61
правовые акты, именуемые в теории административного права
административными договорами.
К неправовым формам управления государственной собственностью
субъекта Российской Федерации относятся действия (решения) субъектов,
распоряжения должностных лиц органа государственной власти, направленные
на внутреннюю организацию деятельности государственного органа с целью
обеспечения процесса государственного управления, оказывающие
государственно-властное воздействие на соответствующий объект управления,
но не являющиеся правовыми актами в соответствии с законодательством
(резолюции, визы на документах, инструктивные письма, телеграммы, устные
распоряжения и т.д.). Неправовые формы управления выражают значительный
объем практической деятельности по управлению государственной
собственностью субъекта Российской Федерации в силу высокой степени
динамичности процесса данного вида государственного управления, особенно в
финансовой сфере.
Права собственности государства или муниципалитета на участки земли
при отграничении собственности на земли появляются по основаниям, которые
устанавливает ГК РФ и федеральное законодательство, подлежат
государственной регистрации согласно соответствующему Закону и
появляются непосредственно с момента госрегистрации прав собственности на
указанные участки земли (статья 25 ЗК РФ, статья 8 ГК РФ, статья 4
Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним»).
В практике вопрос отграничения госсобственности является особенно
острым в свете выявления полномочий государственных и местных органов
власти в сфере распоряжения имуществом.
Отсутствие государственной регистрации прав собственности на
участки земли, на которые госсобственность не разграничили, не выступает как
препятствие к распоряжению ими.
62
В соответствии с общим правилом распоряжение такими земельными
участками осуществляют органы МСУ муниципальных округов и районов.
Также распоряжением участками земель в поселениях – административных
центрах или столицах субъектов РФ занимаются соответствующие органы
МСУ, если законы соответствующих регионов не устанавливают, что этими
участками земель распоряжаются исполнительные органы государственной
власти регионов
14
.
Рисунок. 9. Прогноз структуры собственности в России на 2020 г.
Результаты анализа норм ЗК и ГК РФ дают понять, что передача
полномочий в сфере распоряжения участками земель, до отграничения
госсобственности на них, не выступает в качестве передачи функций
собственника.
Прежде всего, объект земельных отношений – это участки земель
государственного единого земельного фонда.
Второй момент заключается в том, что отсутствие регистрации прав на
них – это не препятствие к тому, чтобы распоряжаться ими, что не является
допустимым согласно нормам ГК РФ.
В связи с чем имеются все основания считать, что полномочия,
связанные с распоряжением участками земель, на которые не разграничены
14
Ершова И.В. Некоторые аспекты управления муниципальным имуществом // Закон. 2017. №3. C.11. С. 15.
63
права госсобственности, состоит в передаче государством региональному или
местному органу власти одной функции по управлению, что не может привести
к появлению у указанных органов других прав собственника на данные участки
земель, а также связанных с ним прав. Тем не менее, вывод о делегировании
МО государственных полномочий в сфере установления порядка приватизации,
думается, не является точным. Вопросы касательно регулирования
приобретения прав госсобственности и их прекращения - смены собственника
имущества муниципалитета входят в ведение гражданского законодательства,
иными словами, согласно статье 71 Конституции России, - в предметы ведения
РФ. Соответственно, субъекты ее не могут осуществлять своими законами
регулирование особенностей приобретения, а также прекращения прав
государственной собственности.
В процессе становления государственной собственности в России
обнаружены нижеследующие проблемы:
нет специально созданной Программы муниципализации, что было
присуще странам Западной Европы и России дореволюционной эпохи.
Муниципализацию осуществляли при реализации Программы приватизации,
когда потенциально прибыльные муниципальные организации ушли в частный
сектор, а собственность социально-культурного, а также коммунально-
бытового предназначения приватизированных организаций передали в
муниципальную собственность;
с утверждением нового закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» (от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ) за основу создания
государственной собственности взяты принципы строго целевого соответствия
имущества требованиям федеральных законов и достаточности в целях
эффективного разрешения местных вопросов, что усугубило проблему
неспособности к обеспечению исполнения собственных полномочий многими
вновь созданными МО
15
.
15
Макаров А. Н. Земельная собственность и ее реализация / А.Н. Макаров. – М. : ТЕИС, 2017. С. 16.
64
Опыт экономически развитых государств показал, что производство
многих видов общественных местных благ осуществлять могут как
муниципальные, но и частные предприятия (рис. 10).
Концессию рассматривают в качестве наиболее привлекательной формы
частно-муниципального сотрудничества.
Чтобы усилить роль государственной собственности в системе
рыночных отношений требуется обеспечение:
создания действенной системы стратегического планирования
ключевых социальных и экономических характеристик развития МО;
решения местных проблем при учете международного опыта;
мер, связанных с формированием всеобъемлющей и действенной
системы обеспечения информацией, а также доступности контроля;
цивилизованного управления по критериям приемлемой интеграции с
МСУ;
качественного улучшения структуры местных органов
самоуправления с учетом его новых задач и функций.
65
Рисунок 10. Алгоритм выявления способа применения
муниципального недвижимого имущества
1-й этап. Определение основных характеристик объекта: назначения,
расположения, величины, объема производства, приносимой прибыли
2-й этап. Определение принципиальной возможности приватизации или сдачи
в аренду того или иного объекта муниципальной собственности
3-й этап. Определение характера функционирования объекта (является ли
объект естественной монополией)
4-й этап. Определение способности объекта при существующем
использовании приносить прибыль без ущерба благополучию общества
5-й этап. Определение возможности изменения назначения объекта без
ущерба интересам жителей муниципального образования
6-й этап. Определение, приведет ли изменение назначения объекта к
положительным результатам. Если нет - решаем вопрос о ликвидации объекта
7-й этап. Определение, приведет ли вывод объекта из состава муниципальной
собственности к уменьшению благополучия местных жителей
8-й этап. Определение приносимой объектом муниципальной недвижимости
прибыли и достаточности нормы прибыли по сравнению с аналогичными
коммерческими объектами
9-й этап. Проведение процедуры санации в течение одного года. Определяем,
принесла ли процедура положительные результаты (получение прибыли)
10-й этап. Выбор способа использования объекта муниципальной
собственности по показателю суммы приведенных доходов получаемых при
том или ином способе за определенный период времени
Муниципализация
Аренда
Приватизация
Да
Да
Нет
Нет
Да
Да
Нет
Нет
Нет
Нет
Да
Да
Нет
Да
Да
66
3.2. Финансовые проблемы деятельности организаций
государственного сектора экономики и пути их решения
Стратегическое развитие региональной экономики невозможно
обеспечить без изменений характера отношений между хозяйствующим
субъектом и без учёта воздействия и изменчивости реальных факторов
рыночной среды. Изучение состояния экономики региона выявило возможность
создать организационно-экономические предпосылки к совершенствованию
системы управления ресурсами, прежде всего материальными и финансовыми
(последние могут выступать как государственное имущество).
Инструмент разрешения стратегических задач регионального развития -
проработанный организационно-экономический механизм управления его
государственной собственностью (рисунок 11). Он предполагает создание
целостной области коммуникаций, где осуществляют операции разного
характера с объектами государственной собственности его участниками
(государство, бизнес, физические лица), удовлетворяются потребности в
объектах собственности согласно спросу и предложению на них.
Рисунок 11. Организационно-экономический механизм управления
госимуществом региона при действии фактора стратегического
развития
67
В процессе взаимодействия субъектов региона происходит образование
механизма социального партнёрства, который определяет их организационное
поведение при разработке ими стратегий своего же развития, чтобы достичь
стратегических ориентиров развития региона в общем.
Предлагаемый механизм осуществляет принцип усиления
государственного регулирования в области управления государственного
имуществом, нацелен на стимулирование вовлечения инвестиций, а также
«наращивание» поступлений денег в бюджет, на формирование предпосылок к
увеличению численности рабочих мест и прирост занятости, и таким образом
направлен на увеличение уровня и качества жизни граждан. Бизнес-среда, а
также рынок государственной собственности выступают как сопряжённые
звенья, обретающие системообразующие свойства в стратегическом
региональном развитии.
В целях выбора долгосрочной стратегии развития региональной
экономики и эффективного применения государственного имущества
определены объективные критерии, утвержденные как определяющие к выбору
рациональных решений, связанных с распределением собственности между
субъектами.
В число таких критериев можно отнести такие:
1) направленность на повышение государственного регулирования на
рынке государственного имущества;
2) увеличение степени вовлеченности субъектов социально-
экономической региональной системы в осуществление общественных
приоритетов, а также её стратегию развития;
3) расширение масштаба образуемых мультипликативных связей
участников рынка собственности, получающих собственные статусные
характеристики после реализации определенных стратегий регионального
развития;
68
4) оказание содействия росту меры интегрированности местной
социально-экономической системы в разрешении проблем развития на тех или
иных уровнях (федеральном, межрегиональном, муниципальном);
5) направленность на гармонизацию соцэкономотношений субъектов
рынка имущества в интересах достижения между ними консенсуса по части
рационального применения имущества;
6) направленность на рационализацию комплексного пользования
ресурсами и стабильное развитие регионального развития через поддержку тех
субъектов, которые могут быть причислены к системообразующим;
7) поддержка мотивационного элемента в плане обеспечения соц.
справедливости в сфере владения имущества.
Создана модель выбора стратегии управления государственным
имуществом, а также выбора рациональных решений, связанных с его
распределением между субъектами на основании указанных критериев,
которые увязывают положение рынка собственности, мотивацию трудового
ресурса, государственные приоритеты, а также задач стратегического
регионального развития (рисунок 12).
69
Рисунок 12. Модель подбора стратегии управления
госсобственностью, а также выбора правильных решений,
связанных с её распределением между субъектами
Выбор стратегии регионального развития предполагает разрешение
задач по таким направлениям:
а) трансформация социально-экономических, а также управленческих
структур на основании совокупной концепции развития региональной
экономики;
б) преобразование в структурной политике региона и государства;
в) создание стабильных предпринимательских и государственных
структур;
г) формирование условий, а также организационно-экономических
предпосылок к выведению региональной экономики на новый качественный
уровень на основании развития «смешанной экономики» при сильном
государственном регулировании.
70
Осуществление стратегии регионального развития предполагает
стабильную структурную адаптацию субъектов к разрешению проблем
развития на основании улучшения форм хозяйствования (зависимо от
масштабов производства, характера собственности, а также требований к
качеству собственности, специфики диверсифицированности экономики,
обеспеченности ресурсами и пр.), принятия социумного подхода в развитии
рынка имущества и региональной экономики, накопления финансовых
возможностей у субъектов, создания сбалансированных мотиваций на
пользование капиталом и др.
Улучшение организационной формы имущественного управления
выступает в качестве инструмента роста потенциала регионального развития.
Нами проведена разработка модели доверительного управления акциями на
рынке имущества, которая осуществляет механизм эффективного
взаимодействия бизнеса и государства в интересах развития рынка
собственности, а также пополнения регионального бюджета. Составляющие
механизма доверительного управления:
а) опционная форма вознаграждений доверительному управляющему;
б) конкурсное предоставление программ, связанных с управлением
акциями в плане обеспечения стратегического развития и региона, и субъекта;
в) обязательность аудиторской проверки по части исполнения залоговых
и договорных обязательств.
По полученным после анализа практики государственного
урегулирования экономического учета, а также контроля в системе управления
имуществом субъекта РФ нужно определить отдельные направления в
совершенствовании данного процесса:
1. Обеспечивать достоверный учет объектов госсобственности,
последовательно исправлять реестры и кадастры, что соответствовало бы
реальным фактам поступления и выбытия тех или иных объектов имущества.
Лишь с условием наличия соответствующей действительности и полной