34
Глава 2 Анализ организации городского заказа как средства
поддержки малого бизнеса на примере г. Красноярска
2.1 Общая характеристика организации городского заказа
г. Красноярска
Городской заказ осуществляется в соответствии со специально
разработанными процедурами и правилами, закрепленными в законодательстве.
В соответствии с ФЗ от 05.04.2013г. № 44-ФЗ под размещением заказов
понимаются осуществляемые в установленном порядке действия заказчиков,
уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей,
подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных
контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных (муниципальных) нужд.
На сегодняшний день заказчиками (как государственными, так и
муниципальными) могут выступать государственные органы (в том числе
органы государственной власти), органы управления государственными
внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также
бюджетные учреждения, иные получатели средств соответствующего бюджета.
В соответствии с законом № 44-ФЗ только заказчик либо уполномоченное лицо
могут размещать заказ.
Кроме того два и более заказчика через уполномоченное лицо вправе
осуществлять размещение заказов на поставки и выполнение одноименных
товаров, работ, услуг путем проведения совместных торгов.
Заказчики обязаны планировать, размещать информацию о закупках в
ограниченные сроки, обперативно отвечать на запросы участников и при
необходимости вносить изменения или отменять недостаточно проработанные
закупки.
Процедуры, которые может проводить заказчик в рамках закона:
- запрос котировок (в основном при закупке товаров услуг не более чем
на 500 тыс. руб.);
35
- электронный аукцион, определяется перечнем;
- открытый конкурс (для определения исполнителя по принципам
профессионализма и опыта);
- конкурс с ограниченным участием;
- двухэтапный конкурс;
- запрос предложений (для малых закупок);
- закупка у единственного поставщика (большая часть при закупках до
100 тыс. руб.).
Вне зависимости от способа проведения определения поставщика, каждая
процедура проходит несколько этапов: внесение процедуры в план закупок и
план-график; разработка и согласование документации и технического задания;
определение Н(М)ЦК; объявление процедуры в ЕИС; прием заявок участников;
вскрытие конвертов или поданных в электронной форме заявок; этап торгов или
оценки предложений участников; выявление победителя; заключение контракта;
исполнение контракта; приемка товаров, работ или услуг заказчиком;
подписание актов; перечисление средств исполнителю. Проведение закупочной
деятельности трудоемкий и сложный строго регламентированный процесс.
Каждая организация и физическое лицо могут принять участие в
государственных закупках. Для этого необходимо найти информацию в Единой
информационной системе zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) по интересующему
профилю деятельности. В ЕИС размещаются все объявленные закупки, а также
планы закупок на текущий и следующие годы. Кроме информационных карт и
документаций, заказчики размещают актуальную информацию по этапам
закупки: внесение изменений, разъяснения на запросы, протоколы вскрытия и
протоколы оценки заявок. Закон обязывает соблюдать сроки публикации
рабочих документов по процедурам.
Быстрее всего организация может принять участие в конкурсах,
котировках или запросах предложений. Для участия в электронных процедурах
необходимо получить электронную цифровую подпись и пройти аккредитацию
на электронных площадках. Поставщики работ или товаров по большей степени
36
участвуют в электронных аукционах. Это обуславливает перечень предметов
контракта, утвержденный Правительством РФ в Распоряжении от 21.03.2016 №
471-р
Рассмотрим этапы проведения закупок.
1.Каждый заказчик должен вести план закупок, в котором отражаются
закупаемые в следующем году объемы товаров, работ и услуг. На основании
плана закупок формируется план-график, в котором указываются конкретные
сроки проведения процедур, выделяемые средства, способ определения
поставщика, коды продукции и услуг.
2.В рамках планирования заказчику необходимо провести обоснование
закупок. К этому относится, в том числе обоснование цены закупки.
Приоритетным способом определения Н(М)ЦК является метод анализа и
сопоставления рыночных цен. При планировании необходимо учитывать
нормирование закупок для внутреннего пользования. С 2016 года главные
распорядители бюджетных средств определили для себя и подведомственных
организаций нормы и требования к закупаемой продукции.
3.Для проведения закупки заказчику необходимо верно описать предмет
закупки. В документации должны быть указаны технические, функциональные
и качественные характеристики. Закон запрещает указывать конкретные
товарные знаки или фирменные наименования. Описание может включать
чертежи, спецификации, фотографии и эскизы, должны быть указаны показатели
предмета закупки, по которым можно определить соответствие. Показатели
указывают с максимальными и минимальными значениями.
4.Стать исполнителем по договору с государственным заказчиком можно
и без участия в конкурентных процедурах. Заказчики вправе осуществлять
закупки у единственного поставщика на суммы до 100 тыс. руб. без проведения
торгов при общем объеме закупок не более 5 % от общей годовой суммы закупок.
Такая процедура закупки является самой быстрой для заказчика. Он вправе не
отражать сведения по таким закупкам в плане- графике, только указав общую
сумму.
37
Заказчик вправе отменить определение поставщика в ходе подачи заявок
на участие в тендерной процедуре. Это необходимо делается в случае, если не
доведены средства на исполнение обязательств по контракту, изменились
обстоятельства, влияющие на предмет или сроки исполнения, или в случае
необходимости изменить сам предмет закупки. Отменить процедуру заказчик
вправе за 5 дней до окончания срока подачи и начала вскрытия конвертов с
заявками. При этом ему запрещено вскрывать уже поступившие заявки. Это
позволит избежать претензий участников закупки и контрольных органов.
На практике имеют место случаи обвала цены одним из участников при
осуществлении закупок. Такие ситуации связаны с недобросовестным
исполнением и получением аванса по контракту, когда участники
государственных закупок отказывались выполнять условия контракта и не
возвращали аванс. Для ограничения таких случаев, законом были установлены
антидемпинговые меры. В случае падения цены на 25 % и более, победитель
обязан предоставить обеспечение в 1,5 раза больше указанного в документации
о закупке. Если Н(М)ЦК была менее 15 млн. руб., исполнитель вместо
обеспечения может предоставить сведения о своей добросовестности.
Для оценки эффективности проведенных процедур и полученных
результатов заказчик вправе привлекать экспертов и экспертные организации.
Также сторонние эксперты могут привлекаться для оценки на процедурах
рассмотрения заявок участников
При объявлении процедуры на сайте закупок в ЕИС формируется
извещение о конкурсе, аукционе или другой форме тендера. В нем указывается
информация: о заказчике (место нахождения, почтовый адрес, контактное лицо
и как с ним связаться); изложение условий контракта: наименование и описание
объекта, Н(М)ЦК, источника финансирования; идентификационный код
закупки; преимущества и ограничения для участников; место подачи заявок и
срок; условия и размер подачи обеспечения заявок; размер обеспечения
контракта.
38
Если информация в извещении и документации закупки будут различны,
это повод для отмены процедуры и наложения штрафа.
Участник вправе подавать на одну процедуру или лот всего одну заявку.
Если будет подано две и более заявки, они не будут допущены к участию.
Поэтому при желании изменить или дополнить подаваемые сведения в составе
заявки, участник может отозвать свою заявку или внести в нее изменения
дополнительным конвертом. Сделать это необходимо до начала вскрытия
конвертов с заявками.
В законе о конкурентных закупках обозначено существует несколько
способов определения победителя закупки. Наибольшее распространение
получили следующие процедуры:
1) электронные аукционы — наиболее распространенный способ закупки.
Перечень предметов контракта, обязательных к закупке путем аукциона в
электронной форме, утвержден распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016
№ 471-р. Особенность процедуры заключается в освобождении заказчика от
обязанностей принятия заявок, обеспечения и организации торгов. Эту функцию
взяли на себя электронные площадки осуществляются на официальных
федеральных электронных торговых площадках (ЭТП): Сбербанк-ACT, ММВБ
«Еосзакупки», РТС-тендер, ЕЭТП. Электронные аукционы дают возможность
расширить границы существующего бизнеса, не привязывают поставки к
какому-то одному региону или рынку;
2) открытые конкурсы — Конкурс является основным способом
проведения закупки при определении исполнителя по принципам важности
качественного исполнения предмета контракта, а также квалификации и опыта
работы участников. Как правило, применяются в сделках, где сумма заказа более
500 тыс. руб.;
3) запросы котировок — выигрывает та организация, которая
предоставила все необходимые сведения и предложила минимальную цену.
Оценка условий исполнения предмета контракта не производится, в составе
39
заявки участник может просто указать, что обязуется выполнить требования
котировочной документации.;
4) закупки у одного поставщика — достаточно сложно такой вид
конкурса назвать торгами, так как закупки и конкурс проводятся для одного
участника;
5) открытые аукционы — особенностью такого конкурса является
размещение информации о заказе в СМИ. Данный вид уже утратил
популярность.
После проведения всех этапов государственных закупок, определяется
победитель. После опубликования итогового протокола заключается контракт.
Контракт заключается также на площадке в электронном виде, и подписывается
электронными цифровыми подписями со стороны заказчика и победителя.
Существенными условиями являются предмет, цена и сроки контракта. При
обеспечении обязательств по контракту, исполнитель может предоставить
денежные средства на счет заказчика, а также обеспечение в виде банковской
гарантии. В случае если обеспечение было предоставлено в виде банковской
гарантии, исполнитель обязан передать ее оригинал заказчику, иначе победителя
аукциона можно признать уклонившимся от заключения контракта.
Так же в случаях, когда победитель процедуры закупок уклонился от
заключения контракта по любым причинам, заказчик инициирует внесение
данной организации в реестр недобросовестных поставщиков. Это накладывает
на компанию ограничение на участие в других тендерах, в которых указано
требование отсутствия в реестре. Внести в реестр недобросовестных
поставщиков обязаны также организации, которые нарушили условия
контрактов и не выполнили обязательства полностью или не в должном объеме.
Исключение из реестра происходит через 2 года.
Заказ признается размещенным со дня заключения государственного и
муниципального контракта или иного гражданско- правового договора.
Участники закупок могут обжаловать действия или бездействия
заказчиков в ходе проведения закупок. Жалобы могут быть на любые факты
40
нарушения законодательства. Оперативной проверкой данных случаев
занимается Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы.
Для сообщения о нарушениях в ФАС существует порядок подачи жалоб в рамках
закона № 44-ФЗ.
Данные этапы закупок и их регламенты должны строго соблюдаться как
заказчиками, так и предпринимателями.
Таблица 2
Сравнительный анализ характеристик и показателей
результатов аукционов, проведенных среди СМП, и всех аукционов,
проведенных в 2017год на электронной площадке ЗАО «Сбербанк-
АСТ»
Характеристики
Показатели
Все
аукционы
Аукционы
среди СМП
1. Конкурентность
закупок
Среднее количество заявок, поданных
на один аукцион
2,6
3,1
2. Доступность
аукционов
Количество участников, подавших
заявки на участие в аукционах к
количеству объявленных торгов, %
16
29
3. Компетентность
участников
Средний процент отклоненных заявок
по результатам рассмотрения 1-х и 2-х
частей заявок на участие в аукционе
29
35
4.
Результативность
аукционов
Процент объявленных аукционов, по
которым заключены все контракты
84,9
83,5
Процент контрактов с единственным
участником по результатам
несостоявшегося аукциона в общем
количестве проведенных аукционов
34
29
5. Экономия
бюджетных
средств
Достигнутая экономия от начальной
(максимальной) цены по заключенным
контрактам, %
7,8
11,4
Стоимостное выражение достигнутой
экономии, трлн руб.
79,9
28,2
Анализ данных таблицы 9 позволяет сделать следующие выводы.
Среднее число участников торгов, проведенных среди СМП, на 20 %
выше, чем по всем аукционам вместе взятым, что говорит о высоком уровне
конкуренции таких торгов.
Среднее количество компаний, участвовавших в аукционах среди СМП,
выше 1,8 раза. Это свидетельствует о доступности аукционов с установленными
преимуществами для СМП.
Средний процент отклоненных заявок в категории закупок у СМП на
четверть выше, чем во всех аукционах. Это связано с недостаточным качеством
41
подготовки предложений и частых ошибках при подготовке документов на
участие в торгах со стороны СМП.
Сравнение процента объявленных аукционов, по которым заключены все
контракты, выявило несущественное отличие (1,4 %) рассматриваемых
категорий, а вот случаи заключения контрактов с единственным участником по
результатам несостоявшихся аукционов среди СМП встречались реже на 17 %,
что служит дополнительным подтверждением более высокого уровня
конкуренции на торгах среди СМП.
Одним из основных показателей эффективности закупочных процедур
является размер достигнутой экономии бюджетных средств, который в
аукционах за отчетный период составил 7,8 %, а в аукционах среди СМП - 11,4
%. В стоимостном выражении соответственно: 79,9 трлн. рублей и 28,2 трлн.
рублей.
Таблица 3
Результаты рейтинга ННИЦ эффективности Красноярского края среди
субъектов РФ (на основе многофакторного анализа открытых данных,
опубликованных заказчиками уровня субъектов и муниципалитетов в
2017 г.)
№
Критерий
(лидер
рейтинга)
Показатель
Место
региона
по
Значение
показател
я
42
критери
ю
Процент (по стоимости) конкурентных
закупок
68,98
(92,43)
Процент (по количеству) конкурентных
закупок
71,42
(79,57)
Среднее количество участников на одну
конкурентную закупку (по всем поданным
заявкам)
2,95
(3,82)
1
Конкурентность
(Санкт-
Петербург)
Среднее количество допущенных
участников на одну конкурентную закупку
50 (1)
2,64
(3,49)
Среднее количество участников на одну
конкурентную закупку для СМП и СОНКО
(по всем поданным заявкам)
3,40
(4,26)
Среднее количество допущенных
участников на одну конкурентную закупку
для СМП и СОНКО
3,03
(3,79)
Процент (по стоимости) контрактов, среди
конкурентных закупок для СМП и СОНКО
13,1
(12,64)
2
Экономность
Средний процент экономии на одну
конкурентную закупку
33 (1)
16,46
(22,44)
(Республика
Крым)
Общий процент экономии по
конкурентным закупкам
8,99
(20,08)
Эффективность
Процент (по стоимости) контрактов,
заключенных и исполненных в 4 квартале
года
3,9 (2,87)
3
планирования
(Чукотский
автономный
округ)
Процент (по количеству) контрактов,
заключенных с падением 25% и более от
Н(М)ЦК
44 (1)
37,17
(17,95)
Количество изменений в плане в расчете
на одну опубликованную закупку
1,2335
(0,58243)
4
Процедурные
нарушения
Процент (по количеству) закупок, по
которым жалобы в ФАС были признаны
обоснованными
79 (1)
0,85
(0,05)
(Калужская
область
Калужская
область)
Процент (по количеству) закупок, по
которым жалобы в ФАС были признаны
частично обоснованными
0,52
(0,05)
Общий рейтинг
эффективности
36,54
(65,81)
5
субъектов РФ
(Ярославская
область)
Итоговый индекс
67 (1)
Из представленной таблицы видно, что Красноярский край и г.
Красноярск по некоторым критериям имеет низкие значения (конкурентность,
процедурные нарушения, эффективность планирования). И это в итоге,
сказалось на общем месте в рейтинге. Данные сводного рейтинга ННИЦ
43
отражают отрицательное влияние частных критериев на результат рейтинга в
целом и место Красноярского края.
Оценивая результаты рейтинга можно сказать, что квалификация как
заказчиков, так и участников в Красноярском крае, находится на низком уровне.
Работа по привлечению участников к процедурам закупок для государственных
и муниципальных нужд проводится «слабо». Вследствие этого уровень
конкуренции и экономия бюджетных средств снижается.
2.2 Анализ взаимодействия муниципального управления
г. Красноярска и малого бизнеса в сфере городского заказа
В рамках данного раздела хотелось бы отметить ряд особенностей
городского заказа для субъектов малого бизнеса
Для участия в соответствующих закупках субъектам малого бизнеса
необходимо соответствовать критериям, закрепленным ст. 4 Федерального
закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего
предпринимательства в Российской Федерации», а главным отличием участия
субъектов малого предпринимательства в закупках государственных и
корпоративных заказчиков являются преференциальные группы:
1) в соответствии с Законом о контрактной системе в такую группу входят
субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные
некоммерческие организации (далее - СО НКО);
2) в соответствии с Законом о корпоративных закупках в такую группу
входят субъекты малого и среднего предпринимательства.
Несомненно, такие преференции являются преимуществом, особенно для
малого предпринимательства.
Закон о конкурентных закупках предусматривает меры по
стимулированию участия предприятий малого бизнеса. Такие особенности
участия установлены Постановлением Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352
«Об особенностях участия субъектов малого и среднего
предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами