25
постоянное улучшение условий их жизни, предоставление всех условий для
досуга и использования социальных и культурных возможностей (ст. 27).
18
Прямое закрепление принципов социальной политики государства в
тексте Основного закона свидетельствует об их важности и гарантированности
стабильной реализации.
19
В Канаде реализуется новая модель государства благосостояния –
модель «постсоциального» государства (свойственная также Великобритании).
Такое государство, стремясь достичь тех же основных целей социальной
политики, которые преследовало государство благосостояния
универсалистской модели более полувека назад, вместе с тем старается
находить и воплощать в жизнь новые эффективные механизмы этой политики,
соответствующие меняющимся экономическим, политическим и социальным
реалиям XXI в. В концепции «постсоциального» государства прямо признается,
что государство не в состоянии поддерживать функционирование всего
социального сектора и потому для разработки и реализации социальных
программ необходима помощь таких негосударственных субъектов, как
работодатели, профсоюзы, социальные группы.
20
Система ценностей социального государства, помимо права на
достойную жизнь и свободное развитие человека, включает в себя и другие
элементы. Так, ч. 2 ст. 7 Конституции РФ установлено, что в Российской
Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается
гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается
18
Конституция Демократической Социалистической Республики Шри–Ланка //
Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. Т. 2: Средняя Азия и
Индостан. С. 989.
19
Чиркин В.Е. Принцип социальной справедливости в конституционном измерении
// Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11. С. 39 – 43; Середа М.Ю., Колобова
Т.В. Деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации по защите
социальных прав граждан // Социальное и пенсионное право. 2013. N 3. С. 19 – 21;
Стародубцева И.А., Шелудякова Т.В. Конституционные обязанности государства и
приоритеты социальной политики в России и зарубежных странах // Социальное и
пенсионное право. 2012. N 3. С. 26 – 28;
20
Аристов Е.В. Канада как социальное государство: конституционно–правовой
аспект // Российский юридический журнал. 2015. N 5. С. 97 – 101.
26
государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства,
инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб,
устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии
социальной защиты.
Перечисленные здесь гарантии социального государства подкрепляются
соответствующими социальными правами, закрепленными в главе 2
Конституции РФ: правом на труд, правом на охрану здоровья и медицинскую
помощь, правом на защиту семьи, материнства и детства, правом на социальное
обеспечение и др. Безусловно, эти права также представляют собой ценности в
конституционном праве и являются элементами системы ценностей
социального государства.
Так, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31
января 2014 г. N 1–П указано, что «исходя из того что семья, материнство и
детство в их традиционном, воспринятом от предков понимании представляют
собой те ценности, которые гарантируют непрерывную смену поколений,
выступают условием сохранения и развития многонационального народа
России, а потому нуждаются в особой защите со стороны государства,
Конституция Российской Федерации закрепляет в статье 38 (части 1 и 2), что
материнство и детство, семья находятся под защитой государства, а забота о
детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей».
21
Социальные права служат основой для обеспечения права на достойную
жизнь и свободное развитие и для возможности их практической реализации.
Без надлежащего гарантирования права на труд, права на жилище, права
на социальное обеспечение, права на образование, а равно и всех других
социальных прав едва ли можно говорить о возможности создания условий для
21
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2014
г. N 1–П "По делу о проверке конституционности абзаца десятого пункта 1 статьи 127
Семейного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.А. Аникиева" //
Российская газета. Федеральный выпуск N 6310(38) 2014.
27
достойной жизни и свободного развития человека. О.В. Романовская,
22
анализируя соотношение одних из основных социальных прав, закрепленных в
Конституции РФ: права на охрану здоровья, права на медицинскую помощь и
права на социальную помощь, приходит к выводу, что анализируемые права
являются взаимосвязанными элементами общего правового статуса человека и
гражданина.
Закрепление данных прав обусловлено конституционной
характеристикой нашего государства как социального.
Попытки разделения содержания данных прав (по отраслевому
признаку, по формам реализации, по субъектному составу и т.д.) не будут до
конца успешными.
22
Романовская О.В. Право на охрану здоровья, право на медицинскую и социальную
помощь: проблемы соотношения // Социальное и пенсионное право. 2015. N 1. С. 9 – 14.
28
ГЛАВА 2 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В УСЛОВИЯХ МИРОВОГО
ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА
2.1 Социальные нормативы и показатели, характеризующие
уровень жизни населения
В настоящее время вопросам социальной стандартизации уделяется
внимание в законодательной работе на федеральном и региональном уровнях
управления. Основой законодательной базы в области социальной
стандартизации стало принятие Законов Российской Федерации «О
прожиточном минимуме в РФ»,
23
«О минимальном размере оплаты труда»,
24
«Об основах социального обслуживания гражданв РФ». Это позволило
установить такие важные социальные стандарты, как уровень нищеты,
бедности, уровень минимальной заработной платы, уровень компенсационных
выплат для отдельных категорий населения и т.д.
Для оценки уровня жизни населения в разных странах мира, британским
институтом Legatum Institute
25
ежегодно составляется соответствующий
рейтинг, по результатам которого определяются самые лучшие страны для
проживания и страны, где жизнь людей находится на грани выживания. Во
внимание принимается более 70 различных показателей, отражающих
разнообразные аспекты жизни общества и параметры общественного
благосостояния. В результате определяется Индекс процветания Legatum (The
Legatum Prosperity Index) – комбинированный показатель, который измеряет
достижения стран мира с точки зрения их процветания.
Рейтинг каждой страны определяется путем вычисления
средневзвешенного значения соответствующих показателей, каждый из
которых определяется в качестве основы процветания. Показатели базируются
23
Федеральный закон от 24.10.1997 N 134–ФЗ (ред. от 03.12.2012) "О прожиточном
минимуме в Российской Федерации"// "Российская газета", N 210, 29.10.1997
24
Федеральный закон от 19.06.2000 N 82–ФЗ (ред. от 02.06.2016) "О минимальном
размере оплаты труда"// "Российская газета", N 118, 21.06.2000
25
URL: http://www.li.com/
29
на статистическом анализе, социологических исследованиях и экспертных
оценках участников опроса.
При составлении Индекса процветания соответствующие показатели в
итоге группируются по восьми основным категориям: экономические факторы
развития страны; свобода для ведения предпринимательской деятельности;
уровень коррупции и эффективности управления; качество образования;
здравоохранение; безопасность; личные свободы; социальный капитал.
Детальное описание методологии формирования Индекса процветания и
источников данных для него приводится в ежегодном выпуске
26
рейтинга по
результатам очередного сравнительного исследования.
27
По итогам 2015 г. Россия в общем рейтинге стран мира занимает 58
место (из 142), располагаясь между Узбекистаном (57 место) и Монголией (59
место). По экономическим показателям Россия находится на 55 месте, свободе
предпринимательства – 42 месте, по уровню коррупции и эффективности
управления страной – 106 месте, по качеству образования – на 29 месте, по
уровню развитости здравоохранения – 42 месте, по уровню обеспечения личной
безопасности – 91 месте, по уровню соблюдения личных свобод граждан – 111
месте, показатель социального капитала занимает 50 место. Обратим внимание,
что в отношении России подготовлен специальный доклад, отражающий
характеристики ее развития по результатам 2015 г.
28
С 2013 г. ежегодно американской неправительственной организацией
Social Progress Imperative
29
вычисляется Индекс социального прогресса (The
Social Progress Index) – комбинированный показатель, который измеряет
достижения стран мира с точки зрения их социального развития. Данный
26
The Legatum Prosperity Index 2015. URL: http://media.prosperity.com/2015/pdf/
publications/PI2015Brochure_WEB.pdf.
27
данные, размещенные на сайте интернет–издания информационно–аналитического
агентства "Центр гуманитарных технологий" по адресу: URL:
http://gtmarket.ru/ratings/legatum–prosperity–index/info.
28
данные с официального сайта Legatum Institute: URL: http://www.prosperity.com.
29
http://www.socialprogressimperative.org/.
30
индекс не включает в себя показатели экономического развития стран мира, а
предназначен для оценки общественного благополучия в той или иной стране.
При определении успехов той или иной страны в области социального
прогресса учитываются свыше 50 показателей, объединенных в три базовые
категории:
30
а) основные потребности человека (питание, доступ к основной
медицинской помощи, обеспечение жильем, доступ к воде, электричеству и
санитарным услугам, уровень личной безопасности);
б) основы благополучия человека (доступ к базовым знаниям и уровень
грамотности населения, доступ к информации и средствам коммуникации,
уровень здравоохранения, экологическая устойчивость);
в) возможности развития человека (уровень личных и гражданских
свобод, обеспечение прав и возможностей человека принимать решения и
реализовывать свой потенциал).
Таким образом, по сути, определяются способности страны
удовлетворять основные человеческие потребности ее населения, обеспечивать
реализацию социальной политики, которые позволяют гражданам улучшать
свою жизнь.
Индекс измеряет достижения каждой страны по шкале от 0 до 100 (чем
больше баллов, тем выше степень устойчивости) на основе полученных данных
в трех указанных базовых категориях. Подробное описание методологии
формирования Индекса социального прогресса и источников данных для него
приводится в ежегодном выпуске рейтинга по результатам очередного
сравнительного исследования.
31
(Приложение 1)
При определении Индекса социального прогресса 2016 исследователи
оценивали 160 стран более чем по 50 показателям (в том числе качество
30
разъяснения, размещенные на сайте интернет–издания информационно–
аналитического агентства "Центр гуманитарных технологий" по адресу: URL:
http://gtmarket.ru/research/social–progress–index/info.
31
Social Progress Index 2016 // http://13i8vn49fibl3go3i12f59gh.wpengine.netdna–
cdn.com/wp–content/uploads/2016/06/SPI–2016–Main–Report1.pdf.
31
питания, личная безопасность, первая медицинская помощь, здравоохранение,
экология, доступ к информации, гражданские права, личная свобода и
возможность выбора, толерантность и равноправие). При этом исследователи
оценивали не то, сколько денег вложили страны в ту или иную сферу, а
учитывали именно конкретные результаты социальной политики правительств
государств.
По Индексу социального прогресса 2016 на первом месте находится
Финляндия, на последнем – Республика Замбия. Российская Федерация
занимает в данном рейтинге 75 место (общий индекс 64,19). Наиболее высокие
значения Россия имеет по таким показателям, как обеспечение основными
(базовыми) медицинскими услугами и питанием (индекс 97,88) (оценка
осуществлялась по следующими критериям: доля недоедающих, дефицит
продовольствия, материнская смертность, мертворождения, детская
смертность, смертность от инфекционных заболеваний).
Высокие показатели Россия имеет по следующим группам: обеспечение
доступа к основным знаниям (в частности, получению основного общего
образования (индекс 97,63)) и профессиональному образованию (индекс 77,39).
Хуже всего в России дело обстоит с соблюдением личных свобод граждан и
права выбора (индекс 8,00) (здесь, в частности, принимались во внимание такие
критерии, как свобода выбора образа жизни, свобода вероисповедания, свобода
ранних браков, обеспеченность контрацептивами, уровень коррупции).
Говоря о социальном государстве в России, мы неизбежно сталкиваемся
с проблемой сравнения количественных данных, показывающих качественное
состояние нашего социума, с данными, характерными для иных государств.
Эти данные – фактические индикаторы социального государства – имеют
многоплановый характер:
часть из них имеет экономический характер (ВВП на душу населения,
квинтильный коэффициент дохода, индекс Джини, расходы на образование,
расходы на здравоохранение, расходы на оборону, материнская смертность) и
легко поддаются количественному изменению;
32
оценочные категории среди показателей (удовлетворенность качеством
образования, удовлетворенность качеством здравоохранения), которые,
несомненно, являются более субъективными;
к данным, имеющим социально–демографический характер, можно
отнести численность научных работников, среднегодовой прирост населения,
ожидаемую продолжительность жизни, коэффициент рождаемости у
подростков;
в качестве показателя организационно–управленческого характера
выступает уровень коррупции, а средняя продолжительность обучения
свидетельствует о процессе социализации личности.
В последние годы именно эти показатели активно используются
международными организациями при создании рейтинга стран в зависимости
от Индекса человеческого развития (Россия занимает 55–е место из 186: между
Кувейтом и Румынией).
32
Занимаемая позиция в рейтинге не дает оснований России считаться
страной с очень высоким уровнем человеческого развития (1–е место –
Норвегия), но позволяет отнести нашу страну к группе стран с высоким
уровнем человеческого развития (к примеру, 48–е место – Бахрейн, 94–е –
Тунис).
Чтобы понять, насколько эффективна действующая система социальной
поддержки населения, насколько она нацелена на достижение ключевых
ориентиров социальной политики, была проведена инвентаризация
действующих бюджетных (нестраховых) мер, поскольку именно для них в
большей степени актуален вопрос повышения эффективности.
В отношении каждой нормативно установленной меры была определена
категория получателей и при необходимости – группы получателей внутри
32
Данные приведены согласно Докладу о человеческом развитии 2013. Возвышение
юга: человеческий прогресс в многообразном мире. Опубликовано для Программы развития
Организации Объединенных Наций. М., 2013. С. 143 – 197.
33
категории; в этом случае одинаковые меры, предоставляемые разным группам,
учитывались как отдельные меры.
Меры социальной поддержки могут быть регулярными, то есть
предоставляемыми, как правило, не реже одного раза в квартал, или
единовременными – предоставляемыми не чаще одного раза в полугодие или в
связи с наступлением определенного нормативными правовыми актами
события; могут предоставляться в форме денежных выплат, а также в
натуральной форме, то есть сопровождаться осуществлением денежных выплат
непосредственно получателю. (Приложение 3)
Стоит отметить, что определение цели (назначения) ряда мер оказалось
сложным. В нормативных правовых актах, устанавливающих меры социальной
поддержки, практически нигде не указаны цели их установления, их
функциональное назначение.
В качестве исключения можно назвать, например, материнский
(семейный) капитал в отношении которого однозначно указано, что эта мера
направлена на стимулирование рождаемости и поддержку семей с детьми.
Целесообразно разделить меры социальной поддержки по их
назначению на шесть групп:
1. Меры, предоставляемые гражданам за особые заслуги в соответствии
с их социальным, общественным статусом. К числу получателей данных мер
относятся ветераны войн, Герои СССР и Герои России, Герои
Социалистического Труда, Герои Труда Российской Федерации и полные
кавалеры ордена Трудовой Славы, другие категории, а также в ряде случаев –
члены их семей.
2. Меры, предоставляемые в связи с особыми условиями труда
(службы). К числу получателей данных мер относятся гражданские служащие и
военнослужащие, члены Федерального Собрания РФ, судьи, педагогические и
медицинские работники сельской местности, работники полиции, спасатели и
сотрудники ряда других силовых ведомств, а также члены семей некоторых
указанных категорий граждан.
34
3. Меры поддержки семьи, материнства и детства. Получателями здесь
являются семьи с детьми, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также
их опекуны и усыновители, женщины, проходящие военную службу, жены
военнослужащих и другие категории. Некоторые из этих мер, как уже
отмечалось, носят квазистраховой характер, то есть являются калькой мер,
предоставляемых застрахованным гражданам из внебюджетных фондов, в том
числе ежемесячное пособие по уходу за ребенком, единовременное пособие
женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки
беременности, и др.
4. Меры компенсационного характера, которые предоставляются в
качестве компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан, потери или
ущерба личному имуществу, нарушенных прав граждан. Данные меры
получают граждане, пострадавшие от радиации, а также реабилитированные
граждане, супруги, дети и члены семей граждан, погибших при исполнении
служебных обязанностей, служащие силовых ведомств при получении травмы
или увечья, граждане с поствакцинальными осложнениями. Здесь также
встречаются квазистраховые меры, такие как компенсационные выплаты
лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, оплата
стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно один раз в два года и
др.
5. Меры, предоставляемые в связи с ограничениями жизнедеятельности
граждан, вызванными нарушениями здоровья. В отличие от мер
компенсационного характера установление указанных мер не связано с
нанесением вреда здоровью граждан. К числу получателей относятся инвалиды
и ВИЧ–инфицированные.
6. Меры по поддержке уровня доходов граждан и семей, в том числе
поддержка безработных, пенсионеров по возрасту, чей доход ниже величины
прожиточного минимума, и нуждающихся студентов 1 – 2 курсов.