной оценки эффективности работы заказа необходимо
оценить основную цель контрактной системы - приобретение этих товаров,
услуг, работ, необходимых для выполнения функций заказчика. Поэтому в
системе индикаторов для оценки эффективности системы контрактов вводится
индикатор для оценки дисциплины исполнения контракта для соблюдения их
качества и условий. Анализ выявляет такие нарушения, как невыполнение
требований о передаче контракта на подписание, нарушение условий
регистрации договора, невыполнение обязательств по контракту, невыполнение
договора, несоблюдение условий уведомления об исполнении (расторжении)
договора. Если установлено, что нарушений не было, то значение K4 = 10.
В случае обнаружения нарушений дисциплины при исполнении и
заключении контрактов по вине клиента, например, несоблюдение условий
передачи договора для подписания, условий регистрации договора,
несоблюдения договорных обязательств, отказа от заключения контракт,
несоблюдение уведомления об окончании контракта (прекращение), K5 = 0
34
.
K6 - действительность определения начальной цены контрактов.
Вычисляется отклонение первоначальной контрактной цены, определяемой
34
Карпов В. А. Актуальные проблемы применения законодательства РФ о размещении
заказов для государственных нужд // Юридический мир. - 2015. - № 2. – С. 112-116.
36
клиентом от средней цены контракта, предложенной участниками размещения
заказа:
К6 = С
нач.
- С
сред
(6)
В случае, если отклонение не превышает среднюю экономии в отрасли,
K6 = 10.
Окончательный показатель комплексной оценки эффективности
контрактной системы и работы клиента рассчитывается путем суммирования
значений для каждого из этих показателей:
K = K1 + K2 + K3 + K4 + K5 + K6. (7)
Чем выше значение конечного индикатора К, тем эффективнее работа
городского или муниципального заказа. По результатам анализа различных
подходов к оценке эффективности контрактной системы в области городских и
муниципальных закупок представлена система показателей, которая может
быть использована для оценки деятельности городских заказов с точки зрения
эффективности расходов бюджета, законности действий клиентов и
дисциплины их выполнения государственных функций в работах, товарах,
услугах. Применение предлагаемой методологии для оценки эффективности
системы контрактов позволит нам сравнить конечные показатели для каждого
из клиентов и ранжировать клиентов в зависимости от степени эффективности
закупки.
Бюджет - это форма расходования и формирования фонда средств,
предназначенных для финансовой поддержки задач и функций города и
местного самоуправления (статья 6 Бюджетного кодекса Российской
Федерации), является основным источником финансирования государственных
и муниципальных заказов. Будучи особой сферой социальных отношений, ее
формирование и расходы регулируются бюджетными правоотношениями.
37
Такие отношения существуют между субъектами в процессе получения
доходов и бюджетов расходов на всех уровнях бюджетной системы Российской
Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов,
муниципальных и государственных заимствований и регулирования
муниципального и государственного долга (статья 1 Бюджетный кодекс
Российской Федерации)
35
. Соответствующий документ о городском или
муниципальном заказе на соответствующий год производится на основе и в
рамках закона (решения) о бюджете на текущий год. Реализация решения о
городском или муниципальном заказе является частью реализации
соответствующего бюджета. Форма муниципального заказа определена в ст. 71
и 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации - заключение
государственного или муниципального контракта.
Расходы на городские и муниципальные заказы осуществляются с учетом
одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации -
эффективности и экономии использования бюджетных средств (статья 1
Бюджетного кодекса Российской Федерации). Этот принцип отражен в
Федеральном законе «О размещении заказов на поставку товаров, работ, услуг
для государственных и муниципальных нужд»
36
, согласно ст. 1 Закона, он
регулирует (отношения, связанные с размещением заказов на покупку товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных
нужд (далее - порядок размещения), в том числе размещение по одному заказу,
заказы на обеспечение единства экономического пространства в Российской
Федерации при размещении заказов, эффективном использовании бюджетных
средств и внебюджетных источников финансирования.
Статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации дает концепцию
35
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от
20.11.2018) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.garant.ru
36
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ.
2006. N 6. Ст. 636.
38
эффективности и экономии использования бюджетных средств: «Принцип
эффективности и доходности использования бюджетных средств означает, что
при составлении и исполнении бюджетов должны действовать
уполномоченные органы бюджетных получателей от необходимости
достижения определенных результатов с использованием наименьшего
количества средств или сокращения лучших результатов с использованием
определенного объема бюджета».
Таким образом, существует два варианта эффективного использования
бюджетных средств: в первом варианте достижение желаемого результата
происходит с использованием наименьших средств. Примером может служить
запрос котировок цен или аукциона, в котором указаны все параметры товаров,
работ, услуг, и учитывается только цена продавца. Во время конкурса
сбережение возможно только в том случае, если этот параметр установлен,
изначально как доминирующий (например, взвешивание критерия оценки
«цена» будет более 50%), этот результат достигается за счет наименьшего
расхода средств.
Во втором варианте осуществления наименьший результат достигается с
использованием определенного объема средств. Этот принцип иногда
реализуется в ходе тендера, где оценка предложений осуществляется в
соответствии с различными критериями, и цель заключается в заключении
договора на более выгодных условиях. Объясним на примере: формирование
тендерной документации заказчика, в соответствии со ст. 22 и 28 Федерального
закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
37
, имеет право
включить цену в список критериев с минимальным значением (например, 0,1
или 10%).
Поэтому толкование термина «эффективность» как «экономика» неверно,
37
Федеральный закон от 21.07.2005г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СЗ РФ.
2006. N 6. Ст. 636.
39
эти понятия различны по своему охвату, «экономика» включена в понятие
«эффективного использования бюджетных средств». Согласно ст. 31.
Бюджетным кодексом Российской Федерации является право и обязанность
государственных органов и органов местного самоуправления самостоятельно
обеспечивать баланс соответствующих бюджетов и эффективное
использование бюджетных средств для экономии. Однако, если есть
бюджетные сбережения, при размещении городских и муниципальных заказов
возникают следующие практические проблемы: экономия денег не влечет за
собой выплаты средств, выделенных по статье, если клиент не может изменить
присвоение или изменить оценку вовремя
38
.
Для клиента это может повлечь сокращение финансирования в
следующем году, в то время как сбережения трудно спланировать, и
невозможно понять, что произойдет в следующем году. На уровне
межгосударственных отношений эта проблема регулируется статьей 31
Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому неприемлемо
снимать дополнительный доход в течение финансового года, экономии в
бюджетных расходах в результате эффективного осуществления бюджетов.
На уровне государственных и муниципальных заказов (особенно на
уровне субъектов федерации и муниципального уровня) значительная экономия
может привести к тому, что главный администратор фондов может
перераспределять средства из учреждения, которое эффективно тратит деньги
на менее эффективное учреждение. Что касается федеральных клиентов, то
сегодня эта проблема не для них, так как федеральное казначейство не ведет
ежеквартальные записи, но удерживает их каждый год, поэтому масштаб
сбережений можно увидеть только к концу года. Поэтому все федеральные
средства, сэкономленные в течение года, пытаются потратить в конце года,
избегая значительной экономии. Поэтому существует настоятельная
38
Новикова Т. С. Методика оценки общественной эффективности инновационных проектов
// Инновации. - 2015. - № 4. - С. 86-90.
40
необходимость в дополнительных стимулах для менеджеров государственных и
муниципальных клиентов сэкономить бюджетные средства при размещении
заказов. Наличие практических проблем в экономии денег при размещении
заказа затрудняет использование бюджетных средств.
Таким образом, сбережение бюджетных средств при размещении
государственных и муниципальных заказов является неотъемлемой частью
эффективного расходования бюджетных средств, носит чисто практический
характер и может быть дополнительным критерием для эффективной работы
как заказчика, так и уполномоченного органа.
2.2 Городской заказ как инструмент реформы антикризисного
управления
В последние десятилетия антикризисное управление стало одним из
самых «популярных» условий в России. В некоторых случаях это понимается
как управление компанией в условиях общего экономического кризиса, в
других - управление компанией, накануне банкротства, а третьи ассоциируют
концепцию антикризисного управления с деятельностью кризисных
менеджеров в процедурах банкротства.
Антикризисное управление - это набор методов, позволяющих
распознавать кризисы, осуществлять их профилактику, преодолевать их
негативные последствия, сглаживать течение кризиса
39
.
Антикризисное управление - это процесс применения форм, методов и
процедур, направленных на социально-экономическое восстановление
финансово-хозяйственной деятельности отдельного предпринимателя,
предприятия, промышленности, создание и развитие условий для преодоления
кризиса. Основными кризисами, к которым относятся финансово-
39
Подречнев, В.И. Основные проблемы управления государственными закупками:
механизмы оптимизации / В.И. Подречнев // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. -
2016. - № 1. - С. 30–33.
41
хозяйственная деятельность субъектов хозяйствования, являются
стратегический кризис, тактический кризис и кризис платежеспособности.
Типы кризисов могут быть самыми разными.
В соответствии со сферами проявления их можно разделить на
следующие типы:
1. Экономические кризисы. Связанные с нестабильностью финансового
положения предприятий в условиях нестабильности внешней среды для
предпринимательской деятельности;
2. Кризисы управления. Неспособность управленческого аппарата
предпринять необходимые действия в условиях экономического кризиса;
3. Функциональные бюджетные кризисы. Они возникают, когда нет
материальных и бюджетных источников для обеспечения деятельности
социальных институтов;
4. Инфраструктурные кризисы. Неспособность местных предприятий
обеспечить бесперебойную работу общественного транспорта, дорог,
коммуникаций, коммунальных услуг;
5. Кризис системы обеспечения жизнеобеспечения.
Основной задачей антикризисного управления является преодоление
кризиса и создание потенциала для будущего развития социально-
экономической системы посредством качественного (инновационного)
обновления механизма управления.
Антикризисное управление регионом представляет собой определенный
набор мер, посредством применения которых кризисные явления выявляются
на региональном уровне, а их негативные последствия сводятся к минимуму до
полного преодоления, что открывает возможности для дальнейшего развития
территории.
Целью антикризисного управления в регионе является сохранение
различных видов активов и привлечение активов, которые в настоящее время
не используются для увеличения бюджета.
42
Во время кризиса региональные власти столкнулись со следующими
проблемами:
Системы управления, действующие в регионах Российской Федерации,
предназначены для работы в стабильных экономических условиях. Но в период
снижения деловой активности на крупнейших мировых рынках эти системы
управления оказались непригодными.
Как правило, местные власти оперативно реагируют на ухудшение
отдельных процессов макроэкономической среды, но их действия не
направлены на устранение причин кризиса, эти меры также не являются
систематическими и часто применяются с опозданием.
Власти не придумывают достаточных теоретических позиций, которые
адекватно отражают характер и причины кризиса на мезо-, макро-, и
микроуровне.
Власти сосредоточены на устранении нарушений в денежно-кредитном и
финансовом секторах экономики, а не на инновационном развитии
предприятий, которые просто составляют основу экономики страны и регионов.
Возникает проблема в области правового регулирования антикризисного
управления. Правовое регулирование объявляется механизмом антикризисного
управления, но на самом деле оно сосредоточено на разрешении конкретного
случая преодоления кризиса банкротства.
Поскольку проявление кризисов на региональном уровне весьма
специфично, сущность кризиса региональных социально-экономических систем
недостаточно изучена и, следовательно, слабо развит механизм антикризисного
управления регионами.
Городские заказы выступают в качестве стимулирующего фактора для
увеличения макроэкономических показателей города и регионов, они являются
важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику
занятости и экономического роста.
Город, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный спрос на
товары и услуги, что приводит к росту валового внутреннего продукта (ВВП).
43
Получив платеж от города за товары, поставленные (работы, услуги),
хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы в зависимости от их
предельной склонности к потреблению.
Таким образом, они способствуют увеличению ВВП и общего спроса.
Благодаря этому механизму рост государственных расходов вызывает процесс
умножения национального дохода, аналогичный тому, который возникает при
увеличении частных инвестиций
40
.
В условиях созданной экономической ситуации в стране и в мире
государственный порядок становится гарантией стабильности, гарантией
благополучия и условием выживания городской экономики, причем почти
половина бюджета, потраченного на его оплаты. И сегодня главной задачей
организаторов размещения городского заказа было упростить доступ
потенциальных участников к любым транзакциям и повысить прозрачность,
краткость и логику этой процедуры.
Городские закупки затрудняют их влияние на экономику. Система
городских закупок решает не только задачу удовлетворения городских
потребностей, но и выступает в качестве одного из основных институтов
государственного регулирования как важного инструмента государственной
экономической политики. В контексте глобального экономического кризиса
необходимость усиления государственного регулирования находится в
повестке дня во всех странах, включая Россию. В то же время сокращение
бюджета требует более эффективного использования финансов для более
эффективного удовлетворения социальных потребностей.
Согласно утвержденному федеральному бюджету Российской Федерации
на 2017 год, доходы бюджета составили 13,48 трлн. рублей, расходы составили
16,2 трлн. рублей. Дефицит федерального бюджета ожидался в 2,75% ВВП. В
40
Пластинина Е. А. Финансовое обеспечение обязательств при размещении заказов //
Бюджетные учреждения. М.: БиНО. - 2016. - № 4. - С. 31-51