12
кожа и изделия из кожи; древесина и изделия из нее (кроме мебели); бумага и
изделия из нее; нефтепродукты; уголь; химические продукты и вещества.
Также возможно размещение заказа путем проведения конкурса. Это
еще один конкурентный метод выбора поставщика. Он может быть открытым
или с ограниченным участием, а также двухэтапным. Самым
распространенным из них можно считать открытый конкурс. Сейчас в
документации обязательно устанавливать требование об обеспечении заявки.
Принимать его надо как в форме банковской гарантии, так и в виде реальных
денежных средств. Кроме того, по сравнению с 94-ФЗ, отличаются:
минимальные сроки подачи заявок (не тридцать дней, а двадцать); сроки, на
которые возможно продление периода приема предложений (не менее 10 дней,
вместо не менее 20); порядок заключения контракта, если была подана или
осталась одна заявка (требуется согласование).
При проведении запроса котировок важным моментом является
начальная максимальная цена контракта (НМЦК). Когда она превышает
полмиллиона рублей, заказчику запрещен выбор поставщика таким методом.
Это правило могут нарушать только заказчики, которые работают на
территории иностранного государства. Что касается запроса котировок, то
после вступления в силу 44-ФЗ у заказчика появилась возможность вносить
изменения в извещение. Главное ограничение - эти корректировки не должны
быть связаны с объектом закупки. Кроме того, теперь вскрытие заявок
проходит публично.
8
Наглядно особенности каждого варианта выбора исполнителя
представлены на рисунке 2.
С 1 января 2019 г. вступили в силу очередные изменения в порядок
проведения закупок товаров, работ и услуг для государственных и
муниципальных нужд.
8
Беляева О.А. Тенденции развития законодательства российской федерации о регламентированных
закупках // Журнал российского права. 2016. № 9. С. 19.
13
рисунок 2 – конкурентные способы осуществления
государственных и муниципальных закупок
Важнейшим изменением в порядок проведения госзакупок является
перевод закупочных процедур в электронную форму. Эта работа началась еще
в 2018 году, но с 1 июля 2018 г. проведение закупок в электронной форме было
правом заказчика. С 1 января 2019 г. это стало обязательным. Закупки будут
проводится в электронном виде в форме:
- аукциона;
- конкурса;
- запроса котировок;
- запроса предложений.
9
В ряде отдельных случаев будет разрешено проводить закупки в
«бумажном виде». Но это касается в закрытых закупок и чрезвычайных
ситуаций, перечень которых определен Законом № 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок»:
- обеспечение деятельности заказчика на территории иностранного
государства (ст. 75, 111.1);
- оказание скорой медицинской помощи в экстренной или неотложной
форме (ст. 76);
9
Нестерович Н.В. Эффективность государственных закупок: Экономика должна быть / Н.В.
Нестерович // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2015. № 40. С. 58.
14
- оказание гуманитарной помощи либо ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (ст.80, 82);
- проведение закрытых закупок (ст. 84);
- проведение закупок у единственного поставщика (ст. 93);
- поведение закупок в соответствии с решением Правительства РФ (ст.
111).
С 1 января 2019 года вступили в силу положения ст. 24.2 Федерального
закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок». Статья
предусматривает обязательную регистрацию всех участников торгов в Единой
информационной системе в сфере закупок (ЕИС). В ЕИС создан Единый
реестр участников закупок (ЕРУЗ), куда автоматически вносится информация
об участниках, прошедших регистрацию. Ответственным за создание и
ведение ЕРУЗ назначено Федеральное казначейство.
Регистрация в ЕИС проводится в электронной форме, для прохождения
регистрации участникам закупок потребуется квалифицированная
электронная подпись. Регистрация будет проводиться бесплатно, срок ее
действия составит 3 года, регистрацию можно будет продлить не ранее чем за
6 месяцев до истечения ее срока. Важная особенность – компании,
зарегистрированные в оффшорных зонах, не смогут пройти регистрацию в
ЕИС и принимать участие в госзакупках.
С 1 января 2019 года утратила силу статья 61 Закона № 44-ФЗ,
регламентирующая аккредитацию участников на электронных площадках.
Одновременно прекратил действовать порядок аккредитации, согласно
которому участникам закупок требовалось пройти процедуру аккредитации на
каждой из электронных площадок. С 1 января 2019 года получить
аккредитацию на ЭП можно, только пройдя регистрацию в ЕИС.
10
Участники закупок, прошедшие регистрацию в ЕИС и внесенные в
ЕРУЗ, автоматически получают аккредитацию на всех электронных торговых
10
Автоматизированная информационная система «Портал поставщиков» [Электронный ресурс] URL:
http://d-russia.ru
15
площадках, допущенных к работе с госзакупками. Аккредитация будет
произведена операторами электронных площадок в течение 1 рабочего дня с
момента завершения регистрации в ЕИС.
С 1 января 2019 года начал действовать Закон № 303 от 03.08.2018 г.,
предусматривающий повышение налога на добавленную стоимость (НДС) с
18 до 20 процентов. При этом остается неизменной льготная ставка НДС 10 %
для отдельных видов продовольственных товаров, детских товаров, лекарств.
Новая ставка НДС должна учитываться заказчиками при расчете начальной
максимальной цены контракта (НМЦК) для закупок 2019 года. Участникам
закупок необходимо помнить, что согласно новой редакции п. 13 ст. 34 Закона
№ 44-ФЗ, вступившей в силу с 1 июля 2018 г., в контракт включается
обязательное условие об уменьшении суммы, подлежащей уплате заказчиком
юридическому лицу или физическому лицу, в том числе зарегистрированному
в качестве индивидуального предпринимателя, на размер налогов, сборов и
иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской
Федерации, связанных с оплатой контракта, если в соответствии с
законодательством Российской Федерации о налогах и сборах такие налоги,
сборы и иные обязательные платежи подлежат уплате в бюджеты бюджетной
системы Российской Федерации заказчиком.
11
Первоначально Министерство финансов решило, что по долгосрочным
контрактам повышение НДС ляжет на плечи исполнителей. Ведомство
посчитало, что увеличение ставки налога - это коммерческий риск
исполнителя контракта. По Закону № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок» цена контракта является твердой и определяется на весь срок
исполнения. Участники закупки знают, что цену контракта изменить
невозможно, и соглашаются с условиями заказчика, подавая заявки.
Такая позиция была изложена в информационном письме Минфина
России от 28.08.2018 г. № 24-03-07/6124.
11
Подосинников Е.Ю., Мутылина К.О. Муниципальные закупки в системе государственного и
муниципального заказа России // Научный вестник Крыма. 2017. № 5. С. 27.
16
Но 27 декабря 2018 года Президентом РФ был подписан закон № 502-
ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных
нужд». В соответствии с новой редакцией закона 44-ФЗ, которая уже вступила
в силу, в связи с увеличением ставки НДС до 20 % допускается по соглашению
сторон изменение цены заключенных до 1 января 2019 года контрактов в
пределах увеличения НДС в отношении товаров, работ, услуг, приемка
которых осуществляется после 1 января 2019 года. Указанное условие будет
действовать до 1 октября 2019 года.
12
1.2. Методы и формы повышения эффективности расходования
бюджетных средств
В меняющихся экономических условиях бюджет является одним из
инструментов, с помощью которых государство регулирует экономическую
ситуацию путем управления общественными финансами.
Использование бюджета как экономического рычага связано с понятием
эффективности использования бюджетных средств. Эффективность проектов,
разрабатываемых и реализуемых на средства бюджета, т. е. на средства
налогоплательщиков – это объект внимания как государственного, так и
общественного контроля. Под эффективностью использования бюджетных
средств исходя из установленной Бюджетным кодексом РФ обязанности
получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные
средства в соответствии с их целевым назначением, будем понимать степень
достижения целей и результатов с минимальными затратами. Критерием
оценки эффективности при таком подходе является выполнение совокупности
задач, определяемых как отношение полученных результатов к
произведенным на их выполнение затратам.
12
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный
ресурс] URL: http://www.consultant.ru
17
Эффективное использование бюджетных средств – это понятие, тесно
связанное с таким подходом к организации бюджетного процесса, как
бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), при котором
расходование финансовых ресурсов зависит от ожидаемых результатов. Суть
модели бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в
распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных
средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом достижения
конкретных результатов в соответствии с приоритетами социально-
экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную
перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Под результатом при бюджетировании, ориентированном на результат,
будем понимать измеряемый итог процесса, проходящего в рамках
бюджетирования. Исходя из определения БОР, оценку результативности
необходимо проводить по двум показателям: показателю конечного
(социального) результата и показателю продукта (прямого результата).
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, является
ключевой задачей реформы бюджетного процесса, проводимой с целью
создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления
государственными финансами в соответствии с приоритетами
государственной политики.
13
Развитие этой модели начинается в США в 90-е годы ХХ века, когда
предложенный формат представления федерального бюджета перенес акцент
с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций,
осуществление деятельности и достижение результатов.
В Российской Федерации актуальность бюджетирования,
ориентированного на результат, обозначилась в связи с принятием Концепции
реформирования бюджетного процесса в 2004 году. Внедрение модели
бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс в РФ
13
Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник ИГЭУ. 2018. № 1. С. 11.
18
привело в частности к тому, что начиная с 2008 года федеральный бюджет
формируется на среднесрочную перспективу – на три года вперед. И начиная
с 2013 года, федеральный бюджет формировался в программном разрезе, при
котором бюджетные ассигнования распределялись по государственным
программам, подпрограммам и основным мероприятиям.
Сейчас в РФ предпринимаются попытки по внедрению модели БОР на
уровне федеральных министерств и ведомств. В частности, начиная с 2013
года расходование бюджетных средств происходит через выполнение
государственных программ.
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат,
является инструментом, позволяющим реализовать цели развития отрасли
путем целевого распределения финансовых ресурсов. В то же время, исходя
из определения БОР, оно позволяет оценить эффективность использования
бюджетных средств.
Важность проведения указанной оценки находит свое отражение в
трудах российских ученых. Так, актуальность осуществления непрерывного
контроля подчеркивается Т.Б. Ивановой, которая считает, что оценка как
инструмент управления направлена на получение информации по следующим
направлениям: итоги программы, влияние программы и поиск альтернатив.
14
Нельзя не отметить важность проведения оценки программы, которая
связана с анализом ее влияния на социально-экономическое развитие региона
и определяет совокупный результат воздействия программы на все сферы его
общественной жизни. В паспортах госпрограмм установлены конкретные
индикаторы исполнения основных показателей программ, сформулированные
исходя из целей госпрограмм и отражающие в процентном отношении
исполнение плановых показателей программы. Результаты оценки
эффективности исполнения программ используются для корректировки
среднесрочных графиков выполнения программ и планов их реализации. То
14
Иванова Т.Б. Применение модели бюджетирования, ориентированного на результат, в
стратегическом управлении экономическим развитием территорий // Вестник СГТУ. 2016. № 4. С. 236.
19
есть оценка эффективности проводится с целью корректировки результатов
исполнения программ, что свидетельствует об отсутствии зависимости
результатов исполнения программ от финансирования на предстоящий год.
Тот факт, что финансирование отраслей народного хозяйства
осуществляется по остаточному принципу, а не исходя из реальной
потребности министерств и ведомств в бюджетных средствах на поддержание
отраслей народного хозяйства, также свидетельствует о невозможности
полноценного использования бюджетирования, ориентированного на
результат, в нашей стране.
С целью установления зависимости финансирования от результатов
исполнения показателей программ необходимо, на наш взгляд, создать
методику, которая позволит увязать результаты исполнения программы и
бюджетные ресурсы между собой.
Анализ зарубежного опыта по использованию бюджетирования,
ориентированного на результат, показал, что практически все страны – члены
ОЭСР используют в бюджетном процессе показатели результативности
деятельности органов власти и государственных учреждений.
15
Одним из самых важных моментов в создании такой методики является
установление количественных и качественных показателей непосредственных
и конечных (социально значимых) результатов исполнения субъектами РФ
показателей программ. Только определение показателей результативности по
каждому мероприятию и планируемой динамики их значений позволяет
установить контроль за решением установленных программами задач
развития отрасли и последующей оценки степени их эффективности для
конкретной отрасли в конкретном регионе.
Под показателями экономической эффективности мы понимаем
отношение результатов выполнения мероприятий (в натуральном выражении)
15
Гладилина И.П. Электронная форма государственных закупок как фактор инновационного
развития контрактной системы / И.П. Гладилина, Н.В. Порватова, С.А. Сергеева // Инновации и инвестиции.–
2014. № 2. С. 31.
20
к расходам, произведенным на бюджетные средства, а под показателями
результативности будем понимать степень достижения запланированных
значений показателей. Таким образом, имея показатели эффективности и
результативности, целесообразно предлагать внедрение методики оценки
эффективности расходования бюджетных средств, которая позволит
установить взаимосвязь между объемами финансирования субъекта РФ и
выполнением мероприятий программы.
16
Схематически поэтапный алгоритм методики оценки эффективности
расходования бюджетных средств представлен на рисунке 3.
Рисунок 3 - Алгоритм применения методики оценки
эффективности расходования бюджетных средств
Из рисунка очевидно, что роль оценки при бюджетировании,
ориентированном на результат, является ключевой, поскольку от результатов
проводимой оценки зависит корректировка финансирования субъектов РФ на
16
Кузьмина Т.В. Государственные закупки // Вестник науки и образования. 2017. № 2. С. 97.
21
очередной финансовый год. Это и является одним из принципов
бюджетирования, ориентированного на результат.
На этапе планирования для субъекта РФ формируются целевые
значения показателей эффективности и результативности. По окончании года
на этапе контроля, после выполнения мероприятий происходит вычисление
фактических значений показателей эффективности и результативности путем
вычисления отношения фактических значений показателей к целевым
значениям показателей.
(1)
где К
выпn
– коэффициент выполнения n-го мероприятия программы;
К
фактi
– фактическое значение i-го показателя n-го мероприятия;
К
цi
– установленное целевое значение i-го показателя n-го мероприятия;
k – количество показателей n-го мероприятия.
В случае достижения установленного целевого значения показателя
значение коэффициента выполнения мероприятий принимается равным 1, в
случае не достижения установленного целевого значения показателя значение
коэффициента выполнения мероприятий будет < 1, а в случае перевыполнения
запланированного объема значение коэффициента будет > 1. Далее для
каждого субъекта РФ из полученных значений коэффициентов выполнении n-
го мероприятия программы вычисляется их среднее значение – общий
коэффициент выполнения мероприятий.
17
Экономическая ситуация, сложившаяся за последние годы в нашей
стране, значительно увеличивает необходимость преобразований на
государственном уровне. Эффективное расходование бюджетных средств -
один из центральных вопросов финансовой политики государства,
17
Мазий В.В., Балычев А.А. Повышение эффективности расходования бюджетных средств как
объективная необходимость стабилизации региональной экономики // Инженерный вестник Дона. 2017. № 1.
С. 92.