13
1.2. Основные направления государственного регулирования социальной
сферы
Социальная сфера регулируется в нашей стране посредством
государственных программ социального обеспечения (социальное страхование,
социальная помощь) и системы социальных услуг.
Социальная сфера является важнейшим фактором развития современного
общества. Отрасли социальной сферы обеспечивают удовлетворение
потребностей общества в важнейших социальных благах, оказывающих
значительное влияние на качество жизни населения. Поэтому данный сектор
экономики нуждается в особенно активном использовании селективных мер
государственного регулирования.
Существует более или менее стандартный набор общепринятых форм и
методов государственного регулирования. В современной экономической
литературе к инструментарию государственного регулирования принято
относить:
1. Правовое регулирование.
2. Административное регулирование.
3. Экономическое регулирование: прямое и косвенное.
Прежде всего, государственное регулирование отраслей социальной
сферы осуществляется через систему законодательных норм и правил
(правовое регулирование), о чем подробно будет рассмотрено в параграфе 1.3.
Высокий уровень социальной защиты – особенность, отличающая
социальную модель. Основные социальные риски, на снижение которых
ориентируется соцзащита,– старость, выход на пенсию, смерть кормильца,
инвалидность, болезнь, беременность, уход за детьми, безработица
16
.
Управление социальными рисками предполагает социальную
ответственность различных социальных и профессиональных групп, их
16
Боброва А., Щербина Н., Петракова Ю. Государственное регулирование социальной сферы
и пути его совершенствования // Наука и инновации 2016. Т. 4. С. 48-52.
14
социальную солидарность. Только общество, руководствующееся социальной
солидарностью, способно облегчить бремя социальных рисков.
Сегодня в науке социальные риски рассматриваются как краеугольный
камень и объективная основа социального обеспечения
17
. Социальные риски
предопределяют оптимальную структуру системы государственного
регулирования социальной сферы. Прежде всего, государственное
регулирование социальной сферы должно предполагать установление
механизма предупреждения возникновения социального ущерба для человека,
далее - восстановление статуса пострадавшего от социального риска и лишь
затем - компенсировать ущерб, причиненный социальным риском. Наиболее
подобной схеме соответствует общеобязательное социальное страхование.
Действие базовых институтов социальной защиты в России
распространяется практически на все нуждающиеся в защите категории
населения.
На современном этапе развития государство предоставляет различного
рода как разовые, так и неоднократные выплаты, к числу которых в настоящее
время стоит отнести, например выплаты:
- в сфере ЖКХ;
- семьям, имеющим несовершеннолетних детей;
- в отношении инвалидов, включая и детей;
- в отношении многодетных семей;
- в отношении молодых семей;
- в отношении детей из неблагополучных семей или малообеспеченных;
- компенсации на лекарственные средства;
- компенсация школьного питания;
- другие единовременные выплаты.
Федеральным и региональным законодательством выделяется ряд
категорий населения, которые без мер защиты будут находиться в трудной
17
Мачульская Е.Е. Социальный риск как объективная основа социального обеспечения //
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1999. N 1. С. 23 - 30.
15
жизненной ситуации. Например, отдельно действует закон Федеральный закон
«О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 г.
18
В структуре конкретных групп населения можно выделять подгруппы
субъектов, которые нуждаются в защите.
Так, например, в рамках дифференциации людей с ограниченными
возможностями можно выделить таких субъектов как:
- колясочников;
- опорников;
- на надомном обслуживании;
- одиноких и одиноко проживающих;
- детей инвалидов
19
.
Кроме того, различаются трудоспособные и нетрудоспособные инвалиды.
В научной литературе также существует такое понятие как социально
уязвимые слои населения.
Понятие «социально уязвимые группы населения» применяется в
различных науках. В частности понимание данной категории возможно как с
социологического, юридического и экономического подходов.
Государство при социальной защите выделяет несколько категорий
населения, которые в первую очередь нуждаются в социальной защите и в
социально обеспечении, в частности. К таковым относятся следующие группы:
1) граждане трудоспособного возраста, в настоящее время, таковым
возрастом является период, начиная от совершеннолетия то есть с 16
лет и до 54 лету женщин, и с 16 лет и до– 59 лету мужчин, кроме
того, в данную группу также относятся незанятые граждане, а также
безработные в рамках трудоспособного возраста. К этой группе
также стоит отнести и уволенных военнослужащих, беженцев, а
18
Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 г. // СЗ РФ
1995. № 48. ст. 4563.
19
Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 г. // СЗ РФ
1995. - № 48, ст. 4563
16
также беременных женщин или женщин, которые находятся по
уходу за ребенком;
2) нетрудоспособные граждане, но которые находятся в
трудоспособном возрасте. В частности, к таковым относятся:
инвалиды, граждане, имеющие заболевания профессионального
характера;
3) группа детей, то есть нетрудоспособные граждане до 16 лет, сюда
включаются как обычные дети, так и инвалиды, дети из
неблагополучных семей, многодетных и др.;
4) группа граждан пенсионного возраста, то есть граждане, которые
находятся за пределами трудовой активности, в частности:
пенсионеры, пенсионеры-инвалиды, участники различного рода
войн, которые имеют пенсионный возраст;
5) иные граждане, то есть сюда могут быть отнесены любые другие
граждане, которые нуждаются в социальной защите, например к
таковым могут относится бедные с низким уровнем дохода, в данном
случае здесь могут быть как отдельные граждане, так и семьи.
Если обратиться к пониманию уязвимых слоев населения группы
населения в западной науке (socially vulnerable groups) то там важнейшим
аспектом, критерием выступает понятие риска, отнесение групп населения в
рамках уязвимости как «реакцию на риски, в т.ч. социальные»
20
. Ключевую
роль играют показатели величины, сроков и истории рисков и реагирования на
риски.
С экономической точки зрения подход к социально уязвимым слоям
населения акцентируется на уровне доходов конкретных групп населения.
При определении социально уязвимых слоев населения в российских
законах применяется достаточно широкая формулировка – «малоимущие и
20
Шабунова А.А., Калачикова О.Н., Леонидова Г.В., Смолева Е.О. Эксклюзия как критерий
выделения социально уязвимых групп населения // Экономические и социальные перемены:
факты, тенденции, прогноз. 2016. № 2 (44). С. 29.
17
социально незащищенные категории граждан». В финансовом словаре
критерием отнесения категорий населения к социально уязвимым слоям
является уровень заработка, так в частности отмечается, что к таковым группам
населения относятся: «социально незащищенные слои населения, граждане,
семьи, обладающие низким уровнем дохода и накопленного богатства»
21
.
С социологической точки зрения, экономические критерии не могут
полностью отразить сущность статуса социально уязвленных категорий
населения. В социологии кроме экономического критерия берутся за основу и
другие показатели, например, социально-демографические, а также, например
социальный статус тех или иных слоев населения.
В социологии к таковым группам относятся: престарелые, люди с
ограниченными возможностями, сироты, дети в трудной жизненной ситуации,
многодетные семьи, молодые семьи и другие.
Одним из важных аспектов социологического подхода является
совмещение экономических факторов и социо-демографических. Достойный
уровень жизни важный индикатор указанных слоев населения.
Если говорить о конкретных группах, то, прежде всего, это люди с
ограниченными возможностями, престарелые, многодетные семьи, беженцы.
В России проживает 143 млн. человек, из них 35 млн. – пенсионеры, то
есть каждый четвертый.
Проблема механизма государственного регулирования социального
обслуживания пожилых людей требует нового практического осмысления, что
обуславливается необходимостью дальнейшего совершенствования политики
субъектов РФ в отношении данной категории граждан. Безусловно, что
реализация политики социального обслуживания во многом зависит от средств
и возможностей того или иного региона. Однако стоит отметить, что на
современном этапе основной проблемой является дисбаланс нормативно
утвержденных положений и существующей практики социального
21
Социально незащищенные слои населения Финансовый словарь // [Электронный ресурс]:
http://finassist.net/6422-socialno-uyazvimye-sloi-naseleniya.html
18
обслуживания престарелых. Так, в частности, на практике, доля пожилых
граждан, которым могут быть оказаны услуги социально-медицинского
характера не достаточная на сегодняшний день, и, несмотря на активную
работу социальных служб, они не могут охватить большую часть.
Лица с ограниченными возможностями относятся к наименее
защищенным слоям населения. Исходя из этого, инвалиды являются особой
группой риска, что во многом выражается в социальном, экономическом и
иных аспектах неравенства
22
.
Инвалиды относятся к категории так называемого маломобильного
населения и являются наименее защищенной, социально уязвимой частью
общества. Это связано, прежде всего, с дефектами их физического состояния,
вызванного заболеваниями, приведшими к инвалидности, а также с имеющимся
комплексом сопутствующей соматической патологии и с пониженной
двигательной активностью.
Дети-сироты относятся к категории населения и являются наименее
защищенной, социально уязвимой частью общества. Кроме того, в
значительной степени социальная незащищенность этих групп населения
связана с наличием психологического фактора, формирующего их отношение к
обществу и затрудняющего адекватный контакт с ним. Социально уязвимыми
являются и многодетные семьи. К многодетной семье в настоящее время
относятся семьи, в которых имеется трое и более детей. Многодетная семья как
определенный тип семьи является наиболее подверженным различного рода
катаклизмам финансового, психологического, социального и иного порядка.
Все это может привести к скорейшему разрушению семьи.
Финансирование социальной сферы осуществляется за счет Фонда
социального страхования Российской Федерации (далее – ФСС РФ)
23
, который
имеет правовой статус страховщика. ФСС имеет как центральный аппарат,
22
Аналитическая записка Роль Совета Европы в защите прав инвалидов. – Барселона –
Москва, 2015. С. 33
23
Фонд социального страхования // [Электронный ресурс]: http://fss.ru/
19
который выполняет контрольные и координирующие функции, так и органы
территориального уровня.
Размер страховых взносов, подлежащих уплате в ФСС РФ, определяется
исходя из стоимости страхового года. Стоимость страхового года определяется
как произведение минимального размера оплаты труда, установленного
федеральным законом 9 на начало финансового года, за который уплачиваются
страховые взносы (МРОТ) и тарифа страховых взносов
24
в части страховых
взносов в ФСС РФ.
Страхователи ведут учет уплаченных страховых взносов. Страхователи
представляют в территориальный орган страховщика отчеты (расчеты) по
начисленным и уплаченным страховым взносам по форме, в сроки и в порядке,
которые утверждены федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере социального страхования.
Отчет (Форма-4а ФСС РФ) представляется ежегодно, не позднее 15 января
года, следующего за отчетным годом, в территориальный орган ФСС РФ по
месту регистрации в качестве страхователя. Региональное отделение ФСС РФ
осуществляет контроль за начислением, уплатой страховых взносов и
обоснованностью расходов по выплате пособий лицам, добровольно
вступившим в правоотношения по ОСС. Если говорить о финансовой
деятельности ФСС в целом, то согласно заключению Счетной палаты динамика
финансовой деятельности следующая (таблица 1).
24
Федеральный закон от 03.07.2016 № 250-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу
отдельных законодательных актов // СЗ РФ 2016. № 27 (Часть I), ст. 4183.
20
Таблица 1.
Динамика поступления средств в ФСС в 2012-2015 гг.
Таким образом, до 2015 г. отмечается нестабильная динамика доходов. В
2016 г. бюджет ФСС по доходам исполнен в сумме 616,4 млрд. руб. (100,9%
показателя, утвержденного Законом о бюджете Фонда) – рис.1.
Рис.1. Доходы ФСС в 2011-2016 гг. в млрд. руб.
Таким образом, из рис.1. видно, что происходит то снижение, то рост
доходов – отмечается нестабильная динамика. С 2011 по 2015 гг. наблюдается
558,5
630,7
603,4
569,8
541,2
664,8
0
100
200
300
400
500
600
700
2011 2012 2013 2014 2015 2016
доходы
доходы
21
ежегодное снижение объема доходов Фонда социального страхования РФ,
исключение составляет 2012 год, когда этот показатель увеличился на 72189
млн. руб., что составило 12,9 % по отношению к 2011 году. Наибольшее
снижение величины поступлений наблюдается в 2014 году, когда доходы
снизились на 33674 млн. руб. или на 5,6 % по сравнению с предыдущим годом.
Вопреки росту доходов почти на 13 % в 2012г. относительно этого показателя в
2011г., спустя 3 года объем поступлений оказался ниже, чем он был
первоначально в 2011г. Расчет средних величин динамики показал, что за 2011
- 2015 гг. уровень доходов ФСС РФ в среднем ежегодно сокращался на 4328,3
млн. руб. или на 0,8 %.
Общие доходы ФСС РФ разделяются по источникам доходов
согласно бюджетной классификации:
‒ налоги, страховые взносы;
‒ средства федерального бюджета;
‒ безвозмездные поступления;
‒ средства федерального фонда обязательного медицинского
страхования.
Таким образом, государственное регулирование социальной сферы это
регулирование посредством нормативно-правового, административного и
экономического регулирования. Нормативно-правовое регулирование
социальной сферы основано на конкретных нормативных актах.
Административное регулирование предполагает деятельность конкретных
органов в отношении социально уязвимых слоев населения, а также
предоставления основных социальных гарантий населению. Финансовой
основой регулирования выступает деятельность фонда социального
страхования, который аккумулирует и распределяет финансовые средства на
социальную сферу.
22
1.3 Особенности нормативно-правового регулирования социальной
сферы
Особенность международно-правового регулирования социальной
защиты заключается в том, что в сфере социального обеспечения действует не
так уж много международных актов (по сравнению, например, с трудовым
правом), при этом большинство норм этих актов носит рекомендательный
характер в силу того, что система социального обеспечения в государствах
устанавливается самостоятельно и зависит от уровня их экономического
развития, исторических особенностей и т.д. Международные стандарты
опираются на нормы международного уровня, так например, в основе лежит ст.
22 Всеобщей декларации прав и свобод человека, Европейская социальная
Хартия, Конвенциях МОТ. Дифференцированные международные стандарты
имеют один объект регулирования.
Ряд конвенций и рекомендаций посвящен отдельным аспектам
социальной защиты. В частности, Конвенция № 122 «О политике в области
занятости»
25
(1964 г.), Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и
занятости инвалидов» (1983г.)
26
Конвенции и рекомендации, принятые
Международной конференцией труда.
Конституционное регулирование выступает приоритетным и
определяющим для федеральных актов уровнем имплементации норм о
социальном обеспечении
27
.
Согласно ст. 22 Всеобщей декларации прав человека
28
, каждый человек
как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление
25
Конвенция № 122 Международной организации труда «О политике в области занятости»
[рус., англ.] (Заключена в г. Женеве 09.07.1964) // Конвенции и рекомендации, принятые
Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро
труда, 1991. С. 1428 - 1431
26
Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (Заключена
1983г.) [Электронный ресурс]: http://www.ilo.org.
27
Байматов П.Н. Конституционное право граждан на социальное обеспечение: модели
реализации // Государство и право. 2015. № 3. С. 111.