не является исчерпывающим и дополняется в связи с возникновением
потребности в социальной поддержке для любой категории граждан. (14,
стр. 350)
К настоящему времени в России сложилась достаточно развитая
система льгот, которую стали называть социальной. В последние годы их
арсенал пополнился очень значительными новыми видами, ранее
неизвестными в нашей стране. Они включают одноразовое дополнительное
пособие для молодой семьи. Это материнский (семейный) капитал. В то же
время отдельные пособия перестали существовать как отдельные виды, они
исчезли в системе льгот, в частности, это пособие для многодетных и
одиноких матерей.
Появление новых, исчезновение старых видов льгот обусловлено в
основном социально-экономическими преобразованиями, которые вызвали
значительные изменения во всех сферах жизнедеятельности, включая
общественную и сферу распределения.
1.2 Принципы формирования государственных пособий и
компенсационных выплат семьям с детьми
Система социальной защиты населения, основанная на универсальных
социальных трансфертах, услугах и дотациях на товары, а также на
категориальных преимуществах, принципиально неспособна решить
проблему перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся
семей. В условиях все большего недофинансирования социальных
программ эта проблема приобретает особую актуальность, в том числе и
политическую.
В соответствии с Конституцией Российская Федерация является
социальным государством, поэтому законодательный аспект формирования
системы социальных гарантий приобретает особую важность. В 1992 году
ряд министерств и ведомств разработали «Основные принципы и
направления социальной политики Российской Федерации в 1992 и 1993
годах». Основой стало формирование системы социальной защиты
населения, и социального обеспечения на принципах социального
страхования и социальной помощи.
Не все из этих принципов могут быть реализованы в социальной
защите населения. Доля населения, имеющего право на получение
социальных гарантий, выплаты пособий, установленных законодательными
актами Российской Федерации, составляет 70% от общей численности
населения России, то есть около 100 млн. человек, могут обращаться за
социальными льготами и платежами.
Только девять видов социальных пособий и компенсаций (включая
ежемесячное пособие на ребенка) охватывают более 45,5 млн. человек. На
федеральном уровне насчитывается около 156 видов социальных выплат,
пособий, субсидий, предоставляемых 236 различным категориям населения
(например, детям, ветеранам, инвалидам, студентам и т. д.).
Распределение общей суммы денег, получаемой населением в этих
областях социальной защиты, выглядит следующим образом: лишь четверть
общего объема пособий, предоставляемых всеми домашними хозяйствами,
приходится на домашние хозяйства со средним доходом ниже
прожиточного минимума домохозяйства. Хотя доля домашних хозяйств со
средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства 3/4. Это
связано с тем, что практически все социальные пособия, льготы и выплаты,
установленные на федеральном уровне, предоставляются на основе
категориального принципа. Только два вида социальных пособий,
ежемесячное пособие на ребенка и жилищные субсидии включают в себя
тестирование на наличие средств и предоставляются домохозяйкам со
среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума.
С января 2000 года ежемесячное пособие на детей предоставляется
семьям с детьми со среднедушевым доходом, который не превышает 200%
от прожиточного минимума. В третьем квартале 1999 года, согласно обзору
обследований бюджетов домашних хозяйств, только около 9% семей с
детьми имели среднедушевой денежный доход, который не превышает
200% от прожиточного минимума. С 1 июля 2000 года этот порог был
сокращен до 100% прожиточного минимума, однако срок действия этого
закона ограничен 2000 годом.
Летом 1999 года был принят Федеральный закон. «О государственной
социальной помощи». Он стал важным методологическим подходом к
построению системы социальной защиты на основе целевого принципа и
потребностей тестирования. Однако до сих пор нет механизмов реализации
закона, в том числе финансовых, что вынуждает многие регионы принимать
или разрабатывать законы о адресной социальной помощи тем, кто в ней
нуждается по-особому.
Отсутствие систематического подхода к формированию социальной
защиты населения и отсутствие учрежденческой координации между
органами, ответственными за назначение, создание и осуществление
различных социальных льгот и пособий, приводят к дублированию
расходов в социальных целях.
Финансирование социальной защиты населения из бюджета
происходит в основном в разделе «Социальная политика». В 1999 году
расходы консолидированного бюджета по статьям раздела «Социальная
политика» составили 74,5 млрд. рублей, то есть 1,7% ВВП или около 6% от
общих расходов консолидированного бюджета Российской Федерации.
Часть мер в области социальной защиты населения осуществляется
федеральными и территориальными социальными внебюджетными
фондами. Однако для выполнения всех социальных обязательств такого
финансирования явно недостаточно. Необходимое финансирование
федеральных льгот и пособий оценивается более чем в 15% ВВП, что почти
в 10 раз превышает расходы федерального бюджета на социальную
политику.
Нынешняя ситуация прямо противоречит принципам федерализма.
Муниципалитеты получают компенсацию не более 30% своих расходов на
реализацию федерального социального мандата. Основная часть расходов
органов местного самоуправления на социальную защиту приходится на
реализацию федеральных законов «О государственных пособиях гражданам
с детьми», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации» ». В то же время на практике региональные власти имеют
весьма ограниченные возможности для изменения этих выгод и адаптации
их к их потребностям.
Поэтому в сфере социальных пособий и льгот одна из основных задач -
максимально расширить независимость территорий при принятии решений
о том, какие платежи действительно необходимы на этой территории, в
каких объемах и каким образом, в какой форме они должны
предоставляться конкретным категориям населения. Основной задачей
федерального правительства с помощью этого подхода с помощью
межбюджетного выравнивания является повышение эффективности
системы социальной защиты населения, сокращение социальной
дифференциации и борьба с бедностью.
Развитие и функционирование сети учреждений социального
обеспечения, как правило, являются стационарными видами социальных
услуг, хотя их эффективность в большинстве случаев ниже, чем для
нестационарных видов социальной помощи. Приоритетом, как правило,
является финансирование существующей сети социальных институтов на
основе принципов стоимости. Доступ неправительственных организаций к
предоставлению соответствующих услуг по социальному контракту
ограничен. Слабо развито сотрудничество с благотворительными и
религиозными организациями. Возможности самофинансирования в
предоставлении социальных услуг недостаточно используются.
Практически отсутствуют стимулы для снижения административных
издержек системы социальной защиты. В большинстве регионов
отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи.
Одной из проблем в этом отношении является неадекватность
статистической информации о состоянии дел в области социальной защиты,
низкая репрезентативность такой информации и несовместимость
различных источников статистических данных.
Основой для реформ в сфере социальной поддержки населения должен
стать принцип предоставления социальной помощи преимущественно в
адресной форме и только для тех домохозяйств, фактическое потребление
которых ниже прожиточного минимума. Механизмы, предназначенные для
персонального обеспечения государственной социальной помощи, могут
варьироваться в зависимости от региона, в зависимости от бюджетного
потенциала территорий, структуры, уровня жизни, характеристик занятости
и местных традиций. В этой связи полномочия по определению размера и
форм предоставления социальной помощи должны быть переданы на
региональный и муниципальный уровни.
Чтобы освободить необходимые бюджетные ресурсы для адресной
социальной помощи, бюджетные субсидии производителям товаров и услуг,
а также льготы и выплаты, предоставляемые на категориальной основе,
должны быть сокращены. Необходимо отменить большинство привилегий,
установленных федеральным законодательством, и делегировать
полномочия, принимать решения о создании большинства видов
социальной помощи на уровне субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления. В то же время необходимо более широко использовать
процедуры обязательного тестирования потребностей бенефициаров льгот,
а также устанавливать ограничения на общее количество видов социальной
помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одному и
тому же лицу семьи.
Региональные потребности в финансировании адресной социальной
помощи должны приниматься во внимание в формуле межбюджетного
выравнивания при определении объема федеральных трансфертов на основе
доли бедных домохозяйств и глубины бедности.
Переход к оказанию целевой адресной социальной помощи
малообеспеченным домашним хозяйствам на основе тестирования средств
означал бы значительное увеличение доли средств, распределяемых
беднейшим домохозяйствам. Однако механизмы проверки средств позволят
решить эту проблему только в том случае, если они хорошо приспособлены
к местным условиям.
В связи с этим должна быть усилена методологическая роль
федеральных органов социальной защиты населения. Их задача должна
включать разработку широкого спектра методов ориентации социальной
помощи и оказание технической помощи региональным органам
социальной защиты в практическом применении таких методов, включая их
адаптацию к местным условиям.
Адресная система социальных выплат должна также предполагать
формирование унифицированных баз данных о получателях социальных
пособий и выплат, а персонифицированная регистрация получателей
социальных пособий, льгот и выплат позволит избежать ненужного
дублирования льгот и выплат, предоставляемых конкретным нуждающимся
домашним хозяйствам.
Сохранение определенной части категориальных льгот на федеральном
уровне допустимо только для ограниченного числа получателей, таких как
ветераны Великой Отечественной войны, военные инвалиды, ликвидаторы
аварии на Чернобыльской АЭС, Г ерои Советского Союза и России, В этом
случае пособия должны быть переведены в форме денежных выплат и
произведены из федерального бюджета. Пособие на ребенка должно быть
также сохранено в качестве федерального пособия, но оно будет
предоставляться только семьям с доходами ниже прожиточного минимума.
В течение переходного периода вышеуказанные платежи будут
финансироваться в форме целевых субвенций федерального бюджета в
бюджеты субъектов Российской Федерации. В будущем при создании
необходимых организационно-технических условий перевод средств из
федерального бюджета на эти цели будет осуществляться непосредственно
получателям.
При таком подходе регионы получат возможность сконцентрировать
свои ресурсы в первую очередь на защите наиболее социально уязвимых
групп населения.
Среди наиболее нуждающихся категорий населения, где социальная
защита будет сосредоточена в этом подходе, будут семьи с детьми, пожилые
люди, люди с ограниченными возможностями и безработные с доходами
ниже прожиточного минимума, поскольку именно для этих категорий,
вероятность бедности особенно высока. Однако принципы социальной
помощи могут быть разными. Семьи с детьми с доходом ниже 50%
прожиточного минимума на первом этапе реформы и ниже 100%
прожиточного минимума могут впоследствии получить государственную
социальную помощь в форме ежемесячного пособия на ребенка или другой
помощи. Часть социальной помощи или ежемесячное пособие на ребенка
может предоставляться за счет услуг (оплата услуг детских дошкольных
учреждений, школьных обедов, жилищно-коммунальных услуг и т. д.) по
выбору семьи.
1.3 Нормативно правовая база о социальной защите семей с детьми
Российская правовая база социальной защиты семей с детьми
показывает, что наиболее эффективным способом решения ее является
перспективное планирование нормотворческой деятельности.
Исходя из данной государственной задачи, разработан комплекс мер по
усилению социальной защищенности нуждающихся российских граждан.
Меры социальной защиты основаны на исследованиях и основных
тенденциях социального развития гражданского общества. На анализе и
результатах выполнения мероприятий, по усилению социальной защиты в
условиях экономической и военной реформ.( 32, стр. 21)
Предусмотренные государственные меры, призваны обеспечить на
среднесрочную перспективу координацию действий органов
государственной власти и управления по разработке предложений,
направленных на решение наиболее острых социальных проблем
российских граждан, а также военнослужащих и членов их семей.
Вопросы правового обеспечения социальной защиты населения
современной системе социальных услуг в России очень актуальны.
Изменение политической ориентации государства и экономического
кризиса сказалось на всех сферах жизни общества. На протяжении многих
лет наблюдается устойчивый спад уровня жизни большинства населения. В
особо трудном положении всегда находились пенсионеры, инвалиды,
безработные, многодетные семьи, матери одиночки, военнослужащие и
члены их семей. Поэтому главной целью социальной политики нашего
государства было и есть повышение уровня социальной защищенности
личности, дальнейшее развитие и совершенствование социальной сферы.
Продвижение этого и является правовой основой. Нормативно-правовые
акты, регулирующие вопросы социальной защиты, отражают три уровня
(группы) правовой системы: международный, федеральный и уровень
субъектов Российской Федерации: (32, стр. 28)
I группа - «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о
правах ребенка», «Всемирная декларация об обеспечении выживания и
защиты детей» и т. д.
II группа - Конституция Российской Федерации, Гражданский и
Семейный кодексы, федеральные законы «Об основах социальных услуг
для населения в Российской Федерации», «О социальных услугах для
престарелых и инвалидов».
Ill группа - нормативные правовые акты, которые разрабатываются
и принимаются в субъектах Российской Федерации.
Основываясь на принципах, закрепленных в Конституции Российской
Федерации и международных договорах, в России принят ряд других
законодательных актов, регулирующих государственную адресную
социальную помощь.
Среди нормативных актов особое место занимает Федеральный закон
Российской Федерации «О государственной социальной помощи», который
был принят Государственной Думой 25 июля 1999 года. Этот закон
устанавливает правовые и организационные основы предоставления
государственной адресной социальной помощи для малообеспеченных
семей, многодетных семей, матерей одиночек и малообеспеченных
одиноких граждан.
Федеральный Закон «О государственной социальной помощи»
устанавливает концепцию государственной адресной социальной помощи,
ее источники, виды и размеры, а также порядок назначения, категорию
получателей и другие важные вопросы. Этот важнейший федеральный
закон также устанавливает полномочия Российской Федерации в области
адресной социальной помощи. В соответствии со ст. 4 к компетенции
Российской Федерации в области государственной адресной социальной
помощи относятся:
1) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых
актов об установлении основы правового регулирования в области
предоставления гражданам адресной государственной социальной помощи;
2) разработка и реализация федеральных целевых программ
предоставления государственной адресной социальной помощи по всей
территории Российской Федерации;
3) формирование федерального бюджета в части затрат на данный
вид помощи;
4) установление видов государственной адресной социальной
помощи, предоставление которой обязательно на территории Российской
Федерации.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона «О государственной
социальной помощи», этот закон вступает в силу со дня установления
Правительством Российской Федерации прожиточного минимума в
соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в
Российской Федерации». Во исполнение федерального закона «О
государственной социальной помощи»:
1) рекомендации по оценке уровня потребности в осуществлении
адресной социальной помощи от 17 марта 2000 года № 85-СК;
2) разработано программное обеспечение для организации
социальной помощи (автоматизированная система «Адрес социальной
помощи»).
В его нынешнем виде этот закон не может обеспечить решение
важнейшей задачи предоставления адресной государственной социальной
помощи малоимущим гражданам России. Основная причина
бездеятельности этого закона заключается в том, что он не смог обеспечить
концентрацию бюджетных ресурсов на всех уровнях, чтобы помочь
наиболее нуждающейся части населения.
Закон основан на принципе гарантированного прожиточного минимума
для всего населения страны. В нем предполагается предоставление адресной
социальной помощи в размере разницы между доходом на душу населения
и прожиточным минимумом для всех нуждающихся семей и отдельных лиц
независимо от того, какой у них доход, что противоречит ч. 2 ст. 6
настоящего Закона. Кроме того, действующий закон предусматривает
возможность применения единого механизма проверки средств,
основанного исключительно на проверке и учете только денежных доходов,
а не на данных о реальном потреблении граждан. Однако значительная
часть доходов населения поступает в натуральной форме, которая остается