ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПОЛИТИКИ ПО СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ СЕМЕЙ С ДЕТЬМИ
3.1 Приоритеты социальной политики России на современном этапе
В условиях глубокого структурного кризиса представляется
необходимым выделить следующие приоритетные направления
социальной политики. (14)
1) предупреждение обострения бедности населения,
концентрация усилий на материальной поддержке уязвимых слоев
населения, развитие системы социальных услуг;
2) преодоление безработицы;
3) обеспечение образовательной, особенно профессиональной,
подготовки молодежи, переподготовки и переквалификации безработных;
4) предоставление минимального количества медицинских услуг
на бесплатной основе.
В то же время принятие всех принципов социальных конструкций
(минимальная заработная плата, социальное пособие, пенсия, стипендия,
субсидии) в качестве отправной точки должно стать предпосылкой для
прожиточного минимума, его корректировки под воздействием инфляции.
Необходимо сохранить старые и создать новые социальные амортизаторы,
предназначенные для смягчения социальных последствий реформ: создать
гарантированный минимум бесплатной медицинской помощи,
образования, оплаты жилья, который адекватен нынешним условиям
жизни населения и последующего развития страны, что соответствует
возможностям социально уязвимых слоев общества.
Все социальные гарантии должны быть строго нацелены на
конкретный жизненный уровень семьи, а некоторые из них предназначены
только для тех, кто не может самостоятельно выйти из состояния
жилищного неблагополучия, обеспечить приемлемый уровень жизни
социально не защищенным лицам (нетрудоспособным гражданам,
одиноким матерям с детьми, многодетным семьям, молодежи, старикам,
ветеранам и инвалидам). Индексирование пенсий и пособий важно
производить на основе реальной ценности потребительской корзины с
учетом региональных и социально-демографических особенностей. Важно,
чтобы семейная политика становилась, очень избирательной. По-
видимому, необходимо постепенно перейти к декларативной процедуре
распределения всех льгот с учетом семейных доходов, ограничивая доступ
к некоторым из них путем тестирования средств. Акцент в семейной
политике на данном этапе должен быть сделан на улучшении положения
семей с тремя и более детьми, а также неполных семей. Похоже, что
модель российской социальной политики в этот период призвана
обеспечить комплексное регулирование социальной сферы посредством
макросоциальной политики, когда основные социальные проблемы будут
решаться вне предприятий и фирм. Это значительно усилит внешнее
социальное обеспечение человека. Микро - социальная политика, которая
ставит человека в зависимость, в первую очередь от предприятия, на
нестабильном рынке невозможна. Макро - социальная политика должна
включать в себя использование интересов наиболее продвинутых
социальных групп на рынке социальной стабильности, обеспечение
достойного уровня жизни. (14)
Эффективность социальной политики на современном этапе развития
общества во многом связана с успехом усилий правительства по
нейтрализации инфляции, которая обесценивает социальные пособия и
выплаты. Хотя его усилия в лучшем случае лишь смягчают инфляционный
эффект. Решение проблем социальной политики на этом этапе реформ
требует создания современной законодательной базы. Необходимо
принятие Законов Российской Федерации «О минимальном размере
55
заработной платы», «Об основах пенсионной системы», «О социальном
партнерстве», «О миграции», «Об иммиграции в Российской Федерации»,
«О социальном партнерстве в Российской Федерации» и других,
создающих прочную основу регулирования социальных отношений в
обществе. Особая роль в повышении эффективности социальной политики
принадлежит совершенствованию управления социальной сферой.
Повышение качественных характеристик общественного
воспроизводства может способствовать жилищной реформе, цель которой -
обеспечить всех граждан минимальным уровнем жилья за
государственный счет. Гарантии жилищных условий должны быть
юридически закреплены. Важно гарантировать бесплатное предоставление
установленного законом минимума услуг, поддерживать систему базового
образования, чтобы вернуть ее на уровень мировых требований. Это
потребует увеличения доли расходов в ВВП на социальные нужды.
Будущая модель социального регулирования может потребовать
повторного создания на новом уровне идеи участия рабочих в управлении
трудовым коллективом или фирмой. Эффективное развитие производства,
мотивация труда, чувство ответственности за программу экономического и
социального развития предприятия и гражданства могут быть обеспечены
только путем восстановления чувства коллективизма среди рабочих,
развития индустриальной демократии. Критерием обоснованной
социальной политики в условиях кризиса может быть модель социальной
сферы, которая гарантирует социальную безопасность
дифференцированных предметов жизни на уровне, который предотвращает
их деградацию как элементы целостной социальной системы. В период
выхода из кризиса социальная сфера должна гарантировать расширенное
воспроизводство, открывающее широкие перспективы для развития
общества.
В реформе социальной политики необходимо полностью учитывать
мировой опыт, не повторяя ошибок стран, переживших быстрый
экономический рост, но не достигших реальной экономической
независимости и безопасности, социального благосостояния. Как мы
помним, в таких странах использовался деформированный тип
общественного развития, в результате чего они оставались в стороне от
мирового научного, технического, социального и культурного прогресса.
Таким образом, социальная политика является одним из ведущих
направлений государственного регулирования, имеющего свои конкретные
цели, задачи, объекты влияния и направлена на уменьшение противоречий
во всех сферах жизни общества. Социальная политика призвана
регулировать благосостояние, поддерживать его на уровне, приемлемом
как для отдельного человека, так и для общества, и несет ответственность
за соблюдение основных прав человека и обеспечение гарантированного
минимума материальных условий жизни. На практике это ограничивает
масштабы нищеты и бедности, обеспечивает материальные источники
существования тем, кто их не имеет по не зависящим от них причинам,
равному доступу к образованию, оказывает медицинскую помощь,
транспортные услуги и улучшает окружающую среду. Его концепция
основана на идее возможного участия каждого человека в обеспечении его
уровня благосостояния и качества жизни. Социальная политика влияет на
отношения разных слоев и социальных классов, работников и
работодателей, этнических групп, выступая в качестве фактора
политической стабильности или нестабильности. (14)
Правовые и теоретические основы современной социальной политики
содержатся в действующей Конституции Российской Федерации (1993 г.).
Их особенности определяются особенностями переходного периода в
России, сдвигами в политических и экономических структурах,
историческими традициями развития страны, особенности культуры,
общественное сознание, эффективность определяется степенью, в которой
ее содержание и механизмы адекватны этим изменениям. (32).
Социальная политика как, относительно самостоятельное
направление внутренней политики государства, затрагивает не только его
собственный объект, но и все другие социальные структуры. Сфера ее
прямого или косвенного влияния распространяется как на политические,
так и на экономические процессы. Эффективность социальной политики
зависит от того, в какой степени на данный момент выбраны приоритетные
направления развития социальной сферы, а также о возможности
рационального использования финансовых ресурсов, выделенных для этой
цели. Социальная политика наряду с защитной функцией выполняет,
конструктивную функцию, связанную с предупреждением и позитивным
улучшением, как отдельных элементов, так и всей социальной системы в
целом. Наряду с расширением деятельности по распространению,
реализует относительно новые области предоставления населению услуг,
регулирования занятости и т. д.
Субъектами социальной политики являются государство и институты
гражданского общества. Однако государство в лице федеральных,
региональных и местных властей остается в роли координатора
социального регулирования и непосредственного участника, организатора
сильной социальной политики. В то же время социальная практика
региональных и местных органов представительной и исполнительной
власти приобретает все большее значение. Участие местных органов
власти, общественных объединений, организаций в реализации социальной
политики помогает повысить ее эффективность, персональную
направленность. Понимая необходимость сокращения разрыва между
экономической и социальной деятельностью, правительство принимает
меры для смягчения социальных издержек. Принимаются меры для
адаптации социальной политики, ее содержания и инструменты к условиям
рыночной экономики, создания правовой основы для регулирования
нового типа, обновления или воссоздания отдельных элементов и всего
механизма такого регулирования, разработки его основных показателей и
стандарты. Однако, как правило, они опаздывают и ограничиваются
нейтрализующими и компенсирующими мерами, что не способствует
созданию благоприятных условий для адаптации жизненно важных
функций различных категорий населения к качественно новой социальной
системе, для позитивного участия в ее развитие. При крайне неразвитых
рыночных отношениях и тех деформациях, которые сопровождают их в
России, преобладают негативные тенденции в социальной сфере.(14).
Модель социальной политики России в кризисный период развития
общества связана с идеями предотвращения обострения бедности
населения. Регулирование социальной сферы в этот период
предпочтительнее средств макросоциальной политики. В качестве
исходного принципа всех социальных конструкций необходимо принять
прожиточный минимум, скорректированный под воздействием инфляции.
Его общие руководящие принципы в процессе выхода из кризиса могут
быть следующими: восстановление инфраструктуры дошкольного и
внешкольного образования, обеспечение гарантированного получения
минимального (с точки зрения интересов социального развития) минимума
бесплатных услуг, развитие системы социального обеспечения и
социального страхования.
3.2 Пути совершенствования законодательства в сфере социальной
защиты семей с детьми
Система социальных пособий, компенсаций и других платежей,
которая сложилась в последние годы, позволила постепенно
компенсировать населению некоторую потерю денежных доходов от
высокой инфляции.
Однако основным недостатком нынешней системы является то, что
социальные пособия и компенсации, которые выполняют функцию
социальной помощи, назначаются и выплачиваются без учета дохода семьи,
без адреса. В этой связи значительная часть, граждан России, получает
различные виды социальных пособий, компенсаций и других платежей, в
том числе косвенные (бесплатные или льготные), они им действительно
нужны, особенно гражданам, имеющим доходы ниже прожиточного
минимума. Это привело к тому, что при значительных расходах на выплату
социальных трансфертов реальные суммы пособий и социальных пособий
остаются очень низкими. Для обеспеченных слоев населения эти льготы и
компенсации не имеют экономического смысла, а граждане с низкими
доходами не гарантируют необходимой социальной защиты. В этом случае
необходимо реформировать систему социального обеспечения.
Цель реформ в этой области - формирование системы социальных
пособий и компенсационных выплат, которые оказывают помощь
нуждающимся семьям и отдельным лицам. В ходе реформирования
существующей системы социальных пособий и других выплат необходимо
решить следующие задачи:
1) повысить действенность предоставляемых социальных пособий
с точки зрения их адресной ориентации;
2) определить степень участия федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления в осуществлении
мероприятий по материально-техническому обеспечению
малообеспеченных категорий граждан;
3) усилить роль страховых принципов в предоставлении
социальных пособий;
4) обеспечить эффективный учет и контроль, над движением
денежных потоков, связанных с социальными выплатами.
5) совершенствование существующей системы компенсационных
выплат и выработка единых принципов и критериев их обеспечения по
видам платежей.
6) до завершения этой работы ввести временный мораторий на
принятие новых федеральных норм для предоставления социальных выплат
определенным категориям населения без соответствующей финансовой
поддержки.
Предусмотрено:
1) при определении размера компенсации отказаться от
использования минимальной заработной платы в качестве нормы;
2) при назначении компенсационных выплат, выплачиваемых в
форме социальной помощи, учитывается средний совокупный доход на
семью на душу населения;
3) законодательно зафиксировать право на получение только
одного вида социальной помощи, которая наиболее выгодна для
получателя;
4) обеспечить совершенствование механизма финансирования
социальных пособий и платежей и их защиты в бюджетах всех уровней.
Совершенствование системы организации и управления социальными
льготами предусматривает следующее:
1) планируется передать полномочия по организации и
осуществлению социальных выплат, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В то
же время предоставление целевых трансфертов субъектам Российской
Федерации будет зависеть от эффективности их собственных местных
систем предоставления детских пособий и социальных пособий.
2) помимо льгот и компенсационных выплат, установленных на
федеральном уровне, предполагается развивать и совершенствовать систему
денежной и натуральной помощи малообеспеченным категориям граждан
на уровне субъектов Российской Федерации. Размер такой помощи
планируется определить с учетом среднедушевого дохода семьи,
прожиточного минимума и демографической ситуации в регионе.
3) предусматривается осуществление мер по постепенному
внедрению системы компенсационных выплат для нужд. С этой целью
будет подготовлена пробная программа, которая будет внедрена для
обеспечения этого пособия в трех регионах Российской Федерации с
высоким уровнем бедности.
3.3 Анализ судебной практики
В силу статьи 38 Конституции Российской Федерации материнство и
детство, семья находятся под защитой государства. Уход за детьми, их
воспитание - равное право и обязанность родителей.
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим отношения по
воспитанию детей на территории Российской Федерации, является
Семейный кодекс Российской Федерации (далее - СК РФ).
При разрешении споров об определении места жительства детей, когда
родители живут отдельно, суды должны применять положения
Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав
ребенка в Российской Федерации» на осуществление родительских прав
родителем, живущим отдельно от ребенка. Общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской
Федерации являются неотъемлемой частью ее правовой системы. Если
международным договором Российской Федерации не установлены другие
правовые нормы, чем предусмотрено законом, применяются правила
международного договора. Нормы международного права, регулирующие
отношения по вопросам воспитания детей, содержатся в Конвенции о
правах ребенка (утвержденной Г енеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989).
Пояснения по применению семейного законодательства содержатся в
Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
27.05.1998 № 10 «О применении судами законодательства при разрешении
споров, связанных с воспитанием детей»: (38).
- об определении места жительства ребенка при раздельном
проживании родителей (пункт 3 статьи 65 СК РФ);
- об осуществлении родительских прав родителем, проживающим
отдельно от ребенка (пункт 2 статьи 66 СК РФ);
- об устранении препятствий к общению с ребенком его близких
родственников (пункт 3 статьи 67 СК РФ);
- о лишении родительских прав (пункт 1 статьи 70 СК РФ);
- о восстановлении в родительских правах (пункт 2 статьи 72 СК
РФ);
- об ограничении родительских прав (пункт 1 статьи 73 СК РФ);
- об отмене ограничения родительских прав (статья 76 СК РФ) и
другие.
Судебная практика показывает, что судьи в основном правильно
разрешают вопросы о возможности принятия искового заявления к своему
делу, в делах, связанных с спорами, связанными с воспитанием детей. При
рассмотрении иска в суде по этой категории дел, родители