55
российской системы образования. Реализовывалась повестка, которая сложи-
лась в 2012–2015 гг. Проводился очередной мониторинг эффективности вузов,
повышалась средняя заработная плата педагогических работников, продолжа-
лась реализация нормативного подушевого принципа финансирования профес-
сионального образования, осуществлялось слияние высших учебных заведений,
выделялись опорные вузы. Проект 5/100 по попаданию не менее 5 российских
вузов в топ-100 основных институциональных рейтингов университетов –
Times Higher Education, QS и ARWU (Шанхайский рейтинг) – также реализовы-
вался, и в данный проект с 2015 г. вошло уже 21 ведущее высшее учебное заве-
дение. Смена министра и части министерской команды не повлияла пока на ре-
ализуемую образовательную политику, хотя и было заявлено изменение ее век-
тора.
В сфере здравоохранения наблюдается уменьшение количества госпита-
лизированных и при этом растет смертность в больницах, эти два показателя
взаимосвязаны, а причиной подобного явления является сокращение больнич-
ных коек и необходимых медикаментов для лечения тяжелых заболеваний. Ос-
новная же причина – это сокращение расходов, которые проводятся в рамках,
так называемой бюджетной оптимизации
В сфере жилищного строительства по итогам 2016 г. не удалось избежать
падения. Его величина не только перекрыла небольшой прирост по итогам 2015
г., но и привела к спаду до уровня меньшего, чем в 2014 г. Глубина спада сопо-
ставима с показателем кризисного 2009 г., но абсолютные объемы ввода намно-
го превышают и тогдашний предкризисный максимум 2008 г., и показатели
2011–2013 гг. В целом рынок жилой недвижимости городов России закончил
острую стадию кризиса и приближается к стабилизации. Однако быстрого
окончания вялотекущего кризиса не предвидится.
56
Закрепленное в Конституции Российской Федерации
59
положение о соци-
альном государстве определяет общую направленность государственной соци-
альной политики. В последние годы были предприняты меры по совершенство-
ванию законодательства, направленные на обеспечение достойной жизни граж-
дан
60
.
Вместе с тем сохраняются значительные межрегиональные различия и
диспропорции в социальной сфере (в том числе чрезмерные различия в уровне
заработной платы, занятости, доступности медицинской помощи, социального
обеспечения), которые противоречат принципам государственной политики ре-
гионального развития, направленной на обеспечение равных возможностей для
реализации конституционных прав и свобод граждан на всей территории стра-
ны
61
.
59
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
60
Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы» (Указ Президента
Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761); «Стратегия действий в интересах граж-
дан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года» (распоряжение Правитель-
ства Российской Федерации от 5 февраля 2016 года № 164-р); «Национальная стратегия дей-
ствий в интересах женщин на 2017–2022 годы» (распоряжение Правительства Российской
Федерации от 8 марта 2017 года № 410-р).
61
Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на пе-
риод до 2025 года» (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 16 января
2017 года № 13).
57
Глава 3. Пути совершенствования государственного
управления социальной сферой
3.1. Разработка государственных социальных стандартов
как новое направление государственной социальной политики
В целях совершенствования государственного управления социальной
сферой необходимо продолжить формирование системы государственных со-
циальных стандартов. Необходимо разработать и утвердить в качестве нового
механизма реализации государственной региональной политики в Российской
Федерации стандарт благополучия, базирующийся на нормативно установлен-
ных государственных социальных стандартах (целевых показателях их поэтап-
ного достижения, «дорожных картах») в сферах социальной защиты, здраво-
охранения, образования, культуры, занятости и оплаты труда, и применяемый
для достижения гарантированного неснижаемого уровня качества жизни граж-
дан вне зависимости от места проживания.
Внедрение стандарта благополучия поможет добиться того, чтобы в лю-
бой точке страны граждане имели возможность жить достойно и благополучно,
не испытывали дискомфорта из-за чрезмерной дифференциации в качестве об-
разования, доступности учреждений культуры и социального обслуживания, в
уровне медицинского обеспечения. Формирование стандарта благополучия и
его законодательное утверждение также будет способствовать устранению
межрегиональных диспропорций и повышению темпов развития региональных
экономик.
Важно уточнить в качестве элементов стандарта благополучия стандарты
комплексного размещения объектов социальной структуры (в том числе орга-
низаций образования и здравоохранения, социального обслуживания и культу-
ры) в целях обеспечения доступности этих объектов для всех категорий граж-
дан.
Представляется, что позитивные изменения в социальной сфере стали
возможны благодаря подходу, в соответствии с которым в реализуемых госу-
58
дарственных программах и законодательно устанавливаемых стандартах за ос-
нову берется не минимальный уровень предоставления социальных благ (соот-
ветствующий, образно говоря, условиям выживания), а уровень, обеспечиваю-
щий развитие человеческого потенциала, близкий к ожидаемому и принимае-
мому населением, который и можно определить как «стандарт благополучия».
Для определения целевых значений государственной политики выравни-
вания условий социально-экономического развития регионов необходимо
сформировать набор удельных показателей инфраструктурной обеспеченности
населения, позволяющий проводить сравнительную оценку различных регио-
нов и их территорий. Расчет обеспеченности как функции, отражающей при-
чинно-следственную связь между демографическими и социально-
экономическими показателями развития территорий, является перспективным
подходом к определению «стандарта благополучия», позволяющим отразить
объективную картину уровня жизни населения.
Целевые значения обеспеченности определяются набором свойств – ас-
пектов территории, определяющих качество жизни, экономические условия и
перспективы. Опираясь на мировой опыт, можно выделить ряд категорий ин-
фраструктурной обеспеченности, которые признаются определяющими харак-
теристиками территориального развития: развитие человеческого капитала (ко-
личество мест в образовательных учреждениях на душу населения, уровень за-
нятости и безработицы экономически активного населения, возможности тру-
доустройства лиц с высшим образованием, обладающих высокой квалификаци-
ей); среда проживания (жилищная обеспеченность, уровень развития транс-
портной системы и ЖКХ, состояние окружающей среды); доступность товаров
и услуг (оценка реальных доходов на душу населения, прогноз средней и ми-
нимальной заработной платы, пенсий, пособий, определение не только количе-
ственных, но и качественных показателей обеспеченности населения объектами
здравоохранения, социального обеспечения, развитие потребительского рынка);
уровень культурной жизни (параметры обеспеченности, характеризующие мно-
59
гообразие, культурную значимость, социальную ориентированность культур-
ных объектов, развитие туризма); безопасность (обеспеченность инфраструкту-
рой экстренного реагирования и системой безопасности).
С помощью такого состава параметров обеспеченности можно определять
стратегии развития, цели которых ориентированы на достижение уровня соци-
ального благополучия, соответствующего мировым стандартам.
Целесообразно дополнить стандарт благополучия оценкой региональной
дифференциации в сфере социальной защиты населения, включающей следу-
ющие факторы: повышение доступности и качества предоставляемых социаль-
ных услуг; привлечение бизнеса и социально ориентированных негосудар-
ственных некоммерческих организаций к решению социальных проблем, ока-
занию социальных услуг; сокращение очередности в организациях, осуществ-
ляющих стационарное социальное обслуживание (в том числе психоневрологи-
ческого профиля); совершенствование инфраструктуры и улучшение матери-
ально-технической базы организаций социального обслуживания (строитель-
ство и капитальный ремонт); организация эффективных мероприятий по обес-
печению доступной среды; повышение социально-экономической самостоя-
тельности семьи; создание возможностей для совмещения родительской и тру-
довой занятости.
3.2. Перспективы развития социальной политики как составляющей
политики современного государства
Реализация майских указов Президента Российской Федерации способ-
ствовала совершенствованию социальной политики
62
, в том числе росту реаль-
ной заработной платы работников образования, здравоохранения и других от-
62
Указ Президента Российской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2012 года № 597 «О меро-
приятиях по реализации государственной социальной политики»; Указ Президента Россий-
ской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2012 года № 598 «О совершенствовании государствен-
ной политики в сфере здравоохранения»; Указ Президента Российской Федерации от 7 мая
2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и
науки».
60
раслей социальной сферы. Вместе с тем существенной социальной проблемой
остается значительная территориальная дифференциация уровня оплаты труда.
В среднем заработная плата в регионах может различаться в 4 раза, что, в свою
очередь, приводит к диспропорциям в социальном и демографическом разви-
тии. Смягчению территориальных диспропорций в уровне оплаты труда будет
способствовать разработка в качестве элемента стандарта благополучия нацио-
нальной стратегии занятости и стандартов достойного труда. Сокращению
межрегиональной дифференциации в сфере занятости населения будет способ-
ствовать совершенствование законодательной базы в отношении легализации
трудовых отношений, расширения возможностей для самозанятости населения,
повышения транспортной доступности регионов.
Важнейшая социальная задача – устранить неравенство между жителями
разных регионов в возможности получения качественного образования всех
уровней. Одно из актуальных направлений – обеспечение стопроцентной до-
ступности дошкольных учреждений. Рынок труда сегодня испытывает острый
дефицит специалистов со средним профессиональным образованием. Необхо-
димо повышать привлекательность среднего профобразования, в том числе за
счет усиления внимания к профориентации школьников в каждом субъекте
Российской Федерации, в каждой школе с учетом местной специфики.
В рамках обеспечения доступности качественного высшего образования
необходимо особое внимание уделить вопросу территориальной удаленности
некоторых высших учебных заведений от предприятий, где наиболее востребо-
ваны выпускники этих вузов. Крупнейшие индустриальные центры размещены
на Урале, в Сибири, большие планы связаны с промышленным развитием
Дальнего Востока. Однако ведущие университеты, где готовят инженерные
кадры, находятся преимущественно в европейской части страны, в Москве и
Санкт-Петербурге. И в итоге нередко получается, что выпускники этих универ-
ситетов не очень охотно едут в регионы на работу. А молодежи из регионов да-
леко не всегда удобно уезжать за тысячи километров от дома на учебу.
61
Целесообразно, создавая новые высшие учебные заведения и реорганизуя
существующие, решать вопрос о более рациональном территориальном распре-
делении вузов, закреплении на законодательном уровне эффективных механиз-
мов трудоустройства выпускников, направленных на то, чтобы создать более
тесную «связку» между высшими учебными заведениями и запросами рынка
труда.
Одним из ведущих инструментов решения этих задач является конкрети-
зация федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС). Це-
лесообразна также разработка стандарта эффективного размещения образова-
тельных организаций, который обеспечит доступность образования для граж-
дан всех регионов.
Рекомендуется рассмотреть возможность разработки и утверждения в
рамках Государственной программы «Развитие образования» ведомственной
целевой программы, направленной на совершенствование подготовки рабочих
кадров и специалистов среднего звена и включающей софинансирование в рам-
ках соответствующих программ субъектов Российской Федерации, а также
привлечение внебюджетных средств работодателей. Для ликвидации дефицита
средств, выделяемых регионам на финансирование полномочий в области
охраны объектов культурного наследия, необходима корректировка методик
расчета по отдельным субвенциям, которые не покрывают в полном объеме
расходы субъектов Российской Федерации, связанные с реализацией полномо-
чий в области охраны объектов культурного наследия.
Для создания условий по обеспечению выравнивания доступа граждан
Российской Федерации к культурным ценностям целесообразно предпринять
следующие меры:
при доработке законопроекта «О культуре в Российской Федерации»
необходимо предусмотреть положения по установлению требований к разме-
щению учреждений культуры, критериев доступности их услуг;
62
Минкультуры России в государственной программе Российской Феде-
рации «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы
63
предусмотреть по-
казатели, отражающие доступность для населения услуг учреждений культуры
по всем видам учреждений культуры в разрезе субъектов Российской Федера-
ции, с последующей рекомендацией субъектам Российской Федерации приве-
дения в соответствие с ними показателей региональных госпрограмм и их от-
ражением в планах мероприятий («дорожных картах») «Изменения в отраслях
социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культу-
ры»;
субъектам Российской Федерации при формировании региональных и
местных бюджетов учитывать потребность региона (муниципалитета) в учре-
ждениях культуры согласно утвержденным нормативам, а также принять меры,
направленные: на поддержку молодых специалистов в сельской местности, со-
здание для них благоприятных условий труда, обеспечение развития сельской
инфраструктуры; предоставления им мер социальной поддержки; на утвержде-
ние требований к кадровому обеспечению учреждений культуры исходя из
плотности населения и других факторов, учитывающих особенности региона.
Представляется также целесообразным:
провести анализ финансовой обеспеченности полномочий в сфере
культуры на муниципальном и региональном уровнях власти и при необходи-
мости рассмотреть вопрос о возможности перераспределения полномочий в
сфере культуры между органами местного самоуправления и органами госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации;
разработать и утвердить методические рекомендации по развитию се-
ти организаций культуры с учетом индивидуальных особенностей регионов
(климатогеографических, демографических, средств, предусмотренных в соот-
63
Государственной программе Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на
2013–2020 годы Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15
апреля 2014 года
№ 317.
63
ветствующих бюджетах на культуру) и установленных социальных нормативов
и норм;
учитывать возможность доступа населения к услугам в сфере культу-
ры при планировании развития дорог с твердым покрытием и изменении марш-
рутов общественного транспорта.
В сфере здравоохранения для обеспечения оказания первичной медико-
санитарной помощи, особенно жителям населенных пунктов, расположенных
на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих
плохую транспортную доступность, а также преодоления кадрового дефицита
необходимо:
принять законопроект № 954664-6 «О внесении изменения в Федераль-
ный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (в
части установления условий по принятию решений о реорганизации и ликвида-
ции медицинских организаций);
распространить действие программы «Земский доктор» на малые горо-
да, моногорода и закрытые административно-территориальные образования, а
также предусмотреть увеличение софинансирования указанной программы из
федерального бюджета до 70 процентов;
разработать и реализовать в субъектах Российской Федерации про-
грамму «Земский фельдшер» на условиях ее софинансирования из федерально-
го бюджета;
разработать комплекс мер по развитию в районах Крайнего Севера и
приравненных к ним местностях дистанционных методов медицинской диагно-
стики, телемедицинских консультаций, предусматривающих приоритетное
подключение медицинских организаций к высокоскоростным каналам связи;
разработать меры по совершенствованию аэропортовой инфраструкту-
ры, находящейся на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в
состав Арктической зоны Российской Федерации или отнесенных к районам
Крайнего Севера;
64
разработать меры, направленные на минимизацию требований к со-
держанию и эксплуатации аэропортов местных воздушных линий и посадочных
площадок в районах Крайнего Севера, с соблюдением требований к обеспече-
нию безопасности полетов гражданских воздушных судов и авиационной без-
опасности;
расширить практику создания федеральных казенных предприятий,
осуществляющих аэропортовую деятельность в районах Крайнего Севера и
приравненных к ним местностях, в целях государственной поддержки развития
аэродромной сети на территориях с низкой плотностью населения, не имеющих
альтернативного транспортного сообщения с другими регионами страны; уста-
новить единые для всех субъектов Российской Федерации временные нормати-
вы доезда бригад скорой медицинской помощи до больного должны исходя из
реальной потребности оказания медицинской помощи по экстренным медицин-
ским показаниям;
обеспечить реализацию и финансирование в полном объеме приори-
тетного проекта «Электронное здравоохранение»;
внести изменения в законодательные акты Российской Федерации по
вопросам применения информационно-телекоммуникационных технологий и
введения электронных форм документов в сфере здравоохранения.
В целях обеспечения стабильного лекарственного обеспечения населения
необходимо:
внедрение автоматизированной системы мониторинга движения лекар-
ственных препаратов от производителя до конечного потребителя с использо-
ванием маркировки и идентификации упаковок лекарственных препаратов;
обеспечение реализации и финансирование в полном объеме приори-
тетного проекта «Совершенствование системы контроля за осуществлением за-
купок лекарственных препаратов для государственных и муниципальных
нужд» («Лекарства. Закупки под контролем»);