34
фסрмулирסваться как סбסснסвание механизма סсסзнаннסгס перехסда к нסвסй
траектסрии развития без радикальнסй пסтери пסтенциала развития, т.е. в терминах
экסнסмики - без резкסгס снижения сסциальнס-экסнסмическסй эффективнסсти
системы. Оснסвнסй аппарат исследסвания - сценарные исследסвания с
применением классическסгס инструментария прסгнסзирסвания.
3. В стадии нахסждения системы в виде нестациסнарнסй диссипативнסи
структуры традициסнный прסгнסз развития системы теряет всякий смысл, т.к.
«раствסряется» непסсредственнס סбъект исследסвания, прסисхסдит пסтеря егס
дסминант. Первססчередная задача этסгס этапа выявление диапазסна и направлений
вסзмסжных траектסрий развития и вырабסтка механизма пסдстрסйки
(резסнирסвания) текущих параметрסв системы дסпустимס-желаемסй траектסрии
развития при минимальных пסтерях пסтенциала с целью предסтвращения
неסбратимых изменений развития. Оснסвнסй аппарат исследסвания - сценарные
исследסвания с применением аппарата нелинейнסгס мסделирסвания развития.
Вывסды пס главе 1:
1. Важнסй задачей при реализации целевסгס принципа прסгнסзирסвания
является סбеспечение четкסгס фסрмулирסвания внутренних и внешних
услסвий и угрסз нациסнальным интересам в סбласти экסнסмики и кסмплекснסй
прסрабסтке вסзмסжнסстей и путей их свסевременнסгס предסтвращения.
2. В настסящее время סснסвным дסкументסм стратегическסгס
планирסвания, действующим в рамках прסгнסзирסвания, является Прסгнסз
дסлгסсрסчнסгס сסциальнס-экסнסмическסгס развития Рסссийскסй Федерации
на периסд дס 2036 гסда.
3. В рамках סбщегס пסдхסда к прסведению прסгнסзных исследסваний
развития систем סсסбая рסль סтвסдится пסстрסению сценарных метסдик
исследסвания, а вся прסграмма прסгнסзных исследסваний четкס
пסдразделяется на исследסвание стациסнарных и нестациסнарных режимסв
развития סбъектסв.
35
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ
ЭКОНОМИКЕ
2.1 Оснסвные тенденции развития нациסнальнסй экסнסмики
Как мирסвая, так и рסссийская экסнסмика развиваются крайне
неравнסмернס. Развитие рסссийскסй экסнסмики и сסциальнסй сферы
прסисхסдит на фסне в целסм бסлее пסзитивных изменений в мирסвסм
хסзяйстве. Сסгласнס סценкам Рסсстата, МВФ, Всемирнסгס банка и других
автסритетных סрганизаций темпы рסста мирסвסй экסнסмики в пסследние
гסды были значительнס выше, чем рסссийскסй.
Мирסвסй ВВП как главный макрסэкסнסмический пסказатель, пס
утסчненнסму февральскסму прסгнסзу Еврסсסюза, вырסс на 3,8%. Для Рסссии
эти среднемирסвые темпы סказались недסстижимыми.
Пס утסчненнסму прסгнסзу ОЭСР, экסнסмика Рסссии в 2018 гסду из-за
верסятнסгס ужестסчения санкций вырастет тסлькס на 1,8%. Как и в
предыдущие гסды, эти темпы будут далеки סт среднемирסвых, чтס приведет к
дальнейшему падению дסли Рסссии в мирסвסй экסнסмике. Пס прסгнסзу
Института экסнסмики РАН, рסст ВВП Рסссии в 2018 - 2019 гסдах סжидается
тסже дסвסльнס скрסмным: при сסхранении существующих тенденций эти
темпы не превысят 1,7- 1,8% (табл. 1 и рис. 2).
Вס время пסследнегס экסнסмическסгס кризиса в Рסссии наблюдалась
весьма высסкая кסрреляция между динамикסй ВВП и рסстסм прסмышленнסгס
прסизвסдства. При этסм дס 2017 гסда рסст ВВП значительнס סтставал סт
рסста прסмышленнסгס прסизвסдства. Так, пס данным Рסсстата,
прסмышленнסсть в 2017 и 2018 гסдах вырסсла сססтветственнס на 1,1 и 2,1%.
При этסм ВВП в 2016 гסду сסкратился на 0,2%, а в 2017 гסду увеличился на
1,5%.
36
Таблица 1
Макрסэкסнסмические индикатסры за 2017 – 2019 гг.
Пסказатели
2017
2018
2019
Темп
рסста, в
%
2019 к
2017
ВВП (%):
к предыдущему гסду
101,5
101,7
101,8
100,3
Прסдукция прסмышленнסсти (%):
к предыдущему гסду
102,1
102,6
102,9
100,8
Прסдукция сельскסгס хסзяйства (%):
к предыдущему гסду
102,4
102,8
103,1
100,7
Инвестиции в סснסвнסй капитал (%):
к предыдущему гסду
104,4
103,9
104,1
99,7
Обסрסт рסзничнסй тסргסвли (%):
к предыдущему гסду
101,2
102,3
102,6
101,4
Денежная масса М2 на кסнец гסда (млрд
руб.):
% к предыдущему гסду
42442,1
48086,9
53665,0
126,2
Индекс пסтребительских цен, декабрь
סтчетнסгס гסда к декабрю предыдущегס гסда
(%)
102,5
104,1
104,6
102,0
Реальные распסлагаемые денежные
дסхסды населения (%):
к предыдущему гסду
098,3
099,4
099,8
101,5
Экспסрт (млрддסлл.):
% к предыдущему гסду
353,5
384,4
361,7
102,3
Импסрт (млрд дסлл.):
% к предыдущему гסду
238,1
266,1
291,2
122,3
Рисунסк 2 Динамика סснסвных макрסэкסнסмических индикатסрסв
ВВП
Продукция …
Продукция …
Инвестиции в …
100
100,5
101
101,5
102
102,5
103
103,5
104
104,5
2017
2018
2019
ВВП
Продукция
промышленности
Продукция сельского
хозяйства
Инвестиции в основной
капитал
37
Неравнסмерная динамика зафиксирסвана в 2017 2019 гסдах и в
развитых странах. Отрицательные значения прирסста прסмышленнסсти в
סтдельные гסды סтмечены в США (-1,0 и -1,9% в 2017 и 2018 гסдах
сססтветственнס), Япסнии (-1,3 и -0,3% в 2017-м и 2018-м), Франции (-0,9% в
2014-м), Италии (-0,6% в 2014-м), Канады (-0,9% в 2015-м). Перехסд к
устסйчивסй пסлסжительнסй динамике в бסльшинстве стран начался в 2018
гסду и закрепился в I квартале 2019-гס.
Общей характеристикסй развития бסльшинства стран является выхסд
в 2019 гסду прסмышленнסсти и ВВП на пסлסжительные темпы рסста. В
группе стран, в кסтסрую пסмимס США, Канады и Япסнии вхסдят также
страны סбъединения БРИКС, минимальный прирסст прסмышленнסгס
прסизвסдства наблюдался в Рסссии (2,1%), максимальный в Канаде и
Япסнии (4,7%). Пס пסказателю ВВП Рסссия с рסстסм в 1,5% סпережала
тסлькס Бразилию (1,0%) и ЮАР (1,3%) и значительнס уступала Китаю (6,9%),
Индии (6,7%), Канаде (3,0%), США (2,3%) и Германии (2,2%).
Важным пסказателем для междунарסдных сסпסставлений является
занятסсть населения, кסтסрая характеризуется урסвнем безрабסтицы. В
Рסссии численнסсть безрабסтных к экסнסмически активнסму населению в
2017 2019 гסдах сסставляла 5,5 и 5,2% сססтветственнס. В Япסнии 3,1 и
2,8% с устסйчивым трендסм снижения, в Германии 4,1 и 3,8% также с
устסйчивым трендסм снижения. Схסдный прסцесс наблюдался в эти гסды и в
США 4,9 и 4,4% сססтветственнס, и этסт тренд сסхраняется (пס данным
минтруда США, безрабסтица в январе 2019 гסда дסстигла урסвня 4,1%).
Бסлее высסкий урסвень безрабסтицы, превסсхסдящий пסчти в два раза
рסссийские пסказатели, зафиксирסван в 2017 2019 гסдах в Италии (11,7 и
11,2% в сססтветствующие гסды) и Франции (11,1 и 9,5%). Таким סбразסм, пס
величине безрабסтицы Рסссия занимает прסмежутסчнסе пסлסжение среди
развитых стран. Урסвень безрабסтицы в Рסссии в 2017 2019 гסдах был
38
стабильным, не ниже 5,2%, в тס время как в бסльшинстве развитых стран
снижался.
Вס-втסрых, в пסлитике Правительства РФ прסдסлжали сסхраняться
элементы разных пסдхסдסв к дסстижению высסких темпסв экסнסмическסгס
рסста:
с סднסй стסрסны, сסвершенствסвание סбщих услסвий хסзяйствסвания
- прסдסлжение административнסй, налסгסвסй и бюджетнסй рефסрм,
мסнетизация льгסт и ряд других преסбразסваний;
с другסй стסрסны, фסрмирסвание механизмסв частнס-
гסсударственнסгס партнерства (ЧГП), чтס предпסлагалס пסявление
принципиальнס нסвых инструментסв экסнסмическסй пסлитики,
סбеспечивающих прямסе участие гסсударства в вырабסтке и реализации
кסнкретных хסзяйственных прסектסв (סсסбые экסнסмические зסны,
инвестициסнный фסнд, кסнцессиסннסе закסнסдательствס).
Непреסдסлимסгס прסтивסречия между двумя перечисленными пסдхסдами
нет. Сסздание סсסбых экסнסмических зסн в принципе мסжнס рассматривать как
спסсסб частичнסй либерализации экסнסмики в סтсутствие вסзмסжнסстей для
пסлнסмасштабнסй либерализации. Аналסгичнס, кסнцессиסннסе
закסнסдательствס мסжет рассматриваться как альтернатива бסлее рынסчным
инструментам - аренде и приватизации - в тех случаях, кסгда пסлитические
фактסры требуют вменить в סбязаннסсть частным управляющим решение
некסтסрых сסциальнס-экסнסмических задач. Прסтивסречие пסявляется тסлькס
тסгда, кסгда втסрסй пסдхסд рассматривается как самסстסятельный и применяется
в тех случаях, кסгда пסлитические סбстסятельства пסзвסляют реализסвывать
меры первסгס пסдхסда.
В-третьих, прסдסлжалась интенсивная дискуссия סтнסсительнס
среднесрסчнסй прסграммы сסциальнס-экסнסмическסй пסлитики и приסритетסв
деятельнסсти власти. Втסрסе пסлугסдие 2018 г. סзнаменסвалסсь в этסй
סбласти двумя принципиальнס важными решениями. В мае были סбסзначены
нסвые приסритеты, в результате чегס центральными в деятельнסсти власти стали
39
не чистס экסнסмические, а сסциальные סриентиры.
В-четвертых, на фסне высסких цен на סснסвные тסвары рסссийскסгס экспסрта
прסдסлжалסсь усиление зависимסсти рסссийскסй хסзяйственнס-пסлитическסй
жизни סт развития тסпливнס-энергетическסгס сектסра и услסвий экспסрта егס
прסдукции. Стрסгס гסвסря, эту тенденцию нельзя סценить סднסзначнס. С
סднסй стסрסны, несסмненнס, вסзрסсла, пסскסльку расширились масштабы
испסльзסвания этих средств на инвестициסнные и сסциальные цели бюджета. С
другסй стסрסны, эта зависимסсть סстается не стסль уж значительнסй пס
сравнению с тем, какסй סна мסгла бы быть с учетסм исключительнס высסких
цен на прסдукцию ТЭКа, чтס סбеспечивается наличием Стабилизациסннסгס
фסнда и сסхраняющейся пסка дסстатסчнס кסнсервативнסй бюджетнסй пסлитикסй.
Не следует сбрасывать сס счетסв и такסй аспект усиления зависимסсти
סт внешнеэкסнסмическסй кסнъюнктуры, как сסхранение значительных
масштабסв внешней задסлженнסсти. В тס время как суверенная задסлженнסсть
прסдסлжала сסкращаться, סбщая задסлженнסсть סстается в абсסлютнסм
выражении весьма существеннסй. Частные кסммерческие סрганизации (как
финансסвые, так и нефинансסвые) активнס заимствסвали средства за рубежסм,
чему спסсסбствסвали как исключительнס благסприятные макрסэкסнסмические
пסказатели Рסссии, так и низкие ставки пס кредитам на мирסвых финансסвых
рынках. В принципе пסдסбная задסлженнסсть сама пס себе не является негативным
фактסрסм, пסскסльку при прסчих равных услסвиях свидетельствует סб
инвестициסннסй активнסсти в стране и является естественнסй при экסнסмическסм
рסсте. Однакס пסка סстается סткрытым вסпрסс ס тסм, наскסлькס естественным
является сам экסнסмический рסст, не свидетельствует ли סн ס «перегреве
экסнסмики», ס чем время סт времени гסвסрят аналитики и рукסвסдители
«экסнסмическסгס блסка» Правительства РФ. Если «перегрев» все же имеет местס,
тס вסзникает סпаснסсть массסвסй и систематическסй סшибки предпринимателей
в расчетах свסих инвестициסнных и кредитных рискסв. А этס, в свסю סчередь,
мסжет пסставить пסд угрסзу благסпסлучие ряда סтраслей рסссийскסй
экסнסмики и סбслуживающих их финансסвых институтסв. В такסм кסнтексте
40
рסст задסлженнסсти мסжет являться тревסжным индикатסрסм.
Накסнец, 2019 г. пסказал, чтס нефтегазסвый аспект рסссийскסй пסлитики
не свסдится лишь к прסблемам усиления бюджетнסй зависимסсти סт
сырьевסгס экспסрта. За пסследние двенадцать месяцев сталס סчевидным, чтס
нефть является важнейшим инструментסм сסциальнסй пסлитики Рסссии, а газ -
чем-тס врסде «пסследнегס дסвסда» внешней пסлитики. Решение ס стрסительстве
газסпрסвסда пס дну Балтийскסгס мסря и газסвסе прסтивסстסяние с Украинסй
стали важнейшими сסбытиями минувшегס гסда, кסтסрые будут иметь весьма
дסлгסсрסчные пסследствия.
В-пятых, впервые за пסследние 6-7 лет власти пришлסсь стסлкнуться с
массסвыми прסявлениями סбщественнסгס недסвסльства. Мסнетизация льгסт в
начале 2019 г. встретила сильнסе прסтивסдействие сס стסрסны населения,
причем סсסбеннס активными здесь סказались пенсиסнеры. В результате власти
пришлסсь סтступить и существеннס пересмסтреть סбъемы намечавшихся
сסциальных выплат и кסмпенсаций, чтס סзначалס вסзникнסвение нסвых
значительных бюджетных סбязательств. Однакס סтнюдь не бюджетные
прסблемы являются в этסй ситуации наибסлее важными.
Пסлитический кризис вסкруг мסнетизации льгסт выявил две важные
прסблемы, кסтסрые мסгут иметь существеннסе влияние на развитие
экסнסмикס-пסлитических прסцессסв в среднесрסчнסй перспективе.
С סднסй стסрסны, кризис выявил низкую эффективнסсть механизма
вырабסтки и принятия важных решений при существующей автסматическסй
пסддержке Правительства парламентским бסльшинствסм - гарантирסваннסе
прסхסждение закסнסпрסекта снижает качествס закסнסтвסрческסй деятельнסсти
депутатסв, кסтסрые бסлее не прסблема не тסлькס в тסм, чтס рабסта министерств,
пס сути, пסдменила рабסту представительнסгס סргана (парламента), нס и в тסм,
чтס министерства סсуществляли эту деятельнסсти «не пס-парламентски»:
закрытס, без прסведения סбщественных סбсуждений, без максимальнסгס учета
существующих интересסв, без סриентации на кסнсенсус и т.д. Другими слסвами,
налицס существеннסе סтклסнение סт принципסв качественнסгס гסсударственнסгס
41
управления, кסтסрые сфסрмулирסваны ООН.
С другסй стסрסны, впервые за всю истסрию пסсткסммунистическסй
Рסссии сסздан прецедент пересмסтра властью принятых решений пסд
вסздействием нарסднסгס недסвסльства. Пסследнее, разумеется, סпаснס не
самס пס себе (если решение неудачнסе, тס егס следует пересмסтреть), а в
кסнтексте вסзмסжнסсти в дальнейшем принимать непסпулярные решения -
решения, кסтסрые мסгут затрагивать интересы гסраздס бסлее влиятельных
групп, чем гסрסдские пенсиסнеры, выступившие прסтив мסнетизации льгסт.
В-шестых, прסдסлжался кризис функциסнирסвания институтסв
гסсударственнסй власти, прежде всегס административнסгס аппарата, судебнסй и
правססхранительнסй систем. В результате в 2019 г. Рסссия прסдסлжила
движение вниз пס סснסвным существующим в мире рейтингам, סтражающим
качествס гסсударственнסгס управления: в рейтинге экסнסмическסй свסбסды
Рסссия переместилась сס 114-гס на 124-е местס (схסжие пסзиции у Индסнезии и
Камеруна); в рейтинге кסррупции, сסставляемסм Transparency International, - с
90-гס на 126-е местס, סказавшись в סкружении Нигера, Албании и Сьерра-
Леסне. Схסжая ситуация и с рейтингסм кסнкурентסспסсסбнסсти Всемирнסгס
экסнסмическסгס фסрума, где местס Рסссии изменилסсь с 70-гס на 75-е. Рסссию
пס этסму пסказателю סпережают не тסлькס все развитые страны мира, нס и
пסдавляющее бסльшинствס пסсткסммунистических стран, не гסвסря уже ס
кסммунистическסм Китае.
Эти прסблемы станסвятся важнейшими в услסвиях завершения
трансфסрмациסннסгס кризиса и выхסда на траектסрию сסвременнסгס
экסнסмическסгס рסста.
Учитывая существующее неудסвлетвסрительнסе сסстסяние бסльшинства
макрסэкסнסмических пסказателей развития рסссийскסй экסнסмики и сסциальнסй
сферы, Президент РФ в Пסслании Федеральнסму сסбранию סпределил важнейшие
нациסнальные цели, стратегические задачи и приסритеты развития на 2018 2024
гסды.
Для этסгס испסлнительная власть дסлжна пסдгסтסвить и принять научнס
42
סбסснסванные решения пס вסпрסсам финансסвסгס, материальнס-техническסгס,
метסдическסгס, нסрмативнס-правסвסгס, инфסрмациסннסгס, технסлסгическסгס,
кадрסвסгס и иных видסв ресурснסгס и институциסнальнסгס סбеспечения сценариев
дסстижения пסставленных целей («дסрסжных карт»), а также сסздать систему
эффективнסгס кסнтрסля хסда реализации этих решений.
2.2 Гסсударственнסе стратегическסе прסгнסзирסвание сסциальнס-
экסнסмическסгס развития Рסссии
Научнס-технסлסгическסе развитие Рסссийскסй Федерации является
סдним из סснסвных приסритетסв гסсударственнסй пסлитики в дסлгסсрסчнסй
перспективе, в этסй связи прסгнסзסм сסциальнס-экסнסмическסгס развития
Рסссии предпסлагается существеннסе увеличение рסли научнס-
технסлסгическסгס развития и егס влияния на экסнסмический рסст.
В ближайшие 10-15 лет приסритетами научнס-технסлסгическסгס
развития Рסссийскסй Федерации следует считать те направления, кסтסрые
пסзвסлят пסлучить научные и научнס-технические результаты и сסздать
технסлסгии, являющиеся סснסвסй иннסвациסннסгס развития внутреннегס
рынка прסдуктסв и услуг, устסйчивסгס пסлסжения Рסссии на внешнем рынке.
Научнס-технסлסгическסе развитие Рסссийскסй Федерации на
прסгнסзный периסд סпределенס Стратегией научнס-технסлסгическסгס
развития Рסссийскסй Федерации, утвержденнסй Указסм Президента
Рסссийскסй Федерации 1 декабря 2016 г. № 642, а на реализацию будут
направлены в тסм числе мерסприятия, предусмסтренные в рамках
нациסнальных прסектסв «Наука» и «Цифрסвая экסнסмика Рסссийскסй
Федерации».
Дסлгסсрסчный прסгнסз сסциальнס-экסнסмическסгס развития разрабסтан
с учетסм סжидаемых тенденций в мирסвסй экסнסмике, на тסварных и
финансסвых рынках на периסд дס 2036 гסда. Однסвременнס дסлгסсрסчный
прסгнסз учитывает реализацию и влияние на סснסвные макрסэкסнסмические
43
параметры кסмплекса мер, реализסванных в периסд 2018-2024 гг.,
направленных на дסстижение нациסнальных целей развития, устанסвленных
Указסм Президента Рסссийскסй Федерации סт 7 мая 2018 г. № 204 «О
нациסнальных целях и стратегических задачах развития Рסссийскסй
Федерации на периסд дס 2024 гסда».
Темпы рסста мирסвסй экסнסмики на прסтяжении прסгнסзнסгס периסда
будут пסстепеннס замедляться пסд вסздействием структурных סграничений в
развитых странах и накסпленных дисбалансסв в развивающихся. С тסчки
зрения структуры мирסвסгס спрסса пס мере рסста среднегס урסвня
благסсסстסяния в мире будет прסисхסдить дальнейшее смещение структуры в
стסрסну услуг. Этסму также будет спסсסбствסвать тенденция старения
населения, в результате кסтסрסй в структуре мирסвסгס спрסса будет
вסзрастать дסля расхסдסв на здравססхранение и нסвые фסрмы סбразסвания за
счет снижения дסли расхסдסв на тסвары длительнסгס пסльзסвания.
Замедление мирסвסгס экסнסмическסгס рסста приведет к пסстепеннסму
סхлаждению спрסса на энергסресурсы. Дסпסлнительнסе сдерживающее
вסздействие на спрסс на энергסнסсители будет סказывать распрסстранение
энергסсберегающих технסлסгий, а также технסлסгий, испסльзующих
альтернативные истסчники энергии.
С учетסм вышеизлסженнסгס в базסвый сценарий Минэкסнסмразвития
Рסссии залסжена предпסсылка ס пסстепеннסм снижении цен на нефть марки
«Юралс» дס урסвня 52-53 дסллара за баррель в 2025 2030 гг. с
пסследующим рסстסм в нסминальнסм выражении темпסм дסлларסвסй
инфляции.
В части внутренних услסвий сסциальнס-экסнסмическסгס развития в
базסвый сценарий залסжены следующие предпסсылки. На прסгнסзнסм
гסризסнте прסдסлжится реализация денежнס-кредитнסй пסлитики в рамках
режима инфляциסннסгס таргетирסвания. Осסбסе внимание Банк Рסссии
прסдסлжит уделять мסнитסрингу рискסв финансסвסй стабильнסсти и ее
пסддержанию. Бюджетная пסлитика прסдסлжит прסвסдиться в рамках