54
- унификация и оптимизация типажа гражданской авиационной
техники;
- обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности.
Государственное регулирование гражданской авиационной деятельности
осуществляется преимущественно правовыми и экономическими методами, в
том числе государственной поддержкой. В определенных случаях, в рамках
законодательства Российской Федерации, государство оставляет за собой
право непосредственного вмешательства в деятельность субъектов,
осществляющих гражданскую авиационную деятельность. Реализация
функций государственного регулирования в области безопасности
гражданской авиации определяется, в том числе, наличием необходимых
финансовых ресурсов. От уровня финансирования будут зависеть сроки
реализации задач, стабилизация уровня безопасности полетов и авиационной
безопасности и создание предпосылок для устойчивого развития воздушного
транспорта. В качестве источников финансирования мероприятий в области
безопасности гражданской авиации предусматриваются федеральный
бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и внебюджетные
средства.
3.2 Мероприятия по совершенствованию государственного поддержки
авиаперевозок
Развитие эффективных транспортно-логистических связей - один из
ключевых факторов структурной перестройки экономики и экономического
роста, приоритет экономической политики российского Правительства.
Развитие пассажирских перевозок, улучшение их доступности для граждан,
повышение мобильности населения является важным элементом при
решении данной задачи.
Государство активно поддерживает и стимулирует транспортную
отрасль, используя различные инструменты государственной поддержки
55
(сниженные налоговые ставки, субсидии, государственные гарантии по
кредитам и др.)
Гражданская авиация имеет особое значение для Российской
Федерации, как средство обеспечения дальнемагистральных пассажирских
сообщений. Воздушный транспорт играет важную роль в регионах,
лишенных средств наземного транспорта.
По оценкам экспертов, объём перевозок российских авиакомпаний в
2016 году составит 86 млн. чел., что на 7,6 % ниже максимума, достигнутого
в 2014 году. В то же время, в кризисном 2009 году объём воздушных
перевозок был почти вдвое меньше - всего 45 млн. пассажиров.
В сложных экономических условиях авиакомпании самостоятельно
принимали меры по сдерживанию негативных тенденций в авиаперевозках,
но ключевую роль в стимулировании спроса на пассажирские перевозки
сыграли меры государственной поддержки. В 2015 году НДС на внутренние
авиаперевозки был снижен с 18 % до 10%. В 2014-2015 годах отдельным
авиакомпаниям были предоставлены государственные гарантии по
банковским кредитам.
Получили развитие программы субсидирования перевозок на Дальний
Восток, в Крым, в Калининград, действуют программы субсидирования
региональных авиаперевозок. Росту пассажиропотока на внутренних
авиалиниях содействует реализация пяти программ по субсидированию
авиаперевозок. В рамках этих программ полеты выполняются 34
авиакомпаниями по 253 маршрутам.
Министерством транспорта Российской Федерации внесены
предложения в Правительство Российской Федерации по обнулению ставки
НДС на авиаперевозки, что позволит обеспечить ещё большую финансовую
устойчивость авиакомпаний. Помимо этого, дополнительно развивается
субсидирование внутреннего туризма с использованием воздушного
транспорта, основанного на принципах софинансирования с субъектами
Федерации.
56
В условиях негативной конъюнктуры на сырьевых рынках, сужения
доходной базы государственного бюджета критически важно повысить
эффективность мер государственной поддержки, использовать
государственные ресурсы наиболее оптимальным образом.
Из всего комплекса применяемых инструментов поддержки
необходимо выделить те меры, которые:
- реально улучшают доступность перевозок для населения, повышают
его мобильность;
- обеспечивают сбалансированное развитие отрасли в интересах
пассажиров;
- позволяют пассажиру выбирать оптимальный вид транспорта на
каждом маршруте;
- стимулируют развитие отрасли, увеличивают объёмы перевозок.
В конечном итоге, эффективные меры стимулирования отрасли
должны обеспечить экономический рост и возвратность государственных
инвестиций.
Положительным примером стимулирования спроса на авиаперевозки
могут служить программы субсидирования перевозок с Дальнего Востока, а
также перевозок в Калининград и в Крым, где наблюдается значительный
рост пассажиропотока. Данные программы реализуется по принципу
субсидирования за перевезённого пассажира.
Наиболее эффективная мера - снижение НДС на внутренних
воздушных линиях (ВВЛ) с 18% до 10% - привела к росту внутренних
перевозок (более 6%) и стабилизации тарифа, несмотря на двукратный рост
валютных затрат. Результаты такой поддержки - увеличение
пассажиропотока, рост туризма и экономики. Выпадающие доходы по НДС
авиакомпаний в значительной степени компенсируются налоговыми
поступлениями по другим статьям (налоги с заработной платы, прибыли и
др. как от авиакомпаний, так и от аэропортов, поставщиков топлива и др.)
57
Менее успешные примеры государственной поддержки - поддержка
региональных перевозок в Приволжском Федеральном округе и других
регионах по принципу субсидирования затрат на рейс. Перевозки по данным
программам зачастую прекращаются полностью сразу после отмены
субсидий, поскольку они не нужны пассажиру. Также неочевидна
эффективность предоставления государственных гарантий по кредитам
отдельным перевозчикам.
Участники заседания отметили необходимость систематизации мер
государственной поддержки пассажирских перевозок. Предлагается перейти
от поддержки к стимулированию роста - роста спроса, роста
пассажиропотока, роста экономики.
Необходима единая логика стимулирования по всем видам транспорта
и перевозчикам - выбирать вид транспорта и компанию-перевозчика должен
пассажир.
Кроме того, субъектам транспортной отрасли необходимо понимать
долгосрочную стратегию государства по стимулированию перевозок.
Наличие такого понимания существенно повысит стремление перевозчиков
инвестировать в развитие хабов, новых маршрутов и др.
По итогам исследования были сформулированы следующие
предложения:
1. В целях сбалансированного (по видам транспорта) стимулирования
пассажирских перевозок как одного из драйверов экономического роста,
рассмотреть возможность внесения в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации законопроекта об установлении ставки
НДС 0 % на внутренние воздушные перевозки пассажиров и багажа на срок
от 3 лет.
2. В целях повышения эффективности бюджетных расходов и мер
государственной поддержки в рамках существующих инструментов и
государственных программ, провести аудит мер государственной поддержки
в транспортной отрасли в целях совершенствования механизмов
58
стимулирования спроса на пассажирские перевозки, повышения, улучшения
доступности авиаперевозок для населения и повышения его мобильности.
3. Провести инвентаризацию мер стимулирования и
государственного участия в экономической деятельности в сфере транспорта
с учетом имеющихся инструментов (бюджетные, налоговые, тарифные,
нормативно-правовые, имущественные и др.) и выработать меры по их
совершенствованию, что позволит повысить вклад транспортной отрасли в
экономический рост страны.
Развитие авиатранспортных систем в отдаленных, труднодоступных и
малонаселенных регионах сопряжено с определенными экономическими
проблемами. При малой плотности и подвижности населения существенно
возрастают затраты, приходящиеся на содержание аэропортов и на одного
пассажира, увеличиваются межрейсовые интервалы и время ожидания рейса,
длительность и стоимость проезда на подвозящем транспорте в аэропорт. В
итоге эти дополнительные составляющие становятся сравнимыми или даже
превышают длительность и стоимость самого полета, что сокращает
доступность и эффективность авиационного транспорта. Таким образом,
устойчивое развитие авиационных перевозок в отдаленных,
труднодоступных и малонаселенных регионах без постоянной
государственной поддержки невозможно по объективным экономическим
причинам, что подтверждено практическим опытом Российской Федерации и
зарубежных стран. Низкая плотность населения в сочетании с их низкой
покупательной способностью не позволяет поддерживать приемлемую
частоту рейсов и финансировать содержание аэродромной инфраструктуры
на рыночной основе. В обозримой перспективе использование авиационного
транспорта в таких районах останется дотационным, но это необходимое
условие поддержания транспортной связности таких регионов в России.
Создание устойчивого и доступного авиационного сообщения в этих
регионах критически важно для устранения дисбаланса в их социально-
59
экономическом развитии, а также для обеспечения национальной
безопасности страны, ее территориальной целостности.
По ряду объективных экономических причин, государственная
поддержка необходима и авиационной промышленности, даже если в
долгосрочной перспективе отрасль является рентабельной. В связи с этим
государство в ведущих мировых авиастроительных державах (в
экономически развитых странах с рыночной экономикой) принимает
активное участие в стратегическом планировании развития этой отрасли, а
также в воспроизводстве научно-технологического задела, необходимого для
создания перспективной авиационной техники. Поэтому государственная
промышленная политика Российской Федерации в отношении авиационной
промышленности и отраслевой науки также должна быть нацелена на
решение важной государственной задачи - создание эффективной
авиационной техники для малонаселенных регионов.
Существующие социально-экономическая ситуация и параметры
транспортных технологий в российских отдаленных, труднодоступных и
малонаселенных регионах делают минимизацию прироста длительности или
стоимости проезда за счет оптимизации типов используемых воздушных
судов и аэродромной сети неприемлемой с точки зрения качества жизни
населения и национальной безопасности. В таких регионах необходимо
многократное сокращение приростов стоимости и длительности
авиационных перевозок, обусловленных их спецификой. Рыночные
механизмы, как показали проведенные расчеты и практика, не справляются с
этой задачей. Следовательно, необходима государственная поддержка.
Прежде всего, для обеспечения устойчивого функционирования
авиатранспортных систем в отдаленных, труднодоступных и
малонаселенных регионах приходится дотировать строительство и
содержание аэродромной сети. Такие дотации сокращают фактическую
(оплачиваемую пассажирами) стоимость содержания аэродромов, что
позволяет повысить густоту действующей аэродромной сети, что не всегда
60
может благотворно повлиять на прирост времени в пути. Время проезда на
подвозящем транспорте сократится, однако поскольку теперь каждый
аэропорт обслуживает меньшую территорию, сократится и пассажиропоток
через аэропорт, что приведет к увеличению межрейсовых интервалов и
времени ожидания рейса. Особо подчеркнем, что изолированное дотирование
аэродромной сети не повлияет на минимальные значения прироста времени в
пути, которое и так является в отдаленных регионах неприемлемо большим,
обесценивая основные преимущества воздушного транспорта.
Сократить потери времени пассажиров, обусловленные экономико-
географической спецификой отдаленных, труднодоступных и
малонаселенных регионов, можно лишь увеличив авиационную подвижность
населения, чрезвычайно низкую на данный момент (что особенно критично в
этих регионах, где воздушный транспорт часто является почти
безальтернативным). Можно дотировать как сами полеты, компенсируя
пассажирам часть стоимости билетов, так и социально значимые рейсы (при
условии их регулярного выполнения безотносительно к загрузке воздушных
судов), компенсируя перевозчикам упущенную выгоду от незаполненных
кресел, что с точки зрения суммы дотаций и их влияния на подвижность в
данной модели идентично. В целом авиационная подвижность жителей
отдаленных, труднодоступных и малонаселенных регионов в современной
России является недостаточной для обеспечения транспортной связности
территории страны. И даже частичное перекладывание на пассажира
избыточных расходов в размере на каждый полет может привести к
дальнейшему сокращению подвижности населения и усугублению ситуации
в сфере их транспортного обслуживания. Поэтому следует дотировать также
развитие и функционирование подвозящего транспорта.
Таким образом, государству придется фактически возмещать все
дополнительные затраты, обусловленные особенностями отдаленных
регионов, т.е. общая сумма субсидий должна складываться из дотаций на
61
содержание аэропортов, на полеты или на выполнение рейсов, на
подвозящий транспорт.
Генеральная цель этих государственных дотаций - обеспечение
социально приемлемых уровней доступности и качества транспортного
обслуживания отдаленных, труднодоступных и малонаселенных регионов,
несмотря на объективные экономико-географические особенности этих
регионов. Интегральным показателем качества транспортного обслуживания
предлагается считать именно прирост длительности поездки, обусловленный
низкой плотностью населения этих регионов. Особо подчеркнем, что в
данном случае условия повышения доступности авиаперевозок и улучшения
качества транспортного обслуживания не противоречат друг другу:
повышение доступности авиаперевозок сокращает межрейсовые интервалы и
повышает качество транспортного обслуживания населения отдаленных
регионов.
Так как объем дотаций может быть по-разному распределен между
различными получателями - перевозчиками, аэродромами, предприятиями
подвозящего транспорта, следует найти такое распределение фиксированной
суммы дотаций между ними, которое обеспечивало бы наивысший прирост
качества транспортного обслуживания.
Однако в реальности суммы дотаций транспортным системам
отдаленных, труднодоступных и малонаселенных регионов и даже
необходимый порядок их величины являются предметом дискуссии.
Согласно докладу заместителя министра транспорта Российской Федерации
программа субсидирования авиаперевозок составляет 5 млрд руб. на период
до 2020 г. В то же время указано, что в рамках пилотной программы на 2013
г. предусмотрено выделение до 1,6 млрд руб. авиаперевозчикам, что
существенно выше. Сами размеры дотаций нуждаются в корректном
экономическом обосновании.
Не меньшее значение, чем прямые дотации, имеет нормативная база.
Следует отметить, что в России уже достигнуты определенные изменения
62
институциональной среды, благоприятствующие развитию малой авиации и
ее использованию, в том числе частным бизнесом. Удалось добиться (при
активном участии профессионального сообщества и бизнеса) упрощения
правил использования воздушного пространства Российской Федерации:
перехода от разрешительного порядка выполнения полетов авиации общего
назначения к уведомительному. Однако по объективным экономическим
причинам только дерегулирующих мер недостаточно.
В связи со спецификой отдаленных регионов и особой ролью
государства в развитии их транспортной системы вполне возможно, что в
таких регионах потребуется особая организационная структура воздушного
транспорта. Поскольку, как обосновано ранее, самоокупаемая деятельность
аэропортов в отдаленных, труднодоступных и малонаселенных регионах
России в обозримом будущем невозможна, их государственная поддержка
уже реализуется в форме создания федеральных казенных предприятий
(ФКП), объединяющих аэродромные сети целых регионов. Например, ФКП
«Аэропорты Севера», объединившее 25 аэропортов местных воздушных
линий Республики Саха (Якутия) и Магаданской области. Разницу между
затратами и доходами федеральных казенных предприятий покрывает
федеральный бюджет Российской Федерации.
Теоретически обосновано и практика показала, что в России в
господдержке нуждаются и перевозчики. В связи с этим возникает проблема
оптимизации организационной структуры гражданской авиации в
отдаленных регионах. Если в густонаселенных регионах страны возможна и
целесообразна конкуренция на одной и той же маршрутной сети между
независимыми авиакомпаниями, не «привязанными» к аэропортам и
регионам, с оплатой затрат на содержание аэропортов в форме текущих
аэропортовых сборов, то в малонаселенных регионах, как показывают
практика и научный анализ, может быть наиболее экономически
обоснованным существование единого оператора авиационного парка и
аэродромной сети по типу территориальных управлений Гражданской
63
авиации в СССР. Именно такая организация могла бы выступить единым
государственным заказчиком достаточно крупного парка воздушных судов
местных воздушных линий, координатором их эксплуатации, технического
обслуживания и ремонта. В этой сфере больший масштаб единого парка дает
значительные экономические преимущества.
Ситуация на российском рынке воздушных судов малой авиации в
настоящее время признана критической. Семейство самолетов Ан-2 уже
морально устарело, и физический износ парка этих самолетов, уже не
выпускаемых серийно, близок к полному. Отечественный парк малой
авиации замещается импортными изделиями (на 2011 г. приходилось около
50% эксплуатируемого парка самолетов). Некоторое исключение
представляет рынок вертолетов, при этом ключевые компетенции
отечественных вертолетостроителей лежат в сегменте тяжелых машин, тогда
как в авиации общего назначения могут быть востребованы более легкие
изделия.
Современная стратегия развития ОАО «Объединенная
авиастроительная корпорация» не предусматривает создания самолетов
малой вместимости (до 50 мест), в том числе приспособленных для
эксплуатации в отдаленных регионах. Продуктовая стратегия корпорации
сосредоточена на более крупных и скоростных магистральных и
региональных воздушных судах, причем и коррекция стратегии корпорации в
2011 г. не изменила этого положения. С одной стороны, для коммерческой
компании, каковой является ОАО «Объединенная авиастроительная
корпорация», это оправданно, поскольку рынок магистральных воздушных
судов обладает на два порядка большей стоимостной емкостью, чем рынок
малой авиации. Так, в 2010 г. суммарные мировые объемы продажи
продукции гражданского авиастроения составили 151 млрд долл., а на долю
воздушных судов малой вместимости пришлось около 1,1%, причем этот
сегмент рынка весьма резко отреагировал на ухудшение
макроэкономической конъюнктуры вследствие мирового финансово-