12
расходов на социальное страхование с помощью доплат и субсидий; особенно
значительно участие государства в обеспечении поддержки материнства и
детства.
Третья, скандинавская модель социального законодательства (Швеция,
Дания, Норвегия, Финляндия) предполагает социальную защиту всех граждан
посредством государственного социального обеспечения, финансируемого за
счет государственного бюджета. Законодательство устанавливает высокие
ставки налогов на предпринимательский доход на основе прогрессивной шкалы
(ставка налога может доходить до 65%), благодаря чему существует
возможность предоставления всем гражданам широкого круга социальных
гарантий. Данная модель основывается на принципах равенства и социальной
солидарности.
Таким образом, важнейшие принципы социальной политики,
закрепленные в конституциях зарубежных стран, смогли получить свою
реализацию в различных формах посредством социального законодательства.
Однако изменение экономической конъюнктуры, демографический кризис, а
также влияние глобализации на социально-экономические отношения в конце
ХХ в. потребовали внесения определенных коррективов в социальное
законодательство.
В связи с этим выделяется четвертый этап в развитии социального
законодательства зарубежных стран – этап кризиса государства всеобщего
благоденствия (начиная с 1990-х гг. и до наших дней). Реализация широких
социальных программ, принятых в развитых странах на предыдущем этапе,
становится весьма проблематичной. Щедрые системы социального обеспечения
сталкиваются с финансовыми затруднениями. Соотношение между
работающим населением и пенсионерами меняется (например, в Европе в 1986
году на каждого пенсионера в среднем приходилось 5 человек трудоспособного
возраста, в 1996 г. – уже 4 человека, а к 2020 году их число предположительно
сократится до 3). Более того, если учитывать, что далеко не каждый
трудоспособный человек имеет работу, ситуация будет еще более серьезной, в
13
частности, определяемый экономистами коэффициент поддержки (количество
работников на 100 пенсионеров) в 2017 г. составлял 161 в Германии, 181 в
Италии, 257 в Швеции, 128 в Болгарии, 179 в Чехии.
13
Рассмотрим подробнее конституционные обязанности государства в
социальной сфере, исходя из анализа социальных прав граждан в зарубежных
конституциях. Выделим три следующие группы государств.
К первой группе относятся страны, в конституциях которых не
содержатся упоминания об обязанностях государства в социальной сфере:
Бельгия, Нидерланды, Финляндия, США, Япония.
14
Ко второй группе относятся государства, в конституциях которых данные
обязанности закрепляются фрагментарно. Например, в Федеральном
конституционном законе Австрии 1920 г. к предметам ведения земли относится
призрение бедных, демографическая политика, народные попечительские
учреждения, социальное обеспечение материнства, младенчества и молодежи,
установление требований, предъявляемых с точки зрения нужд
здравоохранения к курортам, природным источникам (ст. 10.2). По
Конституции Венгерской Республики 1994 г. гарантируется право социальной
безопасности, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни,
инвалидности, потери супруга, сиротства и в связи с безработицей (ст. 70/E. (1).
Согласно Конституции Ирландии 1937 г., государство обязано содействовать
благосостоянию всего народа, защищая и обеспечивая социальный порядок (ст.
45.1). Таким образом, в указанных конституциях обязанность государства по
реализации социальных прав четко не закреплена.
15
К третьей группе стран, в конституциях которых подробно закреплены
обязанности государства по обеспечению социальных прав граждан, относятся
конституции Албании, Азербайджана, Испании, Польши, Португалии. В
конституциях этих стран можно выделить те социальные права, которые
13
Ходырев А.А. Оценка государственных программ как метод управления расходными обязательствами
социальной направленности // Социальная политика и социология. - 2014. Т 2. - № 4-1 (105). - С. 306-312.
14
Дрошнев В.В. Обязательное медицинское страхование в России. – М.: «Анкил», 2015. – С.60.
15
Волкова Н.С., Путило Н.В., Еремина О.Ю. Эффективность законодательства в социальной сфере //
Государство и право. – 2012. – № 12. – С. 56.
14
отсутствуют в Конституции Российской Федерации. Например, в Конституции
Республики Албании 1998 г. к социальным правам относится право ребенка,
рожденного вне брака, иметь равные права с детьми, рожденными в браке. Из
этого права «вытекает» право каждого ребенка быть защищенным от насилия,
плохого обращения, эксплуатации, использования для работы (ст. 55).
В Конституции Албании установлена также обязанность государства
соблюдать права граждан на охрану здоровья. Государство ставит социальные
цели, закрепляя их в Основном законе страны.
По Конституции Польской Республики 1997 г. к конституционным
обязанностям в сфере труда относится запрещение постоянной занятости детей
до 16 лет. Формы и характер допустимой занятости определяются законом (ст.
66.1). Республика Польша проводит политику, направленную на полную,
продуктивную занятость населения, посредством реализации программ борьбы
с безработицей. Следовательно, конституционные государственные
обязанности формулируются как цели, направления деятельности государства.
16
Одной из обязанностей государства, закрепленных в Федеральном
конституционном законе Австрии 1920 г., является деятельность государства
по вопросам организации публичных обязательных школ с целью обеспечения
получения бесплатного образования (ст. 12.4). Отдельной статьей закрепляется
предъявление профессиональных требований претендентам при зачислении на
должность воспитателей детских садов, детских домов и школ-интернатов,
учителей обязательных школ.
17
Конституционные обязанности государства по социальному обеспечению
престарелых граждан и инвалидов детально регулируются в конституциях
Венгрии, Испании, Латвии, Польши, Португалии.
16
Дрошнев В.В. Обязательное медицинское страхование в России. – М.: «Анкил», 2015. – С.60.
17
Волкова Н.С., Путило Н.В., Еремина О.Ю. Эффективность законодательства в социальной сфере //
Государство и право. – 2012. – № 12. – С. 56.
15
В Конституции Португальской Республики особенно подробно
закреплено правовое регулирование социальной защищенности инвалидов и
престарелых граждан. Государство обязуется осуществлять национальную
политику профилактики, лечения, восстановления здоровья и включения в
нормальную жизнь общества инвалидов, поддержку их семей, а также
объединений инвалидов. Престарелые граждане имеют право на материальную
обеспеченность и на такие условия жизни, проживания в семье и местном
сообществе, которые позволяли бы избегать и преодолевать изоляцию и
социальную отверженность (ст. 72).
В отдельную подгруппу обязанностей государства в сфере прав по охране
здоровья можно отнести те, которые корреспондируют социальным правам,
закрепленным в Основном законе Федеративной Республики Германии 1949 г.,
связанные с развитием науки и новых технологий в медицине, а именно
искусственное оплодотворение людей, исследование и искусственное
изменение наследственности, регулирование трансплантации органов и тканей
(ст. 74.1), относящиеся к сфере конкурирующей законодательной компетенции.
К этой же подгруппе прав относится и клонирование человека.
18
Таким образом, можно сделать вывод, что существуют различные
классификации моделей социальной работы, но так или иначе большинство из
них базируются на принципах, вытекающих из роли и степени участия в
реализации социальной политики государства, институтов гражданского
общества и отдельных граждан.
1.3 Методы регулирования социальной сферы на современном этапе
в Российской Федерации
За 25 лет реформ и изменений законодательства в стране не выработана
эффективная модель социальной политики. Существует «огромный диссонанс
18
Дитон А. Великий побег: здоровье, богатство и истоки неравенства. М., 2016.
16
между заявлениями государства, которое является социальным по
Конституции, и реальной практикой социальной сферы»
19
.
На сайте Минэкономразвития РФ заявляется, что «социальная политика
должна быть ориентирована как на действенную поддержку людей, в силу
объективных причин оказавшихся в сложной жизненной ситуации, так и на
создание условий для того, чтобы каждый человек мог бы самостоятельно
формировать стабильные, благополучные социальные позиции для себя и своей
семьи»
20
.
Актуальными направлениями современной социальной политики России
являются, прежде всего, политика регулирования доходов населения и
демографическая политика – их основы заложены в соответствующих Указах
Президента РФ, огромное значение имеет политика охраны здоровья населения.
Развитые рыночные страны, ориентирующиеся на социальные
преобразования, направляют свои усилия на устранение высоких различий в
уровне доходов населения, ликвидируя их через созданную систему социальной
защиты и разнообразные ее формы
21
.
Переживаемые экономические трудности отрицательно отражаются на
возможностях государства осуществлять адекватную социальную политику.
Тогда как только в условиях доступности качественных услуг социальной
сферы для тех, кто реально в них нуждаются, можно говорить о повышении в
целом уровня благосостояния российских граждан.
Социальная политика реализуется за счет бюджетного и внебюджетного
финансирования. Государственные расходы претерпевают серьезные
изменения в процессе применения новых методов управления
19
Поплавская И.А. Избыточность социальных неравенств как вектор реформирования социальной политики//
Социальная политика и социология. - 2015. Т.14. - № 1 (107). - С. 64-71.
20
Экономика социальной сферы. Раздел сайта Министерства экономического развития РФ. [Электронный
ресурс] URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ ecoSocSphere/
21
Романов Д.Г. Социальная защита населения: экономическое содержание и объективная необходимость //
Финансовые исследования. - 2015. - № 2 (47). - С. 99-107.
17
государственными финансами (программных, проектных), что требует
разработки методологии оценки их эффективности
22
.
При разработке государственной финансовой политики в социальной
сфере необходимо соблюдать важнейшее требование – учет текущего и
прогнозируемого экономического состояния страны. Только в этом случае эта
политика сможет быть эффективной. Этот посыл прослеживается в Прогнозе
социально-экономического развития до 2030 года: «Развитие человеческого
капитала (богатства) выступает и как цель, и одновременно, как важнейший
фактор экономического роста. Его динамика определяется изменением
социальной структуры общества и возрастанием доли среднего класса,
сближением динамики заработной платы и производительности труда,
изменением соотношения заработной платы в бюджетном и корпоративном
секторах, инвестициями в сферы образования и здравоохранения»
23
.
Современной российской рыночной модели социальной политики
присущ дифференцированный подход к различным группам населения, а что
еще правильнее – адресный к каждому конкретному домохозяйству, поэтому
для трудоспособных граждан роль государства должна сводиться к созданию
условий для повышения их занятости и развитию самостоятельности в фи-
нансировании услуг социальной сферы, а государственная поддержка должна
оказываться гражданам в случае болезни, несчастных случаев, достижения
старости и потери работы.
Поскольку финансирование социальной сферы является многоканальным,
включающим целый ряд источников: средства бюджетов всех уровней,
государственных внебюджетных фондов, добровольного медицинского,
социального и пенсионного страхования, предприятий, учреждений и
организаций, личных средств граждан и иных источников, не запрещенных
законодательством, – чрезвычайно важными представляются оценка
22
Ходырев А.А. Оценка государственных программ как метод управления расходными обязательствами
социальной направленности // Социальная политика и социология. - 2014. Т 2. - № 4-1 (105). - С. 306-312.
23
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года [Электронный
ресурс] URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ macro/prognoz/doc20131108_5
18
потенциала финансирования (с учетом теневой экономики), а на этой основе –
разработка адекватного финансового механизма.
24
Обязательным условием развития социальных отраслей является
процветание экономики в целом, однако требуются также конкретные
преобразования в подходах по формированию и использованию собственных
финансовых ресурсов социальной сферы, как самостоятельного сектора нацио-
нального хозяйства страны. Решение этих проблем возможно различными
путями и определяется необходимостью трансформации финансового
механизма социальной сферы. Настоятельной потребностью сегодняшнего дня
становится поиск возможных решений обострившегося конфликта между
неизбежностью принять меры жесткой экономии в интересах
макроэкономической стабилизации, сбалансированности бюджетной системы и
целями долгосрочной социальной политики.
Важнейшим направлением теории государственной финансовой
политики в социальной сфере должна стать проработка вопросов адекватности
объемов и структуры расходов на отрасли социальной сферы за счет бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, повышения эффективности их
финансирования, применения новационных подходов в планировании и
прогнозировании финансовых ресурсов социальной сферы, организации
внутреннего и внешнего контроля и др.
В последнее время в российском научном и экспертном сообществе
активизировалась дискуссия о путях развития страны (недавно к ней
подключились и специалисты Всемирного банка
25
). Ученые, специалисты-
практики и политики активно осуждают несходные и даже противоположные
программы и стратегии вывода России на траекторию устойчивого развития
26
.
Каждый из обосновываемых вариантов возрождения и развития государства
24
Беккер Г. Экономический анализ и человеческое поведение // THESIS: теория и история экономических и
социальных институтов. 1993. № 1. С. 24-40.
25
Российская Федерация. Комплексное диагностическое исследование экономики Российской Федерации. Пути
достижения всеобъемлющего экономического роста [Электронный ресурс] / Всемирный банк. 2016. URL:
http://pub- docs.worldbank.org/en/235471484167009780/Dec27-SCD-paper-rus.pdf
26
Принципы стратегии экономического развития России до 2025 г. [Электронный ресурс] : проект от 13 янв.
2017 г. URL: http://me-forum.ru/materials/Strategia%202025.pdf
19
имеет свои преимущества и недостатки. Однако общим уязвимым местом для
большинства из них является то, что в их основании лежит экономцентрическая
идеология.
27
Указанные выше программы и стратегии в качестве ведущей цели
провозглашают рост занятости и доходов населения. Например, проектом
Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (Стратегия 2025)
предусматривается посредством новой индустриализации (обеспечиваемой в
первую очередь развитием несырьевого производства) в тесной взаимосвязи с
разумной внешнеторговой, налоговой и кредитно-денежной политикой,
реализацией потенциала агропромышленного комплекса создать
высокопроизводительные рабочие места («высокооплачиваемые и
качественные») и добиться роста благосостояния населения страны
28
. Судя по
широко анонсированному проекту, разработчики ключевых принципов
Стратегии 2025 под ростом благосостояния подразумевают рост доходов, т. е.
материального благосостояния. Такой подход для второго десятилетия XXI в.
представляется упрощенным. В настоящее время не только в науке, но и в
экономической практике все большее признание получают постулаты
концепции развития человека.
Выводы по главе 1
1. Социальная политика государства – это область политики государства
по отношению к формированию жизненного уровня населения,
воспроизводству человеческого капитала, оказанию социальных услуг и
развитию социальной инфраструктуры на федеральном, региональном и
местном уровнях.
2. Конституции некоторых зарубежных государств гораздо более
детально регулируют социальные права граждан и обязанности государства по
27
Дитон А. Великий побег: здоровье, богатство и истоки неравенства. М., 2016.
28
Стратегия роста [Электронный ресурс] : среднесрочная программа социально-экономического развития
России до 2025 г. URL: http://xn--80apatglfdfbadi.xn--p1 ai/strategy/ (дата обращения: 12.02.2017) ; Экономика
роста [Электронный ресурс] : среднесрочная программа развития экономики России (Концепция). URL:
http://stolypinsky.club/wp-content/up- loads/2015/11/ER-tekst-30.06-1.pdf
20
их обеспечению. В них, в сравнении с Конституцией России, государственные
обязанности в социальной сфере закреплены более широко. Положительный
опыт зарубежных конституций может быть использован для
совершенствования законодательства Российской Федерации.
3. За 25 лет реформ и изменений законодательства в стране не
выработана эффективная модель социальной политики. Существует огромный
диссонанс между заявлениями государства, которое является социальным по
Конституции, и реальной практикой социальной сферы.
21
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ НА ПРИМЕРЕ КОМИТЕТА ПО
ЗДРАВООХРАНЕНИЮ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
2.1 Характеристика деятельности Комитета по здравоохранению
Санкт-Петербурга
Комитет по здравоохранению г. Санкт-Петербург является отраслевым
органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительно-
распорядительные функции в отношении органов, учреждений, организаций и
предприятий здравоохранения, аптечных предприятий, подведомственных
Правительству г. Санкт-Петербург, и управление имуществом этой системы в
пределах полномочий, переданных ему Правительством г. Санкт-Петербург.
Место Комитета в общей системе Здравоохранения указано в Приложении 1.
Положение о Комитете утверждено постановлением Правительства
Санкт-Петербурга от 27 декабря 2013 года №1070. В соответствии с п. 1
данного Положения функции Комитета по здравоохранению г. Санкт-
Петербург определены как реализация государственной политики в сфере
здравоохранения и обеспечение необходимых условий для оказания гражданам
медицинской помощи в г. Санкт-Петербург.
Комитет по здравоохранению г. Санкт-Петербург (далее – Комитет)
является уполномоченным органом исполнительной власти города Санкт-
Петербурга, осуществляющим переданные Российской Федерацией
полномочия в сфере охраны здоровья, в том числе по лицензированию
медицинской, фармацевтической деятельности, а также деятельности по
обороту наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров,
культивированию наркосодержащих растений в соответствии с
законодательством Российской Федерации, а также страхователем по
обязательному медицинскому страхованию неработающего населения города
Санкт-Петербурга.