22
женщин: трудящиеся с семейными обязанностями" (ратифицирована
Федеральным законом от 30 октября 1997 г. N 137-ФЗ "О ратификации
Конвенции о равном обращении и равных возможностях для трудящихся
мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями"), Модельный
закон об основных гарантиях прав ребенка в государстве, принятый на 14-ом
пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников
Содружества Независимых Государств (Постановление N 14-9 от 16 октября
1990 г.) и др.
В качестве ориентиров для органов государственной власти
Российской Федерации имеют значение акты Международной организации
труда, в которых определяются важнейшие цели и принципы социального
обеспечения в целом. Международные акты устанавливают, что целью
национальной политики государства должно быть осуществление гарантий
для лиц с семейными обязанностями.
В качестве примера международного договора, принятого по вопросу о
социальных пособиях семьям с детьми, можно привести Соглашение о
гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий,
компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов от 9 сентября 1994 г.,
подписанное в Москве целым рядом государств, расположенных на
постсоветском пространстве
26
.
В области социального обеспечения граждан, в том числе и имеющих
детей, действует целый ряд двусторонних договоров.
Конституционный Суд РФ, формулируя правовые позиции по вопросам
поддержки материнства, отцовства и детства, обращает внимание на
повышенную публичную значимость в современной социально-
демографической ситуации в России института семьи и детства
27
.
26
Среди них - Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия,
Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика
Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Украина.
27
Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. N 4-П "По делу о проверке
конституционности положения части первой ст. 15 Федерального закона "О бюджете фонда социального
страхования Российской Федерации на 2002 год" в связи с жалобой гражданки Т.А. Баныкиной",
аналогичная позиция изложена в Постановлениях от 15 декабря 2011 г. N 28-П "По делу о проверке
конституционности части четвертой ст. 261 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой
23
Свои выводы Конституционный Суд РФ нередко подкрепляет и
нормами международного права. Например, положения Конвенции
Международной организации труда от 28 июня 1952 г. N 103 "Относительно
охраны материнства"
28
. В Постановлении от 15 октября 2013 г. N 21-П
Конституционный Суд РФ отметил, что основанные на положениях
Конституции РФ о социальном характере государства и необходимости
защиты семьи, материнства и детства, в том числе в трудовых и
государственно-служебных отношениях, а также на требованиях
международных актов (п. 3 ст. 27 Конвенции о правах ребенка)
государственные гарантии, предоставляемые женщинам в связи с
материнством и воспитанием ребенка, имеют целью не только обеспечение
им возможности сочетать семейные обязанности с профессиональной
деятельностью, достижение фактического равенства в сфере труда, но и
прежде всего - защиту интересов ребенка, создание условий, необходимых
для его полноценного развития.
Система федерального законодательства о государственных пособиях
гражданам, имеющим детей, включает федеральные законы и подзаконные
правовые акты. Кроме ФЗ от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей" в числе федеральных законов,
регулирующих вопросы поддержки семьи, необходимо назвать следующие
федеральные законы: ФЗ от 28.12.2017 N 418-ФЗ О ежемесячных выплатах
семьям, имеющим детей"; ФЗ "Об основах обязательного социального
страхования", ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай
временной нетрудоспособности и в связи с материнством", ФЗ "О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей
и др. Первоначально, еще до принятия последнего из указанных законов,
вопрос об усилении социальной защиты детей военнослужащих был
гражданина А.Е. Остаева", от 15 октября 2013 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности положения
п. 1 ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов
исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в
связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации" и др
28
Постановление КС РФ от 22 марта 2007 г. N 4-П//СПС КонсультантПлюс
24
урегулирован Указом Президента РФ от 29 октября 2009 г. N 1219 "О
дополнительных мерах по усилению социальной защиты детей
военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов
исполнительной власти, погибших (умерших), пропавших без вести при
исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)".
Принят Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. N 388-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер
социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа
адресности и применения критериев нуждаемости", который также
регулирует отдельные вопросы государственной поддержки семьи.
По вопросам поддержки семьи и детей наряду с федеральными
законами принято значительное количество подзаконных актов: указы
Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные акты органов
исполнительной власти.
Среди Указов Президента РФ, посвященных рассматриваемой теме,
можно назвать следующие: от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной
поддержке многодетных семей", от 26 февраля 2013 г. N 175 "О ежемесячных
выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами
с детства I группы", от 26 марта 2008 г. N 404 "О создании фонда поддержки
детей, находящихся в трудной жизненной ситуации", от 9 октября 2007 г. N
1351 "Об утверждении концепции демографической политики Российской
Федерации на период до 2025 года", Указ Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики
Российской Федерации"
29
, Указ Президента РФ от 25.11.2019 N 570 "О
внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012
г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской
Федерации" и признании утратившими силу некоторых актов Президента
Российской Федерации" и др. Последние два из названных Указов
29
25
направлены на определение стратегических направлений демографической
политики и политики в интересах детей. Главная цель Национальной
стратегии - определить основные направления и задачи государственной
политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации,
базирующиеся на общепризнанных принципах и нормах международного
права.
Постановления Правительства РФ по вопросам оказания
государственной поддержки гражданам с детьми принимаются во
исполнение положений Конституции РФ, федеральных законов и в рамках
законодательно установленных полномочий Правительства РФ как высшего
исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. В
соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря
1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство
РФ в социальной сфере должно в том числе проводить единую
государственную социальную политику, обеспечивать реализацию
конституционных прав граждан в области социального обеспечения,
содействовать решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства.
Правительство РФ своими постановлениями урегулировало целый ряд
вопросов, связанных с предоставлением государственных пособий семьям с
детьми. Среди нормативных правовых актов, принятых Правительством РФ,
можно назвать Постановление от 29 декабря 2009 г. N 1100 "Об утверждении
Положения об исчислении среднего заработка (дохода, денежного
довольствия) при назначении пособия по беременности и родам и
ежемесячного пособия по уходу за ребенком отдельным категориям
граждан"
30
и др.
Акты федеральных органов исполнительной власти принимаются по
Правилам, установленным Постановлением Правительства РФ от 13 августа
1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых
30
Постановление Правительства РФ от 29.12.2009 N 1100 (ред. от 31.12.2016)"Об утверждении Положения
об исчислении среднего заработка (дохода, денежного довольствия) при назначении пособия по
беременности и родам и ежемесячного пособия по уходу за ребенком отдельным категориям граждан"//СПС
КонсультантПлюс
26
актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации". В соответствии с названными Правилами нормативные
правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в
пределах предоставленной им компетенции в форме постановлений,
приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Нормативный
правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными
органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с
другими.
Указом Президента РФ
31
введена государственная регистрация
имеющих нормативный характер актов, издаваемых Пенсионным фондом
РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и
Фондом социального страхования РФ, если они затрагивают права и
обязанности граждан, устанавливают правовой статус организации или носят
межведомственный характер.
Исполнительными органами власти (Министерство труда РФ,
Министерство образования и науки РФ и др.) изданы приказы об
утверждении административных регламентов по предоставлению
соответствующих государственных услуг. В числе актов федеральных
органов исполнительной власти по вопросам поддержки семьи можно
назвать, например, Приказ Министерства здравоохранения и социального
развития РФ от 23 декабря 2009 г. N 1012н "Об утверждении Порядка и
условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам,
имеющим детей".
Поскольку в соответствии с подп. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ
координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства,
отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение,
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, то в
субъектах РФ сформировано соответствующее законодательство.
31
Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 "О введении государственной регистрации актов,
издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного
медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации".
27
ФЗ от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам,
имеющим детей" также содержит правовые нормы, которыми определяются
полномочия субъектов РФ по вопросам назначения и выплаты
государственных пособий гражданам, имеющим детей. Так, в ст. 2
настоящего Федерального закона имеется прямое указание на то, что
законодательство Российской Федерации о государственных пособиях
гражданам, имеющим детей, состоит не только из федеральных законов, но и
из законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ,
устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с
детьми. Кроме того, Законом предусмотрено, что порядок назначения и
выплаты пособия на ребенка устанавливается законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 3). Конкретизация
изложенного положения содержится в ст. 16, где предусмотрено, что размер,
порядок назначения, индексации и выплаты пособия на ребенка, включая
условия и периодичность его выплаты (не реже одного раза в квартал), в том
числе с применением критериев нуждаемости, устанавливаются законами и
иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.
В соответствии со ст. 4.1 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей" органам
государственной власти субъектов РФ предоставлено право наделять
законами субъектов РФ органы местного самоуправления поселений,
муниципальных районов и городских округов этими полномочиями. Кроме
того, имеется специальная статья, регулирующая право органов
государственной власти субъектов РФ законами субъектов РФ увеличивать
установленные комментируемым Законом размеры государственных пособий
за счет средств бюджетов субъектов РФ (ст. 17.3).
Изложенные положения о полномочиях субъектов РФ являются
правовой основой для принятия ими решений о правовом регулировании
вопросов назначения и предоставления государственных пособий гражданам,
28
имеющим детей, а также определяют направленность законодательства
субъектов РФ в рассматриваемой сфере.
В субъектах РФ в соответствии со ст. 3 и 16 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 81-
ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" приняты
законы, которые устанавливают размер, порядок назначения, индексации и
выплаты пособия на ребенка, включая условия и периодичность его выплаты.
В качестве примера можно назвать следующие Законы: Кемеровской области
от 18 ноября 2004 г. N 75-ОЗ "О размере, порядке назначения и выплаты
пособия на ребенка", Иркутской области от 17 декабря 2008 г. N 130-ОЗ "О
пособии на ребенка в Иркутской области", Саратовской области от 23
декабря 2004 г. N 77-ЗСО "О ежемесячном пособии на ребенка гражданам,
проживающим на территории Саратовской области", Курганской области от
31 декабря 2004 г. N 7 "О пособии на ребенка", Тульской области от 28
декабря 2004 г. N 492-ЗТО "О ежемесячном пособии на ребенка в Тульской
области", Закон Орловской области № 439-ОЗ от 19.11.2004г. «О
ежемесячном пособии на ребенка»
32
и другие.
Подзаконное правовое регулирование вопросов государственной
поддержки граждан с детьми также развивается в субъектах РФ. Среди таких
нормативных правовых актов можно назвать:
- Постановление Правительства Орловской области от 29 июля 2014
года N 215 Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты
ежемесячного пособия на ребенка
33
.
- Постановление Правительства Калининградской области от 8 мая
2009 г. N 282 "О порядке, условиях предоставления и размерах социальных
выплат отдельным категориям граждан" и др.
Приведенные подзаконные акты субъектов РФ показывают широкий
спектр вопросов, по которым осуществляется подзаконное правовое
32
Закон Орловской области от 19.11.2004 N 439-ОЗ "О ежемесячном пособии на ребенка" (принят ООСНД
12.11.2004)// Орловская правда. 24.11.2004. N 211
33
Постановление Правительства Орловской области от 29.07.2014 N 215 "Об утверждении Положения о
порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка"// Государственная специализированная
информационная система "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-
region.ru, 01.08.2014
29
регулирование в регионах в сфере общественных отношений по
государственной поддержке граждан с детьми.
1.3 Средства на выплату государственных пособий гражданам,
имеющим детей
Перечень источников финансирования государственных пособий
гражданам, имеющим детей закреплен в части первой ст. 4 ФЗ от 19 мая 1995
г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".
Средства на государственные пособия перечисляются из Фонда социального
страхования РФ (ФСС РФ), федерального бюджета и бюджетов субъектов
РФ, в том числе из средств межбюджетных трансфертов и субвенций.
Источник финансирования государственного пособия для граждан, имеющих
детей, зависит от вида пособия и от категории его получателя.
Деятельность Фонда социального страхования РФ регламентируется
соответствующим Положением, утвержденным Постановлением
Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального
страхования Российской Федерации".
Фонд социального страхования РФ управляет средствами
государственного социального страхования Российской Федерации и
является специализированным финансово-кредитным учреждением при
Правительстве РФ. Денежные средства и иное имущество, находящееся в
оперативном управлении Фонда социального страхования РФ, являются
федеральной собственностью. Денежные средства Фонда социального
страхования РФ не входят в состав бюджетов соответствующих уровней,
других фондов и изъятию не подлежат.
Бюджет Фонда социального страхования РФ утверждается
федеральным законом и формируется за счет страховых взносов
работодателей; страховых взносов граждан, в том числе занимающихся
индивидуальной трудовой деятельностью; доходов от инвестирования части
30
временно свободных средств Фонда социального страхования РФ;
добровольных взносов граждан и юридических лиц; поступлений иных
финансовых средств, не запрещенных законодательством; ассигнований из
федерального бюджета
34
.
Основная часть средств перечисляется в Фонд социального
страхования РФ путем страховых взносов, плательщиками которых являются
различного рода организации вне зависимости от формы собственности, а
также индивидуальные предприниматели и лица, занимающиеся частной
практикой (адвокаты, нотариусы и т.д.). С 1 января 2017 г. вопросы
исчисления и уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное и
медицинское страхование, а также на обязательное социальное страхование
на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством
регулируются главой 34 части второй НК РФ
35
.
Плательщики уплачивают страховые взносы в виде обязательных
платежей в установленный срок и в соответствии с законодательно
закрепленным тарифом. Страховые взносы начисляются на все виды оплаты
труда (в денежном и натуральном выражении по всем основаниям), за
исключением видов заработной платы и других выплат, на которые
действующим законодательством страховые взносы не предусматриваются.
Фонд социального страхования РФ совместно с Государственной
налоговой службой РФ вправе осуществлять контроль за полнотой и
своевременностью начисления и уплаты плательщиками страховых взносов и
иных платежей, а также за правильным и рациональным расходованием этих
средств на предприятиях.
В абз. 2 ч. 1 ст. 4 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей" указывается, что некоторым
категориям лиц государственные пособия выплачиваются из средств
федерального бюджета, выделяемых в установленном порядке федеральным
34
Федеральный закон от 28.11.2018 N 431-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской
Федерации на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"//СПС КонсультантПлюс
35
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 29.09.2019) (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2019)// Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. N 32.Ст. 3340
31
органам исполнительной власти, в которых законодательством Российской
Федерации предусмотрена военная служба (органам в структуре
федеральных министерств и ведомств, таких, как Министерство обороны РФ,
Министерство внутренних дел РФ, Государственная противопожарная
служба, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба
Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная
служба безопасности РФ и т.п.).
Согласно абз. 3 ч. 1 ст. 4 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей" за счет средств
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, выделяемых
профессиональным образовательным организациям, образовательным
организациям высшего образования, образовательным организациям
дополнительного профессионального образования и научным организациям,
осуществляется выплата пособий по беременности и родам, а также
единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских
организациях в ранние сроки беременности.
Получателями пособий из указанного источника финансирования
являются женщины, обучающиеся по очной форме обучения в
профессиональных образовательных организациях, образовательных
организациях высшего образования, образовательных организациях
дополнительного профессионального образования и научных организациях.
С заявлением о назначении и выплате указанных видов пособий получатели
обращаются по месту своей учебы.
Абзац 4 ч. 1 ст. 4 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей" указывает, что средства на выплату
ежемесячного пособия на ребенка выплачиваются из бюджетов субъектов
РФ. Данная норма соответствует положению ст. 72 Конституции РФ о том,
что защита семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальная
защита и социальное обеспечение находятся в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов. Средства на выплату указанного вида