14
государственного сектора в современных условиях. Во-первых, далеко не все
провалы имеют непосредственное отношение к деятельности
государственных компаний
17
.
Во- вторых, проблему производства общественных благ государство
решает не только за счет государственной собственности, но за счет
привлечения частного сектора. В-третьих, с большой натяжкой объяснение
существования государственного сектора с помощью провалов рынка может
считаться актуальным лишь для стран с развитой рыночной экономикой. Для
постсоциалистических государств и, в частности, для России такое
объяснение не подходит.
Практика российского и китайского государственного сектора
демонстрирует нам исключения из этих правил. В одном случае мы видим,
что функции государственного сектора в российских условиях гораздо шире,
чем обозначенные провалы рынка. В другом случае на базе государственной
собственности развиваются рыночные отношения и функционируют частные
компании, показывая всему миру, что государство и рынок не являются
антиподами, напротив, рынок получает импульс в развитии именно на базе
государственной собственности. Опыт Китая дает основания предполагать,
что государственная собственность будет доминировать и в развитых
странах
18
.
Для объяснения причин необходимости государственного сектора
нужны другие основания. История развития государственного сектора
показывает, что он «сопровождает» государство. До появления рыночной
экономики уже существовал прообраз государственного сектора в виде
государственного имущества. Государство и существует для того, чтобы
выполнять определенные функции в обществе, экономические в том числе.
17
Синякаев Р.Р. Оценка эффективности управления муниципальной собственностью [Текст] / Р.Р. Синякаев
// Приоритетные направления развития образования и науки : материалы Междунар. науч.-практ. конф.
(Чебоксары, 9 апр. 2017 г.) / редкол.: О. Н. Широков [и др.]. — Чебоксары: ЦНС «Интерактив плюс», 2017.
— С. 232-234.
18
Самородова Е.М. Исторический и зарубежный опыт управления предприятиями государственного и
муниципального сектора экономики // Образование и наука без границ: фундаментальные и прикладные
исследования. 2018. № 7. С. 88-94.
15
Конечно, провалы рынка могут «добавлять» функций государству, но не они
являются главными в обосновании функций государственного сектора.
Необходимо различать функции государства и функции государственного
сектора
19
. Последние отличаются от функций государства как раз тем, что не
зависят от рыночного механизма. Кроме того, не все функции государства
являются функциями государственного сектора. У государственного сектора
своя программа и другие возможности. В кризисные периоды разные страны
усиливают нагрузку на государственный сектор не для того, чтобы помогать
проблемным субъектам, а для того, чтобы сохранять целостность
национальной экономики, контролируя ключевые объекты бизнеса
20
.
Государственный сектор экономики — это такой ресурс государства,
который используется для выполнения постоянных, особо важных функций.
При этом государственный сектор есть величина переменная. Он может
расширяться или сужаться в зависимости от потребностей общества. Чтобы
государственный сектор был действительно подспорьем в экономическом
развитии, его структура должна быть продуманной. Основу
государственного сектора должны составлять такие объекты собственности,
которые связаны с созданием социального хозяйства и экономической
безопасностью, которые нельзя доверить частному сектору (или доверять
только с обременением).
Это: инфраструктурные объекты; медицинские и образовательные
учреждения; стратегические предприятия и корпорации; естественные
монополии; предприятия, производящие специальные медицинские
препараты; воспроизводство национального генофонда для обеспечения
продовольственной безопасности; объекты национальной интеллектуальной
собственности. Многие из этих сфер не относятся к провалам рынка и могут
представлять интерес для частного бизнеса. Это приводит к появлению так
19
Михайленко Д.А. Приватизация государственной собственности в контексте стратегического
планирования экономики России // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. Выпуск №42.
С. 120-132.
20
Камарова Е.А. Собственность : сущность, функции и многообразие ее форм в развитой рыночной
экономике / Камарова Е.А., Еникеева Д.Д. // Экономика и социум. - 2019. - № 2/1 (7). - С. 635-639.
16
называемого смешанного блага, когда пересекаются интересы бизнеса и
государства и общественное благо перестает быть таковым в результате
вторжения частного бизнеса в сферу государственной активности. Таким
образом, функции государственного сектора связаны не только и не столько с
провалами, сколько с потребностью государства развивать социальное
хозяйство, направленное на реализацию потребностей общества как целого
21
.
Функции государственного сектора можно разделить на общие и
специфические. К общим функциям относятся те из них, которые актуальны
для всех стран с рыночной экономикой, независимо от уровня их
экономического развития: обеспечение развития социальных отраслей,
инфраструктуры, стратегических объектов; создание «точек роста».
К специфическим функциям государственного сектора относятся
функции, связанные с участием государства в переходе
постсоциалистических стран к рыночной экономике и национальными
особенностями. Поэтому в составе государственного сектора появляются
новые объекты государственной собственности, не характерные для стран с
развитой рыночной экономикой (например, государственные унитарные
предприятия, государственные корпорации в виде НКО и др.)
22
.
Практика постсоциалистических государств показала, что
государственный сектор формировался по остаточному принципу, обременен
убыточными объектами собственности и не выступает достойным
дополнением частного сектора. Это означает, что государственный сектор не
должен возникать стихийно, он должен создаваться, целенаправленно
сохраняя в руках государства функциональные объекты собственности, и
таким образом, чтобы не подавлять развитие частного сектора и не
противоречить правилам рыночной экономики.
В России государственный сектор реальной экономики выполняет
21
Михайленко Д.А. Приватизация государственной собственности в контексте стратегического
планирования экономики России // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. Выпуск №42.
С. 120-132.
22
Ерошкин А. К. Проблемы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации //
Молодой ученый. — 2016. — №9. — С. 603-606.
17
целый ряд важных функций:
1)
формирование экономического потенциала страны,
обеспечивающего хозяйственную жизнь общества в рыночных условиях;
2)
создание «точек роста» в экономике;
3)
развитие социальной сферы;
4)
поддержание занятости и обеспечение доступности услуг;
5)
восстановление технологических цепей;
6)
сохранение целостности экономики
23
.
Нерешенность многих экономических проблем определяет не только
необходимость довольно большого государственного сектора в России, но и
разработку новой модели управления им, что предполагает уточнение
содержательной характеристики данного понятия. В отечественной
литературе можно выделить четыре основных подхода к характеристике
государственного сектора
24
.
Первый характеризуется наиболее узкой трактовкой и определяет
государственный сектор как совокупность государственных предприятий
25
.
Согласно этому подходу, представление о государственном секторе имеет в
виду функционирование лишь государственных предприятий, число которых
незначительно в современных условиях. Вместе с тем государственные
предприятия - далеко не единственный объект государственной
собственности, поэтому он не дает полного представления о масштабах
государственного сектора и закономерностях его развития.
Второй подход состоит в определении государственного сектора через
совокупность разных объектов государственной собственности. К ним
отнесены: государственные унитарные предприятия, недвижимость,
23
Михайленко Д.А. Приватизация государственной собственности в контексте стратегического
планирования экономики России // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. Выпуск №42.
С. 120-132.
24
Корниенко Е.Л. Теория смешанной экономики, необходимости государственного сектора и проблемы
экономического роста // Новое слово в науке и практике: гипотезы и апробация результатов исследований.
2015. № 21. С. 242-246.
25
Клейнер Г., Петросян Д., Беченов А. Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике //
Вопр.экономики. 2004. №4.
18
природные ресурсы, акционерный капитал, интеллектуальная собственность.
Эти объекты играют разную роль в рыночном хозяйстве и имеют свои
особенности в управлении. Учет всех объектов государственной
собственности позволяет точнее представить реальную картину
вмешательства государства как хозяйствующего субъекта в экономику
26
.
Третий подход определяет государственный сектор через основные
каналы влияния государства на экономику: государственный бюджет и
государственную собственность. Это более широкая трактовка
государственного сектора, включающая не только экономические объекты
государственной собственности, но и государственные финансы. На наш
взгляд, выделение государственных финансов в качестве объекта
государственного сектора наряду с государственными предприятиями и
хозяйствами отягощает государственный сектор реальной экономики
системой отношений, связанных с функционированием финансовых средств
как в частном, так и государственном секторах и не имеющих
непосредственного отношения к деятельности государственных структур.
Государственные финансы являются формой существования разных
объектов государственной собственности и представляют самостоятельный
блок исследования
27
.
Самая расширительная трактовка представлена четвертым подходом,
согласно которому в состав государственного сектора, помимо
хозяйственных систем, осуществляющих экономическую деятельность,
включаются федеральные и региональные органы законодательной и
исполнительной власти, занимающиеся управлением экономики и ее
регулированием. В этом случае функции государственного сектора
отождествляются с государственными функциями регулирования, что не
совсем верно.
26
Курченков В.В., Макаренко О.С. Преимущества корпоративной модели государственного сектора
экономики России // Стратегические решения и риск-менеджмент. 2018. № 2 (105). С. 10-15.
27
Михайленко Д.А. Приватизация государственной собственности в контексте стратегического
планирования экономики России // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. Выпуск №42.
С. 120-132.
19
Разнообразие подходов к определению понятия государственного
сектора вызвано стремлением дать наиболее полную его содержательную
характеристику, чтобы максимально точно отразить масштабы прямого
вмешательства государства в экономику и определить оптимальное
сочетание частного и государственного секторов. В действительности
государственный сектор — это многокомпонентный, многоуровневый и
многофункциональный комплекс, который функционирует на базе объектов
государственной собственности в разных сферах. Контроль в финансовой и
производственной сферах направлен на решение принципиально разных
задач. Поэтому и размеры государственного сектора, его соотношение с
частным, будут неодинаковыми в реальной экономике и в финансовой
сфере
28
.
Если мы говорим о государственном секторе реальной экономики, то
он представляет собой совокупность экономических субъектов, от имени
государства осуществляющих хозяйственную деятельность на базе объектов
государственной собственности. Для нас он имеет особое значение,
поскольку позволяет проследить причины неэффективного
функционирования объектов государственного сектора и выявить
возможности увеличения неналоговой части поступлений в государственный
бюджет
29
.
Государственный сектор российской экономики крайне неоднороден. В
его составе можно выделить три блока государственных структур:
1)
государственные предпринимательские структуры (унитарные
предприятия на праве хозяйственного ведения, федеральные казенные
предприятия, фабрики, общества и хозяйства); государственные
коммерческие торговые и предоставляющие различного рода платные услуги
учреждения, организации («Рособоронэкспорт», «Российский кинопрокат»);
28
Ерошкин А. К. Проблемы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации //
Молодой ученый. — 2016. — №9. — С. 603-606.
29
Курченков В.В., Макаренко О.С. Преимущества корпоративной модели государственного сектора
экономики России // Стратегические решения и риск-менеджмент. 2018. № 2 (105). С. 10-15.
20
2)
государственные бюджетные некоммерческие организации и
учреждения науки, образования, здравоохранения, культуры, социального
обеспечения, обороны, гражданской защиты, охраны природы, обеспечения
экологической и государственной безопасности и т.п.;
3)
государственная федеральная собственность и собственность
субъектов федерации сверх той, которая закреплена в качестве имущества,
имеющегося у объектов, входящих в упомянутые выше два блока.
Разнообразие объектов государственной собственности
свидетельствует о разной степени вовлеченности государственных структур
в систему рыночных отношений и реализации предпринимательских
способностей государством. Предпринимательская деятельность государства
направлена на поддержание целостности национальной экономики и
обеспечение неналоговой части поступлений в государственный бюджет в
результате управления разными объектами государственной собственности,
и, прежде всего, - управления государственными предприятиями
30
.
С точки зрения современной экономической теории, государственное
предприятие, функционирующее на равных с другими рыночными
субъектами, является обособленным (фактически - частным)
производителем, самостоятельно осуществляющим производство на базе
государственной собственности, атомизированной в условиях рыночной
среды. Вместе с тем эта обособленность является неполной. Менеджеры
государственных предприятий, как известно, существенно ограничены в
принятии стратегически решений
31
.
Кроме того, «атомизированная» государственная собственность не
является в полном смысле собственностью предприятия. Государственные
предприятия используют закрепленную за ними собственность на праве
хозяйственного ведения или оперативного управления. Поэтому
30
Михайленко Д.А. Приватизация государственной собственности в контексте стратегического
планирования экономики России // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. Выпуск №42.
С. 120-132.
31
Магомедова З.О. Экономическое содержание и социальная роль муниципальной собственности //
Экономика и предпринимательство. - 2016. - № 11-1. - С. 661-664.
21
государственная собственность в определенном смысле опосредована в
управлении. Представители государства, управляющие объектами
государственной собственности, являются квазисобственниками. Этим
государственное предпринимательство, в первую очередь, отличается от
частного бизнеса
32
.
В то же время государственное предпринимательство представляет
определенную форму существования рыночных отношений,
функционирования и реализации отношений собственности в условиях
рынка, поскольку предпринимательство в условиях рынка есть механизм
реализации рыночных отношений. Объекты государственной собственности
вовлекаются в рыночный оборот, и это говорит о том, что государство
занимается предпринимательской деятельностью.
Сказанное означает, что поведение государственных предприятий не
должно отличаться от поведения частных производителей, если они
занимаются предпринимательской деятельностью в рыночной среде. Но
отличие все же есть. Оно состоит в наличии ограничений, связанных с
общественным обременением: обеспечением доступности блага по цене,
непрерывности его предоставления и безопасности для потребителя. Это
ограничение ставит государственные предприятия в более сложные условия
по сравнению с частными, что дает основания говорить о том, что
государственное предпринимательство представляет собой еще более
рисковую хозяйственную деятельность в целях получения прибыли,
поскольку шансов получить сверхприбыль еще меньше, чем у частных
производителей. Специфика рисков государственного предпринимательства
состоит в том, что предприятие решает сверхзадачу, но деятельность
менеджеров опосредована и зависит от исполнения обязательств со стороны
государства
33
.
32
Курченков В.В., Макаренко О.С. Преимущества корпоративной модели государственного сектора
экономики России // Стратегические решения и риск-менеджмент. 2018. № 2 (105). С. 10-15.
33
Ерошкин А. К. Проблемы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации //
Молодой ученый. — 2016. — №9. — С. 603-606.
22
Формы реализации предпринимательских способностей государства
определяются не только многообразием объектов государственной
собственности, но и конкретными историческими условиями.
Функционирование государственного сектора происходит в определенных
исторических условиях развития национальной экономики, в определенной
социально-политической среде, которая оказывает влияние как на размеры
государственного сектора, так и на соотношение государственного и
частного секторов, а также - на модель управления объектами
государственной собственности. При этом главным является не конкретное
соотношение государственного и частного в экономике, не поиск
оптимального их сочетания, а модель управления государственным сектором,
которая определяется типом государственного устройства. Внедрение
демократических принципов управления объектами государственной
собственности снимает вопрос о пределах государственного вмешательства.
1.2. Сущность, формы и методы управления государственным сектором
экономики
В Российской Федерации на протяжении последних двадцати лет идет
процесс массовых изменений в системе управления государственной
собственностью. Обозначенные изменения связаны с привыканием
административных способов управления экономикой к рыночным
принципам, которые базируются на равенстве всех форм собственности.
Система управления государственной собственностью, несмотря на
тысячелетнюю эпоху становления экономической науки, как известно,
остается одним из самых актуальных и не изученных вопросов, в связи с чем,
в настоящее время ему уделяется все большее внимание. По мнению автора,
государственная собственность представляет национальное богатство и
23
считается одним из источников доходной части бюджета
34
.
Термин «государственная собственность» определяется в ст. 214 ГК
РФ
35
: «государственной собственностью в Российской Федерации является
имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации
(федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве
собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта
Российской Федерации)». Согласно данной статьи ГК РФ можно сделать
вывод, что в России существует два вида государственной собственности:
федеральная и региональная.
По мнению автора, управление государственной собственностью, как и
любое другое, представляет собой целенаправленное воздействие субъекта
на объект. Исследуемый тип управления, какизвестно,имеетопределенные
особенности:
—
управление государственной собственностью в первую очередь
нацелено на обеспечение необходимого уровня защиты и становления
страны, при этом, политика, проводимая в ее отношении, представляет
интересы всего населения страны;
—
под субъектом подразумевается государство (Российская
Федерация и ее субъекты) в лице большого количества государственных
органов и их структур. Следует отметить, что государство одновременно
является не только собственником, но и выполняет правовое регулирование
данного вопроса. Объектом управления государственной собственностью
является государственное имущество
36
.
Такимобразом,«управлениегосударственнойсобственностью в широком
смысле слова охватывает деятельность многих структур и включает в себя
ряд элементов прямого и косвенного воздействия субъектов управления на
34
Магомедова З.О. Экономическое содержание и социальная роль муниципальной собственности //
Экономика и предпринимательство. - 2016. - № 11-1. - С. 661-664.
35
Камарова Е.А. Собственность : сущность, функции и многообразие ее форм в развитой рыночной
экономике / Камарова Е.А., Еникеева Д.Д. // Экономика и социум. - 2019. - № 2/1 (7). - С. 635-639.
36
Камарова Е.А. Собственность : сущность, функции и многообразие ее форм в развитой рыночной
экономике / Камарова Е.А., Еникеева Д.Д. // Экономика и социум. - 2019. - № 2/1 (7). - С. 635-639.