пособий по случаю рождения ребенка, предоставления пособий и льгот
многодетным семьям, а также других видов пособий и помощи семье»
14
.
В дальнейшем Коммунистическая партия укрепляла систему
социального обеспечения в сфере защита материнства и детства:
проводились мероприятия по правовой и материальной поддержке семей, по
охране труда работающих матерей и тех, кто находится в отпуске по
беременности и родам; был введен перечень профессий, которыми не могли
заниматься женщины для сохранения здоровья; производственный труд был
скорректирован в соответствии с учетом женских физиологических
особенностей; беременные женщины переходили на легкий труд с
сохранением заработной платы, им предоставляли отпуск по беременности и
родам, на время этого отпуска за ними сохраняли должность.
Важный этап в развитии системы охраны материнства и детства
наступил в связи с утверждением 1 ноября 1981 года XXVI съездом КПСС
социальной программы, на основе которой постепенно вводился частично
оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком, к тому же предусмотрен
дополнительный неоплачиваемый отпуск с сохранением заработной платы,
должности и трудового стаж
а.
На период 1970 – 1980-х гг. на территории Советского Союза четко
утвердились следующие положения:
ежемесячные выплаты на детей в малообеспеченных семьях;
полная оплата отпуска по беременности и родам независимо от
трудового стажа;
увеличение размеров единовременных пособий при рождении
ребенка;
увеличение размеров пособий для детей инвалидов;
снижение на 50% оплаты за содержание ребенка в дошкольном
учреждении для семей, имеющих 4 детей и более;
14
Конституция СССР от 7 октября 1977 года / Исторический факультет МГУ
[Электронный ресурс] URL.: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1977.htm
(дата
обращения: 11.04.2018)
16
освобождение от платы за содержание ребенка в дошкольном
учреждении семьи, в которых общий доход не превышает 60 руб. в
месяц на человека;
введение частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком до 1
года
15
.
Помимо защиты, получаемой от государственных органов, матерей
также поддерживали профсоюзы и администрация предприятий: были
разработаны соответствующие рекомендации о принятии на работу
беременных женщин; те женщины, кто имел ребенка в возрасте до 8-ми лет,
мог получить неполную рабочую неделю; оказывалась своевременная
медицинская помощь, была возможность получить диспансерное
наблюдение и т.д.
Становление системы охраны материнства и детства продолжалась
ускоренными темпами: в феврале-марте 1986 года на XXVII съезде КПСС
было решено и в дальнейшем совершенствовать государственную защиту
семьи. Была принята программа «Основные направления развития охраны
здоровья населения и перестройки здравоохранения СССР в двенадцатой
пятилетки и на период до 2000 года», предусматривающая охрану
материнства и детства как приоритетное направление в сфере
государственного социального обеспечения
16
.
Итак, мы проследили историю становления института защиты
материнства и детства и выяснили, что государство уделяло этому вопросу
достаточно внимания начиная с 1920-х годов, когда к власти пришло
коммунистическое правительство. В 1919 году СНК принимает
Постановление «Об учреждении Совета защиты детей», в 1936 году ЦИК и
СНК принимают Постановление «О запрещении абортов, увеличении
15
См.: Платонова А.П. Детство и его социальная защита в условиях
реформирования Российского общества: дис… канд. социол. наук: 22.00.05., 2015. С. 67
16
См.: «Основные направления развития охраны здоровья населения и перестройки
здравоохранения СССР в двенадцатой пятилетке и на период до 2000 года» (утв.
Постановлением ЦК КПСС, Совмина СССР от 19.11.1987 N 1318) / «Свод законов СССР»,
т. 3, с. 79, 1990 г.
17
материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи
многосемейным, расширении сети родильных домов, детский яслей и
детских садов, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и о
некоторых изменениях в законодательстве о разводах». И даже в период
Великой Отечественной войны, когда все ресурсы и силы были направлены
на борьбу с врагом, государство не оставляет без внимания вопрос охраны
материнства и детства: в 1944 году Президиум Верховного совета СССР
издает Указ «Об увеличении государственной помощи беременным
женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны
материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать-героиня» и
учреждении ордена «Материнская слава» и медали «Медаль материнства».
В дальнейшем государство продолжает заботиться о семье, и вопрос о
социальном обеспечении беременных женщин и женщин с детьми активно
обсуждается на съездах партии, принимаются соответствующие меры для
поддержания материального положения малообеспеченных и многодетных
семей, растут существующие пособия и появляются новые виды финансовой
помощи. Все эти мероприятия логическим образом подвели к принятию
основного на сегодняшний день федерального закона ««О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 года.
На конституционном уровне этот вопрос развивался постепенно,
начиная с принятия Конституции СССР 1936 года, в которой было сказано,
что государство устанавливает основы законодательства брака и семьи. В
Конституции СССР 1977 года в статье 53 окончательно закреплен принцип
охраны материнства и детства. Ныне действующая Конституция Российской
Федерации гарантирует государственную поддержку семьи и защиту
материнства, отцовства и детства, и признает, что Россия является
социальным государством.
В 1990 году после провозглашения суверенитета Российской
Федерации, распада СССР в 1991 году и переходу к рыночной системе
изменились подходы к социальному обеспечению населения. В 1990 году
18
Госкомтруд СССР разработал Концепцию социальной защиты населения, в
соответствии с которой была гарантирована государственная поддержка
нетрудоспособным гражданам. 2 августа 1990 года Правительство издает
Постановление «О дополнительных мерах по социальной защите семей с
детьми в связи с переходом к рынку». Взамен действовавших
единовременных пособий на рождение ребенка, которые различались в
зависимости от очередности рождения, Постановление предусматривало
установление единовременного пособия при рождении ребенка в размере
трехкратной минимальной заработной платы – 70 рублей. Также изменились
политика поддержки многодетных семей: взамен ежемесячных пособий на
четвертого и последующих детей (до 5-ти лет) вводилось единое
ежемесячное пособие на детей (от 1,5 до 6-ти лет) в размере 50% от
минимальной заработной платы на каждого ребенка
17
.
До 1994 года институт социального обеспечения насчитывал около 17
различных пособий и выплат гражданам, имеющим детей. С 1 января 1994
года в соответствии с Указом Президента РФ «О совершенствовании
системы государственных социальных пособий и компенсационных выплат
семьям, имеющим детей, и повышении их размеров» введена новая, четко
разграниченная система государственных пособий гражданам, имеющим
детей:
Пособие по беременности и родам;
Ежемесячные пособия на период отпуска по уходу за ребенком (до 1,5
лет);
Пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях на
ранних сроках беременности;
Единовременное пособие при рождении ребенка;
Единое ежемесячное пособие на ребенка.
17
См.: Карданова Ирина Викторовна. К вопросу о государственных пособиях и их
роли в повышении рождаемости в 1990-2000 гг. // Бизнес в законе. 2013. №4.
[Электронный ресурс] URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-gosudarstvennyh-
posobiyah-i-ih-roli-v-povyshenii-rozhdaemosti-v-19902000-gg (дата обращения: 12.04.2018)
19
Финансирование ежемесячного пособия на ребенка осуществлялось за
счет средств национально-государственных образований, при выплате
пособий руководствовались принципами минимального размера оплаты
труда. Также Указ Президента предписывал разработать новую систему
формирования государственных выплат для семей с детьми. Таким проект
стал Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ «О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей».
Можно сделать вывод, что начиная с 1990 года и до принятия в 1995
году Федерального закона «О государственных пособиях гражданам,
имеющим детей», подход к определению размеров государственных выплат
семьям с детьми и беременным женщинам менялся несколько раз. Принятые
в этот период законодательные акты были направлены на социальную
поддержку и защиту семей с детьми, размеры пособий повышались и были
доведены до уровня минимальной заработной платы. Однако законодатели
уделяли внимание вопросу многодетных семей: «пособия многодетным
семьям, установленные в 40-е годы в размерах 4 – 15 рублей и
выплачиваемые только начиная с четвертого ребенка до пятилетнего
возраста, по мнению руководства страны уже не могли оказывать влияния на
улучшение материального положения семей, другими словами утратили
свою социальную значимость»
18
. При этом многочисленные исследования
подтверждают, что увеличения размера отпуска по беременности и родам,
повышение размеров пособий и другие дополнительные выплаты с семьям с
детьми не помогут повысить уровень рождаемости в стране
19
, однако, такие
18
Карданова Ирина Викторовна. К вопросу о государственных пособиях и их роли
в повышении рождаемости в 1990-2000 гг. // Бизнес в законе. 2013. №4. [Электронный
ресурс] URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-gosudarstvennyh-posobiyah-i-ih-
roli-v-povyshenii-rozhdaemosti-v-19902000-gg (дата обращения: 12.04.2018)
19
Карданова Ирина Викторовна К вопросу о государственных пособиях и их роли
в повышении рождаемости в 2000-2013 гг. // Вестник Майкопского государственного
технологического университета. 2013. №2. [Электронный ресурс] URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-gosudarstvennyh-posobiyah-i-ih-roli-v-povyshenii-
rozhdaemosti-v-2000-2013-gg (дата обращения: 11.04.2018)
20
меры способны укрепить финансовое положение семьи и помочь достойным
образом воспитать подрастающее поколение.
1.2. Теоретические аспекты и общая характеристика пособий и
компенсационных выплат гражданам, имеющим детей
В любом обществе всегда есть люди, которые, в силу естественных, не
зависящих от них причин, неспособны собственными усилиями обеспечить
себе источники средств существования или самостоятельно выйти из
трудной жизненной ситуации. К ним относятся дети, оказавшиеся в
неблагоприятных семейных условиях, угрожающих здоровью и развитию,
осиротевшие или оставшиеся без попечения родителей, беспризорные,
несовершеннолетние родители, малообеспеченные граждане и семьи,
одинокие и пожилые люди, семьи, в которых проживают инвалиды,
безработные граждане, лица без определенного места жительства,
недееспособные в связи с состоянием здоровья и другие.
Законодательной основой социальной политики сегодня в России
является Конституция Российской Федерации. В п. 1 ст. 7 отмечается:
«Российская Федерация - социальное государство, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека». В п. 2 говорится: «В Российской Федерации
охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный
минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная
поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых
граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются
государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».
Правом законодательной инициативы в области социальной защиты обладает
Правительство России, которым разрабатывается и вносится на утверждение
Парламента соответствующие законопроекты. Субъекты Федерации имеют
21
право на собственное законотворчество в данной области. Иными словами,
система социальной защиты населения реализуется на трех уровнях:
федеральном, региональном и местном.
Так, в ст. 39 Конституции Российской Федерации (далее – Конституции
РФ)6 говорится о социальных пособиях. В Федеральном законе от 19 мая
1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»
(далее – Закон о государственных пособиях) используется термин
«государственные пособия», в Федеральном законе от 17 сентября 1998г. №
157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (далее – Закон
об иммунопрофилактике) – «государственные единовременные пособия».
Термин «социальное пособие» в Федеральном законе от 17 сентября 1999 г.
№ 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее – Закон о
государственной социальной помощи) характеризует пособие малоимущим
семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, а в Федеральном
законе от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее
– Закон о погребении) – социальное пособие на погребение.
Государственной семейной политике 1990-х гг., тем не менее, был
присущ ряд существенных недостатков. В законодательных и нормативных
документах не конкретизировались многие принципиально значимые
вопросы, а предлагаемые меры были нацелены на развитие системы
социальной поддержки семьи, смягчение последствий семейного кризиса, а
не на борьбу с его причинами. Были обозначены такие меры как развитие
системы семейных пособий, увеличение размеров ежемесячного пособия на
детей, а также пенсий на детей-сирот и детей-инвалидов и т.д
20
.
Факты свидетельствуют о том, что в 1990-е гг. условия жизни
российских семей ухудшились из-за резкого сокращения государственных
дотаций за детские сады, летние лагеря отдыха, из-за введения платы за
образование и медицинское обслуживание и т.д. Реформы, которые
20
Концепция государственной семейной политики Российской Федерации. –
Москва, 1993
22
проводились в 1990-е гг. (политика приватизации, практика кредитования
малого бизнеса и предпринимательства, политика индексации сбережений и
т.д.) привели к резкому снижению уровня жизни семей, обесцениванию всех
социальных выплат и пособий, росту цен, ускоренной социальной
дифференциации и массовому обнищанию. При этом действовавшая система
социальных гарантий и компенсационных выплат оказалась крайне
неэффективной. Установленные пособия индексировались со значительным
отставанием от темпов инфляции и не соответствовали росту стоимости
жизни. Таким образом, многие семьи оказались в трудном положении.
В январе 1994 г. стала действовать усовершенствованная система
социальных пособий и компенсационных выплат семьям. Было введено
единое ежемесячное пособие на каждого ребенка, дифференцированное по
двум возрастным группам (до 6 лет - в размере 70 % минимального размера
оплаты труда; в возрасте 6-16 лет - 60 %). Матерям-одиночкам и некоторым
другим категориям пособие на детей стало выплачиваться в полуторном
размере.
В 1998 г. на федеральном уровне было начато реформирование
системы государственных пособий гражданам, имеющим детей. Первый этап
этой работы состоял в передаче функций назначения и выплаты
ежемесячных пособий на детей органам социальной защиты населения
(ранее пособия на ребенка назначались работающим женщинам по месту
работы/учебы).
В 1999-2000 гг. стала использоваться новая модель назначения и
выплаты пособий (адресный принцип) - только на детей в семьях с низкими
доходами. Такая мера должна была обеспечить перераспределение
ограниченных финансовых ресурсов в интересах наиболее бедных семей с
детьми.
После избрания в 2000 г. Президентом России В.В. Путина властным
структурам необходимо было одновременно решать острейшие
каждодневные проблемы и работать над тем, чтобы обеспечить новые
23
долгосрочные тенденции роста. Следует отметить, что многое из
намеченного удалось воплотить в жизнь, увеличились основные размеры
пособий.
Следует отметить, что пособие является одним из важнейших видов
государственной поддержки граждан в сфере социального обеспечения.
Правовые нормы, которые должны регулировать систему пособий в
государстве, представляют независимый институт социального обеспечения,
такому институту присущи определенные правовые особенности и признаки,
по которым возможно отделить его от других видов социальной
государственной поддержки.
Существует несколько определений понятия пособий. Так,
исследователь Г.Д. Долженкова в своих лекциях описывает пособия как
«денежные выплаты, назначаемые гражданам с целью предоставления им
содержания в период отсутствия у них заработка или оказания
дополнительной материальной помощи в случаях, признаваемых
государством социально значимыми независимо от наличия каких-либо иных
источников дохода»
21
.
М.Л. Захаров и В.Г. Тучкова в учебнике «Право социального
обеспечения России» делают упор на различия между социальным пособием
и пенсией и определяют первое как «выплаты, производимые гражданам в
установленных законом случаях ежемесячно, периодически или
единовременно, с целью возмещения полностью либо частично временно
утраченного заработка или оказания материальной поддержки»
22
.
Таким образом, пособия являются временным средством материальной
поддержки граждан государством. Цель пособия – полностью или частично
компенсировать гражданину заработок, который тот временно утратил по
различным причинам – в связи со смертью кормильца или рождением
21
Долженкова Г.Д. Право социального обеспечения: конспект лекций. – М, 2012.
С. 120
22
Захаров М.Л., Тучкова В.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. –
М., 2002. С. 368
24
ребенка и так далее. Пенсии представляют собой постоянный и основной
источник средств содержания для тех граждан, которые закончили свою
трудовую деятельность. Поэтому пенсии выплачиваются лишь
неработающим гражданам, пособия могут выплачивать всем, кому это
определено законом.
Разница в употреблении терминов «социальные пособия» и
«государственные пособия» присутствует и в трудах российских ученых.
М.Л.Захаров и Э.Г.Тучкова говорят о социальных пособиях при
рассмотрении всех тех видов пособий, которые другими российскими
учеными рассматриваются как «государственные пособия»
23
Государственные пособия гражданам, умеющим детей, - единая
система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их
рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную
государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства.
«Пособия - денежные выплаты, производимые гражданам ежемесячно,
единовременно, либо периодически с целью возмещения утраченного им
заработка, либо с целью оказания материальной поддержки»
24
.
По правовой природе социальные пособия являются денежными
выплатами, носящими характер государственной помощи гражданам в
установленных законом случаях, и предоставляются из различных
финансовых источников – государственного бюджета, страховых фондов и
других предусмотренных законом источников.
Таким образом, бюджетные пособия, как более узкая категория,
представляют собой разновидность социальных пособий. Им присущи общие
(родовые) признаки социальных пособий:
1) денежная форма предоставления;
2) гарантированность выплаты;
23
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. – М.:Волтерс Клувер, 2004.С. 382.;
Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учеб. для бакалавров - М.: Проспект, 2014. С. 201.
24
Постановление Правительства РФ от 27.12.2000 N 1013 (ред. от 04.08.2015) "О Порядке выплаты
государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при
возникновении у них поствакцинальных осложнений" // "Собрание законодательства РФ", 01.01.2001, N
1(часть II), ст. 138,
25