2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ, КАК
ОБЪЕКТА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ..................................... 5
1.1 Понятие социальной сферы и ее основные компоненты .......................... 5
1.2 Зарубежный опыт формирования и регулирования социальной сферой
..................................................................................................................................... 10
1.3 Методы регулирования социальной сферы на современном этапе в
Российской Федерации ............................................................................................. 15
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ
СФЕРОЙ НА ПРИМЕРЕ КОМИТЕТА ПО ЗДРАВООХРАНЕНИЮ САНКТ-
ПЕТЕРБУРГА ............................................................................................................ 21
2.1 Характеристика деятельности Комитета по здравоохранению Санкт-
Петербурга ................................................................................................................. 21
2.2 Анализ основных показателей деятельности Комитета за 2015-2017 гг.
..................................................................................................................................... 24
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ НА
ПРИМЕРЕ КОМИТЕТА ПО ЗДРАВООХРАНЕНИЮ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА 40
3.1 Предложение нововведений в деятельности Комитета .......................... 40
3.2 Экономическая эффективность предложенных мероприятий ............... 55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 65
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 68
ПРИЛОЖЕНИЯ ......................................................................................................... 72
Приложение 1 .................................................................................................... 72
Приложение 2 .................................................................................................... 73
Приложение 3 .................................................................................................... 74
Приложение 4 .................................................................................................... 74
3
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Россия является
социально ориентированным государством, что означает высокую
государственную значимость формирования системы социальных гарантий и
законодательного регулирования социальной сферы. Развитие социальной
сферы государства определяется политикой государства, исходя из множества
факторов, таких как: экономическое, демографическое, экологическое
состояние государства и других.
Развитие социальной сферы государством связано с удовлетворением
насущных потребностей в жилье, пище, одежде, в получении образования и
медицинского обслуживания, в культурном досуге, в занятиях физкультурой и
спортом
1
. Она непосредственно затрагивает жизненные интересы всех людей,
их разнообразных групп, объединений и общностей. От ее состояния во многом
зависят судьбы людей, их повседневная жизнь и ее качество. Развитая
социальная сфера государства способна наполнить жизнь каждого его
гражданина комфортом, сделать ее радостной и гармоничной
2
. Все
вышесказанное определяет актуальность темы исследования.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся по
поводу государственного регулирования деятельности социальной сферы в
России.
Предмет исследования – государственное регулирование деятельности
социальной сферы в России.
Цель исследования заключается в комплексно-правовом исследовании
государственного регулирования деятельности социальной сферы в России на
примере Комитета по здравоохранению г. Санкт-Петербург.
В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:
определить понятие социальной сферы и ее основные компоненты;
1
Борисов А.Б. Большой экономический словарь. - М.: Книжный мир, 2014.
2
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. - М.:
ИНФРА-М, 2016.
4
изучить зарубежный опыт формирования и регулирования
социальной сферой;
выявить методы регулирования социальной сферы на современном
этапе в Российской Федерации;
дать характеристику деятельности Комитета по здравоохранению
города Санкт-Петербурга;
проанализировать основные показатели деятельности Комитета за
2015-2017 годы.
разработать предложения нововведений в деятельности Комитета по
здравоохранению города Санкт-Петербурга;
оценить экономическую эффективность предложенных
мероприятий.
Методологическую основу исследования составляет комплексный анализ
государственного регулирования социальной сферы, на основе изучения
научной литературы, и практики применения законодательства в
рассматриваемой области. В ходе исследования использованы сравнительно-
правовой, дескриптивный (описательный), формально-юридический и иные
методы научного познания, позволившие осуществить теоретическую
интерпретацию эмпирического материала.
Эмпирической основой данной выпускной квалификационной работы
послужили работы авторов, занимающихся изучением проблем в области
социального регулирования.
Теоретическую основу исследования составляет действующее
законодательство, научная литература, практика применения законодательства
в рассматриваемой области.
Практическое значение выпускной квалификационной работы
заключается в предложении рекомендации по совершенствованию
государственного регулирования системы здравоохранения города Санкт-
Петербурга.
5
Структура работы. Данная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка литературы.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ,
КАК ОБЪЕКТА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1.1 Понятие социальной сферы и ее основные компоненты
В литературе и официальных документах, социальная сфера трактуется
по-разному, преимущественно в двух значениях. В узком смысле оно
обозначает те формы деятельности во всей их совокупности, посредством
которых люди удовлетворяют свои материальные потребности. В широком
смысле слова социальная сфера – это сфера удовлетворения всей совокупности
жизненных интересов людей, включая и потребности духовной жизни. Эти
интересы представлены здесь не только материально-биологическими
интересами, интересами непосредственного воспроизводства и выживания,
активного поиска и отбора необходимых средств для жизни человеческого
организма, его приспособления к среде. Человек как биосоциальное существо
испытывает потребность в познании, морали, искусстве, игре, красоте и тому
подобном.
Часто ее понимают как совокупность учреждений и систем
непроизводственного характера, занимающихся здравоохранением,
образованием, культурой и так далее.
В других источниках к социальной сфере относят совокупность услуг,
оказываемых социальными отраслями: здравоохранением, физической
культурой, социальным обеспечением, образованием, культурой и искусством.
Нормативные источники закрепляют лишь права граждан на те или иные
виды социального обеспечения, отражают требования и условия их
предоставления, регламентируют организационно-правовой порядок
осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных актов
3
.
3
Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации» (ред. от 21.07.2014 г.)
6
Однако нормативного закрепления понятия социальной сферы в нашей стране
на данный момент не существует.
Для этой сферы характерным является то, что отсутствует единый
кодифицированный источник, регулирующий возникающие социально
значимые отношения.
Если классификация организаций, прямо ведущих свою деятельность в
социальной сфере или оказывающих социальные услуги населению, в
современной научной литературе отображена относительно полно, то
организации, основным видом деятельности которых не является оказание
социальных услуг населению, но которые косвенно влияют на социально-
экономическую ситуацию государства, в этом перечне отсутствуют.
Стоит отметить то, что само научное понятие социальной сферы и
отсутствие нормативного закрепления дает возможность трактовать его по-
разному. Часто понятие «социальная сфера» понимается как крупное системное
образование, пронизывающее самые разные области человеческой
жизнедеятельности, начиная с производства и включая быт, удовлетворение
культурных, образовательных, медицинских и других жизненных
потребностей
4
. Следовательно, уже закрепленные в современном
законодательстве отрасли социальной сферы, такие как здравоохранение,
образование, культура, не могут отразить в полной мере всех потребностей
современного человека, в том числе как гражданина социально
ориентированного государства. Социальные потребности такого гражданина
намного шире и всецело (прямо или косвенно) удовлетворяются не только
отраслями здравоохранения, образования, культуры, а также существующими
на нынешней день почти любыми коммерческими и некоммерческими
образованиями, организациями любой формы собственности, ведущих свою
деятельность почти во всех отраслях экономики и производства.
4
Борисов А.Б. Большой экономический словарь. – М.: Книжный мир, 2014. - С. 233.
7
Примером может служить большой перечень организаций, от мелкой
розничной торговли до крупных строительных трестов. Человеку для
существования необходим постоянный доступ к общению, труду и
возможности получения поощрения за этот труд. Кроме того, человек
нуждается в возможности свободного приобретения необходимых ему товаров
и услуг, а в зависимости от материального достатка и предметов роскоши.
Соответственно, гражданин современного государства нуждается в развитой
инфраструктуре той местности, где он проживает. Именно поэтому можно
говорить о том, что мелкие розничные магазины, крупные оптовые сети,
организации разных отраслей производства и потребления с большим
количеством рабочих мест (следовательно, вакансий) прямо или косвенно
влияют на удовлетворение всей совокупности жизненных интересов граждан
современного социально ориентированного государства.
5
Таким образом,
можно сделать вывод, что не только организации образования,
здравоохранения и культуры оказывают социальные услуги, но также их
оказывают, пусть и косвенно, и все остальные организации, о которых
упоминалось выше. В качестве примера можно привести продуктовый
розничный магазин, который, на первый взгляд, отношения к социальной сфере
не имеет. Но когда этот розничный магазин появляется во вновь созданном, при
расширении, районе города или поселке городского типа, то он может косвенно
удовлетворить сразу несколько социальных потребностей жителей этого
района. Во-первых, это свободная возможность для большого количества
людей в приобретении продуктов питания или бытовой химии, что, в свою
очередь, является одной из главных потребностей человека – приобретение
товаров и услуг. Во- вторых, это организация, пусть и в малом объеме, рабочих
мест, что также является потребностью человека в труде и поощрении за
проделанную им работу. Появление крупных и особо крупных организаций
5
Беккер Г. Экономический анализ и человеческое поведение // THESIS: теория и история экономических и
социальных институтов. 1993. № 1. С. 24-40.
8
влечет за собой удовлетворение еще большего числа социальных потребностей
человека и гражданина
6
.
Оценка качества нормативного правового акта предполагает
характеристику степени внутренней согласованности законодательного акта,
отсутствие противоречий с иными актами Российской Федерации. Одним из
способов определения качества закона является количественный подсчет
вносимых изменений и дополнений, однако не всегда большое количество
внесенных изменений свидетельствует о низком качестве закона.
Например, с момента принятия Федерального закона от 29 декабря 2012 г.
N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
7
принято более 30
федеральных законов, изменивших и (или) дополнивших его. Однако нельзя
сказать, что все внесенные изменения направлены на модификацию существа
образовательных отношений и однозначно подтверждают низкое качество
системообразующего акта. Нередко эти изменения обусловлены иными
причинами. Может сказываться, во-первых, влияние международного
правового регулирования; во-вторых, принятие новых федеральных законов с
собственным предметом регулирования, но которые так или иначе касаются
сферы образования; в-третьих, формирование в составе Российской Федерации
новых субъектов РФ и др. Так, изменения, внесенные в ч. 4 ст. 98 Федерального
закона «Об образовании в Российской Федерации», связаны с ратификацией
Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной
обработке персональных данных. Изменения норм ч. 3 ст. 28 названного
Федерального закона обусловлены совершенствованием профилактических мер
в целях раннего выявления незаконного потребления наркотических и
психотропных средств в образовательных организациях
8
.
6
Путило Н.В., Мельник Т.Е. Обеспечение социальной функции государства // Концепции развития российского
законодательства / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. – М.: Юрайт, 2014. – С. 37-58.
7
Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ"Об образовании в Российской Федерации"// Собрание
законодательства РФ. –2012. – N 53 (ч. 1). – Ст. 7598.
8
Ходырев А.А. Оценка государственных программ как метод управления расходными обязательствами
социальной направленности // Социальная политика и социология. – 2014. Т 2. – № 4-1 (105). – С. 306-312.
9
Вместе с тем внесение значительного числа изменений в базовые законы
социальной сферы не может расцениваться положительно. Большое количество
законодательных инициатив по изменению закона может демонстрировать:
а) существенное изменение общественных отношений в социальной сфере,
т.е. реформирование сложившейся системы правоотношений;
б) неспособность имеющихся правовых средств регулировать
сложившиеся общественные отношения;
в) изначальную дефектность нормативного материала.
Определение эффективности законодательного акта напрямую зависит от
его сложности, объемности и масштаба. При оценивании эффективности емких
по объему и содержанию нормативных актов методика его осуществления
значительно усложнена. В первую очередь исследованию подлежит
соотношение заявленных в законе целевых установок и практики реализации
закона в контексте их достижения. В случае невозможности выявления
социально значимых целей и задач из анализа самого текста нормативного
правового акта необходимо изучение сопроводительных документов к
законопроекту, его концепции (в случае наличия) и т.д.
9
Например,
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не содержит
отдельной статьи о его целях и задачах. Вместе с тем анализ этого акта
показывает, что одной из его задач является формирование системы
образования Российской Федерации, среды и правил ее функционирования, а в
Государственной программе «Развитие образования на 2013 – 2020 годы»
содержится четкое описание приоритетов и целей государственной политики
сферы образования, в том числе общие требования к государственной политике
субъектов РФ. Базовым направлением и общей рамкой всех системных
преобразований сферы является повышение эффективности и качества
образования
10
.
9
Дрошнев В.В. Обязательное медицинское страхование в России. – М.: «Анкил», 2015. – С.60.
10
Волкова Н.С., Путило Н.В., Еремина О.Ю. Эффективность законодательства в социальной сфере //
Государство и право. – 2012. – № 12. – С. 56.
10
Важным измерителем эффективности, присущим социальному
законодательству, является скоординированность действий федерального и
регионального уровней государственной власти по достижению социального
эффекта. В этом аспекте инициатива федерального законодателя была
воспринята во многих субъектах РФ: были приняты законодательные акты
субъектов РФ по предоставлению регионального материнского капитала, а
значит, достигнута важная цель – «наполнение» федеральных законодательных
норм, т.е. повышение объема социальных благ с учетом региональной
специфики на соответствующих территориях
11
.
Таким образом, говоря об исследовании эффективности законодательства
в социальной сфере, следует признать особую сложность ее измерения,
обусловленную в первую очередь существом регулируемых социальным
законодательством отношений. Вместе с тем изучение вопросов эффективности
законодательства в социальной сфере является актуальной задачей, как в
теоретическом, так и практическом ключе. При этом применяемые при
исследовании методы и способы измерения эффективности социального
законодательства должны учитывать специфику данного феномена,
отличающегося многообразием отношений.
1.2 Зарубежный опыт формирования и регулирования социальной
сферой
Конституции некоторых зарубежных государств гораздо более детально
регулируют социальные права граждан и обязанности государства по их
обеспечению. В них в сравнении с Конституцией России, государственные
обязанности в социальной сфере закреплены более широко. Положительный
опыт зарубежных конституций может быть использован для
совершенствования законодательства Российской Федерации.
11
Поплавская И.А. Избыточность социальных неравенств как вектор реформирования социальной политики //
Социальная политика и социология. – 2015. Т.14. – № 1 (107). – С. 64-71.
11
Во второй половине ХХ в. в большинстве стран формируется
самостоятельная отрасль права – право социального обеспечения. В эти годы
широкое распространение за рубежом получает концепция государства
всеобщего благоденствия. Социальное государство возводится в ранг
конституционного принципа. Перечень социальных прав включался в
отдельные конституции и до середины ХХ в., но только после Второй мировой
войны процесс социализации конституционного права принял глобальный
характер. В большинстве конституций, принятых в этот период, нашли свое
выражение принципы социального государства
12
.
Таким образом, в зарубежных странах оформляются три основные
модели социального законодательства (соответствующие в целом трем
разновидностям государства благоденствия – Welfare State).
Первая, англо-американская модель (Великобритания, США, Австралия,
Канада) предполагает установление базового, минимального уровня гарантий,
предоставляемого государством за счет бюджетных средств, который
ориентируется на показатель черты бедности. Данный уровень является
основой социальной защиты. К указанному минимуму прибавляются еще два
элемента: социальное страхование работников работодателями и
дополнительное личное страхование. Все это в целом обеспечивает достаточно
высокий уровень социальной защиты населения.
Вторая, франко-германская модель (представленная Францией,
Германией, Австрией, Бельгией, Италией), основана на принципах социального
страхования: социальное законодательство в значительной степени
дифференцировано (в зависимости от производственной сферы, характера
работы), социальные пособия финансируются за счет взносов работников и
работодателей, размеры социальных выплат зависят от размера
предшествующей зарплаты работника, продолжительности страхового стажа,
величины страховых платежей. Государство участвует в финансировании
12
Волкова Н.С., Путило Н.В., Еремина О.Ю. Эффективность законодательства в социальной сфере //
Государство и право. – 2012. – № 12. – С. 56.