35
Данные инвентаризации с оценкой количества нестраховых мер и
численности категорий получателей в каждой из шести групп приведены в
таблице 1.
Таблица 1
Оценка количества мер социальной поддержки
и численности категорий получателей
Целевое назначение мер
Количество мер,
ед.
Количество категорий
получателей мер, ед.
За особые заслуги
139
37
За особые условия труда (службы)
117
82
Поддержка семьи, материнства и
детства
39
28
Компенсация вреда, потери,
ущерба
450
131
В связи с ограничениями
жизнедеятельности
17
12
Поддержка уровня доходов
5
5
Итого...
767
295
Исходя из приведенных выше данных, можно отметить, что в целом
уровень социальной обеспеченности и защищенности граждан России еще
весьма далек от совершенства. В этой связи установление и реализация мер по
созданию условий, направленных на повышение качества жизни ветеранов,
укрепление общественного уважения к ним, недопущение принижения роли
ветеранов в героическом прошлом страны, является актуальной проблемой для
современной России, одним из приоритетных направлений деятельности
государственной власти и органов местного самоуправления.
2.2 Социальная политика РФ и субъектов РФ
В современной России существует большая проблема экономической
дифференциации регионов страны. Одни субъекты хорошо развиты, их
финансовое положение позволяет им развиваться с невероятной скоростью. А
другие субъекты не обладают необходимыми средствами даже для того, чтобы
выполнять свои непосредственные функции. Эту проблему органы
государственной власти пытаются решить при помощи механизмов
бюджетного выравнивания.
36
Приоритетными направлениями социальной политики Российской
Федерации являются повышение благосостояния граждан и снижение
бедности, сокращение социальной поляризации в обществе. В качестве
ключевых ориентиров выступают:
33
– снижение уровня абсолютной бедности до 6 – 7% в 2020 г. и
относительной бедности (или малообеспеченной части населения) до 15%;
– снижение дифференциации населения по уровню доходов
(соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных) до 12 раз;
– доведение охвата бедного населения государственными социальными
программами до 100%.
В этих целях запланирована переориентация деятельности системы
органов социальной защиты населения на предоставление мер социальной
поддержки семьям, находящимся за чертой бедности, путем внедрения
эффективных методик адресной социальной помощи, совершенствования
процедур проверки нуждаемости граждан и пр..
34
Российские регионы имеют существенные различия в своем социально–
экономическом развитии, и данное обстоятельство влияет на объем и качество
правового регулирования социально–экономического развития в целом, а также
на правовое регулирование социальных стандартов, в том числе и
прожиточного минимума. Ученые–правоведы справедливо отмечают, что
социальная политика субъектов Российской Федерации сочетает в себе
общегосударственные начала и региональные особенности. Наиболее
показательным внешним индикатором социальной политики субъектов
Российской
Действующая система социальной защиты населения включает в себя
страховую и нестраховую социальную поддержку и помощь, а также
33
О Концепции долгосрочного социально–экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662–р
(ред. от 08.08.2009).
34
Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Социальная
поддержка граждан": Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 296.
37
социальное обслуживание. В результате разграничения полномочий между
федеральными и региональными органами государственной власти в середине
2000–х гг. был осуществлен переход к системе социальной защиты населения, в
которой большая часть мер стала полномочиями органов государственной
власти по предметам совместного ведения, которые установлены Конституцией
РФ и осуществляются за счет собственных средств регионов. В то же время
значительное число выплат и льгот предоставляется сейчас из бюджета
федерального уровня. Важно обратить внимание именно на последние, то есть
на меры социальной поддержки, которые являются расходными
обязательствами Российской Федерации и финансируются из бюджета
федерального уровня.
Российскую модель социальной защиты можно определить как модель, в
наибольшей степени сходную с моделью стран континентальной Европы.
Формально система направлена на обеспечение защиты граждан практически
от всех основных социальных рисков падения уровня доходов и потребления
ниже общественно допустимого: болезни, трудового увечья, временной
нетрудоспособности, инвалидности, материнства, потери работы, старости и
смерти, потери кормильца. Основной источник финансового обеспечения мер –
страховые взносы.
Кроме того, система предусматривает социальную поддержку
отдельных категорий граждан и домохозяйств, в том числе семей с детьми и
детьми–инвалидами, многодетных семей и др., а также адресную социальную
помощь малоимущим, что составляет группу нестраховых мер социальной
поддержки.
Таким образом, система социальной поддержки населения федерального
уровня представляет собой разветвленный набор мер, в который входят:
1) выплаты из внебюджетных фондов в рамках обязательного
социального страхования (застрахованному лицу в соответствии с федеральным
законодательством о социальном страховании);
2) бюджетные меры социальной поддержки населения (нестраховые):
38
– категориальные (предоставляемые без учета доходов получателей)
меры социальной поддержки, в том числе льготы и выплаты;
– адресные меры социальной поддержки населения (предоставляемые с
учетом доходов получателей).
обслуживание, а также другие расходы на социальную защиту.
В результате действующая на практике система социальной защиты
направлена на помощь не только нуждающимся, но и многим другим лицам, и
функциональное назначение мер в отношении последних не всегда очевидно
(либо не связано) с достижением заявленных целевых ориентиров социально–
экономического развития в сфере социальной политики.
В частности, речь идет о поддержке, предоставляемой лицам, имеющим
особые заслуги, лицам, здоровью или имуществу которых был нанесен ущерб в
результате природных или антропогенных катастроф, или в результате
действий государства, а также о мерах, направленных на обеспечение
привлекательности государственной службы или службы в условиях
повышенного риска (военнослужащие, сотрудники таможни, службы
исполнения наказаний, судебные приставы). В контексте регионального
регулирования, обращает на себя внимание и Закон Республики Коми от 25
декабря 1998 г. N 50–РЗ «О согласованном уровне жизни населения Республики
Коми и контроле за его обеспечением», содержащий специальную главу
«Общественно–государственный контроль за уровнем жизни населения
Республики Коми».
35
Одним механизмов является предоставление межбюджетных
трансфертов. Бюджетный кодекс РФ определяет межбюджетные трансферты
как средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы
Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской
35
Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Постатейный
научно–практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. N 212–ФЗ
"Об основах общественного контроля в Российской Федерации" / Е.А. Абросимова, В.В.
Гриб, А.Г. Дейнеко и др.; под общ. ред. М.А. Федотова. М.: Статут, 2017. 208 с.
39
Федерации. Межбюджетные трансферты это один из главных механизмов
межбюджетного выравнивания, который позволяет оказывать финансовую
помощь менее развитым регионам и муниципальным образованиям, и таким
образом снижать экономическую дифференциацию.
Межбюджетные трансферты из Федерального бюджета
предоставляются бюджетам других уровней бюджетной системы в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта
Российской Федерации;
- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской
Федерации;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных
внебюджетных фондов.
Дотации, субсидии и субвенции являются ключевыми составляющими
межбюджетных трансфертов, являясь составными частями бюджетного
выравнивания, они имеют свои особенности.
Дотации – это средства, которые предоставляются бюджетам
бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной
основе. Их особенность в том, что они не ограниченны рамками целевого
назначения и могут использоваться органами власти по своему усмотрению.
Субсидии – это денежные средства, предоставляемые бюджетам
бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого
софинансирования целевых расходов, имеющих важное значения в рамках
проводимой государственной политики.
Субвенции – это бюджетные средства, которые предоставляются
бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в целях
финансирования делегированных государственных полномочий.
Основы современного трансфертного механизма были положены еще в
1994 году. С момента появления и вплоть до сегодняшних дней инструменты
40
межбюджетных трансфертов подвергались большому количеству критики и
изменений, которые основывались на том, что данный механизм вырабатывает
«иждивенческую форму существования», то есть привыкание к внешним
средствам и не вызывает заинтересованности у территорий в собственном
экономическом развитии. Все это приводит к «выкачиванию» средств из
федерального бюджета и наиболее развитых субъектов, сдерживая их развитие.
Тем не мене предоставление межбюджетных трансфертов, в отличие от
передачи налоговых полномочий, обеспечивает более точное и своевременное
бюджетное регулирование с учетом индивидуальных особенностей конкретной
территории.
При изучении системы межбюджетных отношений можно выделить две
основные функции, которые выполняют трансферты: это выравнивающая и
стимулирующая.
Выравнивающая функция межбюджетных трансфертов предполагает
выравнивание финансовых условий отдельных территорий, предоставление
органам власти субъектов и муниципалитетов возможности в полной мере
осуществлять свои полномочия, обеспечение равенства граждан при получении
государственных и муниципальных услуг.
Суть стимулирующей функции заключается в поощрении органов
государственной власти субъектов и муниципалитетов за эффективное и
доброкачественное выполнение своих функций и за социально-экономическое
развитие территорий.
Современная бюджетная политика России уделяет особое внимание
проблемам межбюджетного регулирования и распределения межбюджетных
трансфертов, которые призваны обеспечить оптимальное соотношение
общегосударственных интересов с приоритетами регионов и способствовать
равному распределению экономических ресурсов.
Задачами местного самоуправления являются обеспечение
комплексного социально–экономического развития территории
муниципального образования в интересах его населения и представительство
41
этих интересов на региональном уровне. Обеспечение же комплексного
социально–экономического развития субъекта Федерации – задача
региональной власти, которую она может и должна решать во взаимодействии с
муниципальными образованиями путем согласования регионального и местных
интересов.
2.3 Задачи и перспективы совершенствования социальных расходов
в РФ
Кризисная ситуация в экономике порождает рост социальных
потребностей, государство объективно не способно удовлетворять эти
потребности и финансировать социальную сферу в полном объеме.
В Федеральном бюджете на 2017 год устанавливается 68 направлений,
по которым будут производиться выплаты дотаций, субвенций и субсидий. Все
распределения межбюджетных трансфертов будут утверждены
Постановлениями Правительства РФ.
На начало 2017 года разрыв бюджетной обеспеченности между 10
самыми богатыми и 10 самыми бедными регионами составляет примерно 5-6
раз. Но после проведения запланированной выравнивающей политики разрыв
будет снижен до 2-3 раз. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности
в 2017 году получат 72 субъекта Российской Федерации. Объем дотаций
составит 38,4% от объема всех межбюджетных трансфертов. Эти трансферты
обеспечат минимальный объем бюджетной обеспеченности на уровне 66,7% от
среднего показателя на всей территории Российской Федерации.
Федеральный закон устанавливает, что дотации для выравнивания бюджетной
системы таких субъектов как Архангельская область (без учета автономного
округа), Ненецкий автономный округ, Тюменская область (без учета
автономного округа), Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и
Ямало-Ненецкого автономного округа будут рассчитываться раздельно. Это
связано с резким ухудшением экономического положения данных субъектов.
Кроме того регионам будет оказываться финансовая помощь в виде дотаций на
поддержку сбалансированности, направляемые на частичную компенсацию
42
дополнительных расходов субъектов Российской Федерации на повышение
оплаты труда работников бюджетной сферы, а также на стимулирование
темпов роста налогового потенциала.
Также предусмотрено использование такого вида трансферта как
субсидии, которые обеспечивают финансирование приоритетных направлений
государственной политики, а именно развитие сельского хозяйства,
здравоохранения, образования, мирового спорта и инфраструктуры страны. В
плановом периоде в рамках политики межбюджетного выравнивания
предполагается консолидация субсидий, имеющих близкие цели и задачи и их
включение в государственные программы. Субсидии позволяют решать
общегосударственные задачи на региональном уровне и предоставляются тем
субъектам Российской Федерации, которые готовы вложить средства своих
бюджетов в развитие собственного экономического потенциала.
Для обеспечения полномочий, переданных с федерального уровня на
уровень субъектов, из Федерального бюджета будут выделяться субвенции. В
2017 году планируется расширение возможностей использования органами
власти субъектов РФ предоставляемых им субвенций. Они могут направлять
данные средства на оплату почтовых услуг, выплаты гражданам в рамках
осуществления мер социальной поддержки или компенсации затрат на
обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, местных администраций и государственных
учреждений. Данное положение увеличивает спектр целевого назначения
субвенций.
Таким образом, роль межбюджетных трансфертов очень велика. Они
снижают уровень экономической дифференциации регионов, повышают
уровень и качество жизни людей в менее развитых регионах, выравнивают
финансовое положение субъектов Российской Федерации. Помимо всего
прочего межбюджетные трансферты являются своего рода механизмом,
запускающим и
43
Социальные расходы государства анализируются на двух уровнях – в
целом по стране и в региональном разрезе. Эти два ракурса позволяют выявить
как общие тенденции в государственной политике социальных расходов, так и
их региональные различия, складывающиеся под влиянием объективных и
субъективных факторов: экономического положения и бюджетной
обеспеченности регионов, структуры населения, приоритетов политики
региональных властей. Расходы бюджета за 2011-2016 год представим на
рисунке 2.
Рис. 2 Расходы бюджета за 2011-2016 год
Социальные расходы государства – это затраты бюджетной системы в
сферах образования, здравоохранения, социальной защиты населения, а также
культуры, средств массовой информации, физической культуры и спорта.
Совокупность затрат в этих областях нередко обозначают как «расходы на
социально –культурные мероприятия» (аналогичные варианты – «расходы на
социальные цели», «социально значимые расходы»). Схему финансовых
потоков, направленных в систему социальной защиты населения представим на
рисунке 3.
44
Рис. 3 Схема финансовых потоков, направленных в систему
социальной защиты населения
Они осуществляются со всех уровней бюджетной системы, целостность
которой отражает консолидированный бюджет Российской Федерации: из
федерального бюджета, из бюджетов субъектов РФ и бюджетов
муниципальных образований, а также из государственных (федеральных) и
территориальных государственных (региональных) внебюджетных фондов.
Значительная часть средств, предназначенных для финансирования социальных
обязательств, перераспределяется между элементами бюджетной системы с
помощью межбюджетных трансфертов: дотаций, субвенций, субсидий, иных
межбюджетных трансфертов. (Приложение 2)
Отчетность об исполнении бюджетов выходит достаточно оперативно:
месячная и квартальная – через 1 –1,5 месяца после окончания отчетного
периода, годовая – через 4 – 5 месяцев.