35
2.2. Государственная социальная политика Российской Федерации
Закрепленное в Конституции Российской Федерации
34
положение о соци-
альном государстве определяет общую направленность государственной соци-
альной политики. В последние годы были предприняты меры по совершенство-
ванию законодательства, направленные на обеспечение достойной жизни граж-
дан
35
.
Вместе с тем сохраняются значительные межрегиональные различия и
диспропорции в социальной сфере (в том числе чрезмерные различия в уровне
заработной платы, занятости, доступности медицинской помощи, социального
обеспечения), которые противоречат принципам государственной политики ре-
гионального развития, направленной на обеспечение равных возможностей для
реализации конституционных прав и свобод граждан на всей территории стра-
ны
36
.
Совет Федерации инициировал разработку стандарта благополучия, кото-
рый призван обеспечить всем гражданам вне зависимости от места проживания
неснижаемый уровень качества жизни и социальной защищенности в разных
регионах страны.
Разработка, принятие и применение системы научно обоснованных ми-
нимальных социальных стандартов была предусмотрена Указом Президента
Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки
государственных минимальных социальных стандартов для определения фи-
нансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федера-
34
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
35
Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы» (Указ Президента
Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761); «Стратегия действий в интересах граж-
дан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года» (распоряжение Правитель-
ства Российской Федерации от 5 февраля 2016 года № 164-р); «Национальная стратегия дей-
ствий в интересах женщин на 2017–2022 годы» (распоряжение Правительства Российской
Федерации от 8 марта 2017 года № 410-р).
36
Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на пе-
риод до 2025 года» (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 16 января
2017 года № 13).
36
ции и местных бюджетов», но своего окончательного воплощения в законода-
тельстве данная концепция до сих пор не нашла.
Вместе с тем разработаны и действуют значительное количество различ-
ных стандартов и нормативов, в том числе по вопросам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В отдельных отраслях законодательства и регулируемых ими отношени-
ях, в том числе социального, сформированы различные, касающиеся конкрет-
ных вопросов системы стандартов, нормативов, направленных на установление
каких-либо минимальных стандартных требований, при этом данные стандарты
могут быть установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов
Российской Федерации.
Так, критерием для оценки уровня жизни населения Российской Федера-
ции при разработке и реализации социальной политики и федеральных соци-
альных программ, обоснования устанавливаемых на федеральном уровне ми-
нимального размера оплаты труда, размеров стипендий, пособий и других со-
циальных выплат, формирования федерального бюджета, других установлен-
ных федеральным законом целей является прожиточный минимум в целом по
Российской Федерации, устанавливаемый в соответствии с Федеральным зако-
ном от 24 октября 1997 года № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Россий-
ской Федерации»
37
(статьи 1–4 федерального закона). В субъектах Российской
Федерации в аналогичных целях устанавливается прожиточный минимум в
субъекте Российской Федерации.
В сфере труда и занятости установлены (на федеральном уровне) мини-
мальный размер оплаты труда (МРОТ), который определяется Федеральным за-
коном от 19 июня 2000 года № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты тру-
да»
38
, профессиональные стандарты (требования к квалификации работника, то
есть уровню знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы, не-
37
Федеральный закон от 24 октября 1997 года № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Рос-
сийской Федерации» (с изм. и доп.).
38
Федеральный закон от 19 июня 2000 года № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты тру-
да» (с изм. и доп.)
37
обходимых для осуществления определенного вида профессиональной дея-
тельности, в том числе для выполнения определенной трудовой функции (обу-
словленных применяемыми технологиями и принятой организацией производ-
ства и труда), стандарты безопасности труда (правила, процедуры, критерии и
нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в про-
цессе трудовой деятельности и регламентирующие осуществление социально-
экономических, организационных, санитарно-гигиенических, лечебно-
профилактических, реабилитационных мер в области охраны труда), а также
федеральные государственные стандарты государственных услуг и государ-
ственных функций в области содействия занятости населения (Закон Россий-
ской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-I «О занятости населения в Рос-
сийской Федерации»)
39
.
Государственные социальные стандарты применяются в организации
предоставления социальных услуг в соответствии с федеральными законами от
28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граж-
дан в Российской Федерации»
40
и от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государ-
ственной социальной помощи»
41
(далее – №442-ФЗ и №178-ФЗ). Стандартом
социальной услуги являются основные требования к объему, периодичности и
качеству предоставления социальной услуги получателю социальной услуги,
установленные по видам социальных услуг. Полномочия федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации разграничены в статьях 7 и 8 Федерального закона № 442-ФЗ,
при этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации
наделены правом установления предельной величины среднедушевого дохода
для предоставления социальных услуг бесплатно, а также утверждения размера
39
Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-I «О занятости населения в Рос-
сийской Федерации») (с изм. и доп.).
40
Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслужи-
вания граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп.).
41
Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной по-
мощи» (с изм. и доп.).
38
платы за предоставление социальных услуг и порядка ее взимания. Размер пре-
дельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных
услуг за плату устанавливается законодательством субъекта Российской Феде-
рации с учетом финансовых возможностей субъекта Российской Федерации, но
не может быть ниже полуторной величины прожиточного минимума, установ-
ленного в субъекте Российской Федерации для соответствующих социально-
демографических групп населения. Федеральным законом № 178-ФЗ (статьи 4–
5) установлены полномочия Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в области оказания государственной
социальной помощи.
Одним из видов государственной социальной помощи являются устанав-
ливаемые в соответствии с Федеральным законом № 178-ФЗ социальные до-
платы к пенсии. Социальная доплата к пенсии может быть федеральной или ре-
гиональной. Федеральная социальная доплата к пенсии устанавливается пенси-
онеру территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации
в случае, если общая сумма его материального обеспечения не достигает вели-
чины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации
по месту его жительства или месту его пребывания, не превышающей величину
прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации. Реги-
ональная социальная доплата к пенсии устанавливается пенсионеру уполномо-
ченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в
случае, если общая сумма его материального обеспечения не достигает величи-
ны прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации по
месту его жительства или по месту его пребывания, превышающей величину
прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации. Реги-
ональная социальная доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы
указанная общая сумма его материального обеспечения с учетом данной допла-
ты достигла величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в
данном субъекте Российской Федерации, но не ниже величины прожиточного
39
минимума пенсионера, установленной в данном субъекте Российской Федера-
ции по состоянию на 31 декабря предыдущего года.
Кроме того, в пенсионном обеспечении также существовала и существует
определенная стандартизация в форме гарантированной части пенсионной вы-
платы, носившей в разное время различные названия и постоянно преобразовы-
вавшейся. В настоящее время ее роль выполняет фиксированная выплата к
страховой пенсии, которая устанавливается в твердом размере.
Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной за-
щите инвалидов в Российской Федерации»
42
предусматриваются меры соци-
альной защиты инвалидов, которые являются расходными обязательствами
Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социаль-
ного обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти
субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Россий-
ской Федерации (разграничение полномочий производится статьями 4 и 5 фе-
дерального закона).
Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»
43
устанав-
ливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федера-
ции в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, актив-
ную деятельность, почет и уважение в обществе, разграничение полномочий по
обеспечению расходных обязательства по социальной защите и социальной
поддержке ветеранов (статьи 10, 232 федерального закона).
Социальные гарантии для таких категорий граждан, как герои, жертвы
политических репрессий, пострадавшие в результате радиационных аварий и
катастроф, установлены отдельными федеральными законами (от 9 января 1997
г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического
Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Тру-
42
Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации» (с изм. и доп.)
43
Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (с изм. и доп.)
40
довой Славы»
44
(статьи 62, 7 и другие), от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О соци-
альной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию ра-
диации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк»
и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»
45
(статьи 2–12, 15), от 10 января
2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиаци-
онному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском по-
лигоне»
46
(статьи 1–71)) и законами Российской Федерации (от 15 января 1993
года № 4301-I «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Феде-
рации и полных кавалеров ордена Славы»
47
(статьи 11–91), от 18 октября 1991
г. № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий»
48
(статьи 12–16),
от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воз-
действию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»
49
(статьи
3–51 и иные).
Полномочия в сфере здравоохранения конкретизированы в целом ряде
законодательных актов, основным из которых является Федеральный закон от
21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской
Федерации»
50
, положениями главы 3 (статьи 14–17) которого установлены пол-
номочия федеральных органов государственной власти, органов государствен-
44
Федеральный закон от 9 января 1997 г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий
Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавале-
рам ордена Трудовой Славы» (с изм. и доп.).
45
Федеральный закон (от 9 января 1997 г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий
Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавале-
рам ордена Трудовой Славы»
45
(с изм. и доп.).
46
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам,
подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипала-
тинском полигоне» (с изм. и доп.)
47
Федеральный закон от 15 января 1993 года № 4301-I «О статусе Героев Советского Союза,
Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» (с изм. и доп.).
48
Федеральный закон от 18 октября 1991 г. № 1761-I «О реабилитации жертв политических
репрессий» (с изм. и доп.).
49
Федеральный закон от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подверг-
шихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (с изм. и
доп.).
50
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан
Российской Федерации» (с изм. и доп.).
41
ной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправле-
ния.
Согласно статье 37 Федерального закона «Об основах охраны здоровья
граждан Российской Федерации» медицинская помощь организуется и оказы-
вается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязатель-
ными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицин-
скими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за
исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апро-
бации.
Порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской по-
мощи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти. С учетом порядков оказания медицинской помощи и на основе стандар-
тов медицинской помощи, а также с учетом особенностей половозрастного со-
става населения, уровня и структуры заболеваемости населения Российской
Федерации, основанных на данных медицинской статистики, формируются
программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам меди-
цинской помощи.
В соответствии с частью 4 статьи 35 («Базовая программа обязательного
медицинского страхования») Федерального закона «Об обязательном медицин-
ском страховании в Российской Федерации» страховое обеспечение в соответ-
ствии с базовой программой обязательного медицинского страхования устанав-
ливается исходя из стандартов медицинской помощи и порядков оказания ме-
дицинской помощи, установленных уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти.
Следует отметить, что порядки и стандарты медицинской деятельности
согласно законодательству и материалам судебной практики являются право-
вой основой для проведения судебно-медицинской экспертизы и принятия ре-
шения о доброкачественности (полноте) оказания медицинской помощи.
42
В сфере образования в соответствии с Федеральным законом от 29 декаб-
ря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
51
преду-
смотрено установление федеральных государственных образовательных стан-
дартов, утверждаемых соответствующим федеральным органом исполнитель-
ной власти.
В соответствии с жилищным законодательством (статья 49 Жилищного
кодекса Российской Федерации, далее – Жилищный кодекс
52
) малоимущим
гражданам, признанным по установленным им основаниям нуждающимися в
жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые
помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального най-
ма предоставляются в установленном Жилищным кодексом порядке.
Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны тако-
выми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом со-
ответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходяще-
гося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в соб-
ственности членов семьи и подлежащего налогообложению.
Жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жи-
лищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального
найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом
Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федера-
ции категориям граждан, признанных по установленным Жилищным кодексом
и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или
законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых
помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном
Жилищным кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным
федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом
субъекта Российской Федерации.
51
Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Фе-
дерации» (с изм. и доп.).
52
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 31.12.2017) (с
изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2018).
43
Указанным категориям граждан могут предоставляться по договорам со-
циального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда орга-
нами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установ-
ленном законодательством порядке государственными полномочиями на обес-
печение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помеще-
ния муниципального жилищного фонда по договорам социального найма
предоставляются указанным категориям граждан в установленном Жилищным
кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом,
указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской
Федерации.
2.3. Оценка эффективности управления отраслями социальной сферы
Оценим эффективность управления российской системой образования.
В 2016 г. не произошло событий, которые оказали бы существенное воз-
действие на развитие российской системы образования. Реализовывалась по-
вестка, которая сложилась в 2012–2015 гг. Проводился очередной мониторинг
эффективности вузов, повышалась средняя заработная плата педагогических
работников, продолжалась реализация нормативного подушевого принципа
финансирования профессионального образования, осуществлялось слияние
высших учебных заведений, выделялись опорные вузы. Проект 5/100 по попа-
данию не менее 5 российских вузов в топ-100 основных институциональных
рейтингов университетов – Times Higher Education, QS и ARWU (Шанхайский
рейтинг) – также реализовывался, и в данный проект с 2015 г. вошло уже 21 ве-
дущее высшее учебное заведение. Смена министра и части министерской ко-
манды не повлияла пока на реализуемую образовательную политику, хотя и
было заявлено изменение ее вектора.
Единственное, что пока было сделано новым министром, – это отмена
слияния нескольких вузов, которое ранее было объявлено. Во многом данная
пауза может быть объяснена выработкой новой программы действий Минобр-
44
науки России. Можно также предположить, что ее основой станет прежде всего
дальнейшее реформирование общего образования – дошкольного и школьного.
А ведущими фигурами реформ, вполне возможно, будут учителя школы и вос-
питатели детской дошкольной организации. Вместе с тем большинство мер, ко-
торые могли бы быть предложены в этом направлении, либо уже реализованы,
либо в течение нескольких лет обсуждаются.
Среди мер, реализованных в общем образовании в последние годы ре-
форм, – повышение средней заработной платы педагогических работников
начиная с 2012 г., изменение процедуры их аттестации, введение «эффективно-
го контракта» и переход к повышению квалификации 1 раз в 3 года вместо 1
раза в 5 лет.
Обсуждается и даже в некоторых регионах России была опробована си-
стема ваучерного финансирования повышения квалификации учителей, соглас-
но которой учитель может набирать модули указанной программы в разных об-
разовательных организациях дополнительного профессионального образования
(ДПО) и вузах, реализуя свои профессиональные интересы и требования своего
работодателя.
Кроме того, в последние годы прорабатывается вопрос изменения подхо-
да к подготовке учителя. Основная идея состоит в том, что в университетах го-
товится специалист (математик, физик, филолог, историк), а потом, если дан-
ный профессионал захочет стать учителем, он должен пройти годичный курс,
переквалификации на педагога. Во многом такой подход обусловлен тем, что в
настоящее время педагогические вузы являются одними из самых слабых выс-
ших учебных заведений, в которых одновременно обучается и достаточно сла-
бый контингент (Приложение 1).
В 2016 г. никаких существенных изменений в системе среднего профес-
сионального образования не произошло. В последние годы система среднего
профессионального образования интегрировала 2 типа программ подготовки
кадров: программ подготовки (высоко)квалифицированных рабочих и про-