2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………………………………...
3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ………
5
1.1. Понятие и сущность государственного и муниципального заказа ..
5
1.2. Методы и формы повышения эффективности расходования
бюджетных средств …………………………………………………………
16
1.3. Муниципальный заказ как механизм регулирования экономических
процессов на муниципальном уровне ……………………………………..
23
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОРОДСКОГО
ЗАКАЗА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ КАК МЕТОДА
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ
СРЕДСТВ ………………………………………………………………………..
30
2.1. Специфика городского заказа в муниципальном образовании на
примере муниципальных округов города Москвы ………………………..
30
2.2. Оценка эффективности городского заказа как метода повышения
эффективности расходования бюджетных средств в муниципальных
округах города Москвы ……………………………………………………...
42
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ
СИСТЕМЫ ГОРОДСКОГО ЗАКАЗА КАК МЕТОДА ПОВЫШЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ………
61
3.1. Проблемы повышения эффективности расходования бюджетных
средств …………………………………………………………………………
61
3.2. Предложения по развитию системы городского заказа как метода
повышения эффективности расходования бюджетных средств в
муниципальных округах города Москвы …………………………………...
70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………….
84
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ …………………………….
87
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Основные задачи социально-экономической
политики России реализуются в условиях ограниченности бюджетных
ресурсов, и здесь возникают противоречия между потребностями общества и
возможностями органов власти. С одной стороны, наблюдается рост
финансирования расходной части бюджета, связанный с обеспечением
деятельности самого государства и оказания услуг населению. С другой
стороны, видна низкая результативность бюджетных расходов, зачастую их
нецелевое и неэффективное использование, что наносит ущерб государству и
обществу. Это определяет необходимость совершенствования механизма
управления бюджетными средствами, направленного на противодействие
угрозам экономической безопасности государства.
В современной экономике система государственных закупок является
обязательным элементом управления государственными финансами и
другими ресурсами общественного сектора экономики: она призвана
выполнять функции не только обеспечения общественных потребностей, но и
государственного регулирования экономики. Несовершенство системы
государственных закупок становится причиной низкой эффективности
использования бюджетных средств и недостаточной результативности
мероприятий в области государственного управления. Применение
информационных технологий в сфере государственных закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований позволяет устранять существующие недостатки.
В соответствии с вышеизложенным, целью выпускной
квалификационной работы является всестороннее исследование в системе
городского заказа в муниципальном образовании и разработка методов
повышения расходования бюджетных средств.
Названная цель потребовала постановки и решения следующих задач:
4
1. Исследовать теоретические аспекты повышения эффективности
расходования бюджетных средств.
2. Провести анализ эффективности системы городского заказа в
муниципальном образовании как метода повышения эффективности
расходования бюджетных средств.
3. Сформулировать основные выводы и разработать предложения по
развитию системы городского заказа как метода повышения эффективности
расходования бюджетных средств.
Объектом исследования выпускной квалификационной работы
послужила система городского заказа муниципальных округов города
Москвы.
Предмет исследования: методы повышения расходования бюджетных
средств в системе городского заказа в муниципальном образовании.
Теоретическую и методологическую базу исследования составили
труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные различным
аспектам государственного и муниципального управления, управления
социально-экономическими системами: Н.И. Бобровской, Е.В. Вишневой,
О.В. Кичикова, И.Л. Корнеевой, Л.В. Кудряшовой, А.С. Прудниковой, В.В.
Моисеева, Р.Т. Мухаева, С.Ю. Наумова, Р.В. Попова, В.Н. Симонова и др.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция
Российской Федерации, кодексы Российской Федерации, Федеральные
законы, постановления Правительства Российской Федерации, иные
нормативно - правовые акты, относящиеся к теме исследования.
В процессе написания работы использовались следующие методы
анализа, синтеза, научной абстракции, системный метод и методы
статистического анализа.
Структура и объем работы. Выпускная квалификационная работа
состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной
литературы, включающего 50 источников; содержит 7 таблиц и 21 рисунок;
основной текст изложен на 86 листах.
5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ
СРЕДСТВ
1.1. Понятие и сущность государственного и муниципального
заказа
С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной
пересмотр системы государственных закупок и государственного заказа. От
плановых, жестко регламентированных поставок продукции надо было
переключаться на приобретение товаров в рыночной среде. Более того, при
отсутствии четкой регламентации процесса закупок этот сектор
государственной деятельности нередко становится питательной средой для
злоупотреблений и коррупции.
Мировая практика выработала достаточно надежный аппарат решения
задачи оптимизации государственных закупок и борьбы с коррупцией -
законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов).
1
В
России в конце 90-х годов ХХ века также был принят ряд законов и
руководящих документов, регулирующих механизм государственных
закупок, в том числе: Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О
первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению
бюджетных расходов при организации закупки продукции для
государственных нужд» и Федеральный закон Российской Федерации от 5 мая
1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». В них была
закреплена обязательность организации конкурсов при размещении крупных
заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и
подробно определены конкретные процедуры конкурсов госзаказа.
1
Беликов Е. Г. Финансовое право и его институты: проблемы социальной эффективности:
монография / под ред. Е.В. Покачаловой. – М.: Юрлитинформ, 2016. – С. 177.
6
Государственный заказ – это поручение, выдаваемое от имени
государства на производство и поставку продукции или оказание услуг.
Госзаказ обеспечивает удовлетворение важнейших общегосударственных
потребностей, в т. ч. оборонного характера, а также потребностей
федеральных бюджетных организаций.
Получение госзаказа во многих случаях становится предметом
лоббирования, а затем и жесткой конкуренции между потенциальными
исполнителями. В связи с этим государственные органы, правомочные
выдавать госзаказы, организуют тендеры и конкурсы, на которых выявляются
исполнители, предлагающие наилучшие условия (наиболее низкие цены,
удобные сроки и объемы поставок, высокое качество и т. п.).
Муниципальный заказ - это заказ на закупку товаров, выполнение работ,
оказание услуг, выдаваемый от имени органов местного самоуправления,
финансируемый из местного бюджета и направленный на удовлетворение
муниципальных нужд. В ст. 72 Бюджетного кодекса под муниципальным
заказом понимается договор, заключенный органом местного
самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или
организацией муниципального образования с физическими или
юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд,
предусмотренных в расходах местного бюджета. При этом установлено, что
государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной
основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и
законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными
правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
2
Необходимость размещения муниципального заказа публично
обусловлено рядом причин, главными из которых являются:
2
Кнутов А. В. Управление государственными и муниципальными закупками и контрактами : учебник
и практикум для бакалавриата и магистратуры / А. В. Кнутов. — М.: Юрайт, 2017. — С. 41.
7
- особый характер роли органов местного самоуправления,
выступающих от имени всего населения, действующим в интересах всего
населения МО;
- особый характер средств (средства налогоплательщиков);
- поиск путей наиболее экономного расходования бюджетных средств;
- потребность стимулирования развития свободной конкуренции.
Муниципальный заказ является формой прямого регулирования
хозяйственных связей посредством заключаемого муниципального контракта
между муниципальным заказчиком и поставщиком продукции (подрядчиком)
на выполнение заказа на поставку продукции, финансируемого за счет средств
местного бюджета.
Планирование и формирование муниципального заказа, а также его
размещение, исполнение и контроль за исполнением, в совокупности,
представляют собой систему муниципального заказа.
С позиций государства государственные закупки, во-первых, являются
важным элементом поддержки отечественных производителей.
Подавляющую долю товаров, услуг и работ, включаемых в систему
государственных закупок, составляют именно товары (работы, услуги)
произведенные отечественными организациями. Развитие системы
государственных закупок позволяет расширять реальный платежеспособный
спрос на товары, что в свою очередь создает благоприятные мотивационные
условия для развития отечественного производства.
3
Конкурсная основа размещения государственного заказа расширяет
поле для развития нормальной конкуренции между отечественными
производителями. Как следствие этого, создаются условия для производства
более качественной продукции, а, кроме того, возможно более эффективное
использование бюджетных средств. Кроме того, в условиях рыночной
3
Мамедова Н. А. Управление государственными и муниципальными закупками : учебник и
практикум для бакалавриата и магистратуры / Н. А. Мамедова, А. Н. Байкова, О. Н. Морозова. — 2-е изд.,
перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2019. — С. 67.
8
экономики, в системе которой возможны непредсказуемые процессы, через
госзаказы государство гарантирует поступление продукции, необходимой для
обеспечения государственных нужд.
Бизнес-сообщество заинтересовано в размещении на отечественных
предприятиях государственных заказов, так как государственные заказы
стабильны во времени (зачастую контракты носят длительный характер).
Государство является одним из самых надежных партнеров для
производителей. Производственные и финансовые риски для производителей
ниже, чем по другим формам реализации продукции.
С позиций населения целесообразность государственных закупок
заключается в том, что оно гарантировано может быть обеспечено социально
важными товарами (бесплатно либо по льготным ценам) даже в условиях
неблагоприятной экономической ситуации.
Несмотря на то, что государственные и муниципальные закупки
осуществляются в условиях рыночной системы, рынок государственных и
муниципальных закупок имеет свои особенности, характеризующие его как
рынок с более высокой степенью государственного регулирования.
4
Во-первых, государственный заказчик выступает как специфический
рыночный агент государства:
- прежде всего государственный заказчик не ставит целью получения
прибыли от реализации государственного заказа;
- для государственного заказчика целью является приобретение
(покупка) продукции, а не продажа;
- выступая в виде покупателя, государственный заказчик находится в
более жестких рамках по сравнению с обычными покупателями. Действующие
нормативные положения, которыми должен руководствоваться
государственный заказчик, жестко регламентируют порядок его
взаимодействия с продавцом (участником размещения заказа);
4
Моисеев В.В. Система государственного и муниципального управления. - М.: Директ – Медиа,
2015.– С 212.
9
- государственный заказчик, выступающий в качестве покупателя от
лица государства, оплачивает государственный заказ за счет бюджетных
средств (или внебюджетных фондов). Как известно, расходование бюджетных
средств (или средств внебюджетных фондов) подвергается повышенному
контролю со стороны государства (в том числе в лице Счетной палаты
Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации).
Во-вторых, большинство государственных закупок осуществляется на
конкурсной основе. Смысл конкурса заключается в выборе исполнителя заказа
(поставщика), предложившего наиболее предпочтительные условия поставок
для заказчика с позиции цены и ряда других параметров контракта.
В-третьих, правила и порядок осуществления государственных и
муниципальных закупок, организационно-экономические отношения между
заказчиками и участниками размещения заказов жестко регулируются
Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации,
федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами,
отражающими процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В-четвертых, в выполнении государственных и муниципальных заказов
задействованы «головные» участники размещения заказов и значительное
количество других организаций, поставляющих «головному» участнику
сырье, материалы, оборудование, комплектующие изделия, полуфабрикаты,
другие материальные ресурсы, а также выполняющих для него определенные
работы и оказывающих различные услуги. Это приводит к тому, что в
условиях рыночных отношений возникают определенные коллизии между
«головными» участниками и этими организациями, которые бывают трудно
разрешимыми.
5
5
Мазий В.В., Балычев А.А. Повышение эффективности расходования бюджетных средств как
объективная необходимость стабилизации региональной экономики // Инженерный вестник Дона. 2017. № 1.
С. 91.
10
Система муниципального заказа позволяет минимизировать расходы
местного бюджета, а также обеспечивает возможность работы в системе
отдельных муниципальных заказчиков путем самостоятельного размещения
муниципального заказа способом запроса котировок цен.
Финансирование муниципального заказа осуществляется за счет средств
местного бюджета (бюджета муниципального образования) путем их целевого
расходования на оплату поставленной продукции.
Сегодня все вопросы, связанные с размещением государственного
заказа, регламентирует Закон о контрактной системе - 44-ФЗ. Участником
размещения государственного заказа может быть любое юридическое лицо
или индивидуальный предприниматель. К закупкам не допускаются только
те, кто зарегистрирован в офшорных зонах. Перечень этих зон регулярно
обновляется Минфином. На начало 2019 года в этот список входило 42
государства.
6
Разберем подробнее, какие варианты размещения заказа предусмотрены
для заказчика в контрактной системе, а также в каких он сам может принять
участие.
Доступные способы размещения заказов по 44-ФЗ Для бюджетного
учреждения: конкурентные (например, конкурс); неконкурентные (например,
закупки у единственного поставщика); дистанционные (электронный
аукцион); для ограниченного круга (закрытый конкурс) процедуры
определения поставщика. Все эти способы выбора ввел закон о размещении
заказов № 94-ФЗ, однако в настоящее время они скорректированы 44-ФЗ. Все
варианты размещения государственного заказа (они же способы выбора
поставщика) можно представить в виде рисунка 1.
Из перечисленных выше способов размещения заказа только закупка у
единственного поставщика является неконкурентным способом отбора
исполнителя. В законе 94-ФЗ он разрешался в 37 случаях. По правилам,
6
Шедько Ю.Н. Система государственного и муниципального управления: учебник для
академического бакалавриата. – М.: Юрайт, 2016. – С. 321.
11
действующим на начало 2019 года, таких случаев 54. К услугам единственного
поставщика прибегают, когда закупают товары и услуги у субъектов
естественных монополий, работы у авторов художественных произведений
или правообладателей, заключают контракты по распоряжениям
правительства или президента. Полный перечень представлен в ст. 93 закона
44-ФЗ.
7
Рисунок 1 – Способы государственных и муниципальных закупок
Закупка у единственного поставщика требует меньше организационных,
временных и материальных затрат по сравнению с конкурентными способами.
Поэтому контролирующие органы следят за тем, чтобы заказчики не
злоупотребляли такой возможностью.
Наиболее распространенный конкурентный способ закупки —
электронный аукцион. Такой вид отбора является дистанционным (проводится
на электронных площадках), не ограничен по цене и проводится в
соответствии со ст. 59 закона «О контрактной системе». Он является
обязательным, если для нужд государства закупают услуги, работы или
товары, перечисленные в Распоряжении Правительства РФ от 21.03.2016 №
471-р. В их числе: продукты и напитки; табачные изделия; текстиль и одежда;
7
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный
ресурс] URL: http://www.consultant.ru