–передача государственного имущества в хозяйственное ведение и
оперативное управление государственных унитарных и казенных предприятий,
учреждений;
–передача государственного имущества в доверительное управление
юридическим и физическим лицам;
–передача государственного имущества в ипотеку, использование в
качестве залога;
–предоставление имущества, объектов собственности в кредит;
–проведение реструктуризации государственных предприятий,
учреждений, организаций;
–непосредственное использование государственного имущества органами
управления;
–управление деятельностью объектов государственной собственности
посредством учета, контроля, инвентаризации, изъятия части дохода, оценки
стоимости объекта, внимания платежей, налогообложения.
В третью группу вошли методы управления процессами, в ходе которых
создаются новые объекты государственной собственности или ликвидируются
действующие имущественные объекты этой формы собственности.
К таким процессам относятся:
–формирование новых объектов на основе имеющихся;
–строительство или другие формы создания новых имущественных
объектов государственной собственности;
–восстановление утерянных объектов собственности, в том числе тех, на
которые не зафиксированы права собственности;
–ликвидация имущественных объектов;
–списание объектов в связи с практически полной потерей ценности,
потребительских свойств.
Система принципов управления государственным сектором экономики
должна отвечать современным требованиям экономического развития
общества. C позиций стратегической перспективы сбалансированного развития
российской экономики и обеспечения экономического роста особо важным
является определение оптимальной структуры госсектора, на базе социально-
экономической эффективности функционирования государственной
собственности. Это требуется не только в интересах обеспечения
эффективности использования результатов его функционирования, но и для
развития конкурентной рыночной среды и повышения инвестиционной
привлекательности российской экономики.
Насущной необходимостью является переосмысление подходов к
управлению госсектором, которые находят свое концентрированное выражение
в принципах управления. К их числу относятся следующие принципы:
обеспечение соответствия управления государственным сектором экономики
потребностям развития общества в конкретных экономических условиях;
оптимальное распределение функций и полномочий в процессе управления
государственным сектором экономики; эффективность системы управления
государственным сектором экономики; адаптивность управления к изменениям
внутренней и внешней среды; использование прогрессивных методов и
инструментов управления государственным сектором экономики; усиление
контроля в сфере развития государственного сектора экономики.
В содержательном плане каждый из этих принципов характеризуется
своими особенностями и предполагает соответствующие приоритетные
направления деятельности и механизмы реализации.
Принцип обеспечения соответствия управления государственным
сектором экономики потребностям развития общества в конкретных
экономических условиях вытекает из того обстоятельства, что основной
движущей силой функционирования экономики является закон возрастания
потребностей. Для достижения соответствия потребностей социально-
экономического развития страны и государственного сектора экономики
требуется уточнение целей управления объектами государственного
имущества. При этом важно добиваться установления четкой определенности
формирования цели применительно к каждому объекту управления или группе
однородных объектов и способов ее достижения. Объективно необходимым
является принятие обоснованных решений с точки зрения экономической
эффективности и социальной ответственности с учетом долгосрочных задач и
интересов. Прежде всего, управление государственным сектором экономики
должно обеспечивать реализацию задач и интересов Российской Федерации. По
мнению специалистов, в настоящее время отмечается избыточность
государственного имущества с точки зрения исполнения государственных
функций. Это одна из системных проблем, на реализацию которой нацелено
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 327 (ред. от 05.06.2018) «Об
утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление
федеральным имуществом» [11].
Функционирование государственного сектора экономики должно
максимально коррелировать с обеспечением перехода к инновационному
развитию экономики, который определен Концепцией долгосрочного
социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020
года.
В России государство традиционно играет важную роль в развитии
страны, осуществляя регулирование экономики и участвуя в деятельности
предприятий. К числу крупных российских компаний, акции которых
полностью или частично принадлежат государству, относят ПАО «Газпром»,
банк ВТБ (ПАО), ПАО «Сбербанк России», ПАО «Нефтяная компания
“Роснефть”», ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация», АО
«Объединенная судостроительная корпорация», ОАО «Российские железные
дороги», ОАО «АК “Транснефть”».
При этом степень государственного участия в разных секторах
экономики неодинакова. В ряде отраслей степень огосударствления довольно
высокая, в то же время существуют отрасли, в которых государство почти не
представлено.
Государственное регулирование в транспортной отрасли достигает 73 %,
главную роль в ней играют железные дороги (ОАО «РЖД»), нефтепроводы
(ОАО «АК “Транснефть”») и магистральные газопроводы (ПАО «Газпром»),
Второе место по уровню огосударствления занимает производство судов,
летательных и космических аппаратов (57 %). Это связано с присутствием в
этой отрасли ведущих предприятий аэрокосмического комплекса, которые
контролируются государством, а также сильными позициями государства в
крупнейших судостроительных активах. Около 48 % газодобывающей
промышленности контролируется государством, которое владеет более 50 %
акций ПАО «Газпром». Значительное присутствие государства наблюдается в
электроэнергетике, в транспортной обработке грузов и организации перевозок.
Незначительный уровень огосударствления наблюдается в легкой и пищевой
промышленности, практически отсутствует государство в угледобывающей
промышленности [22].
Рассматривая государственный сектор, следует отметить, что в его состав
входят государственные корпораций, деятельность которых способствует
консолидации капитала, интеграции специфических активов на приоритетных
направлениях развития промышленности в современных условиях, повышению
конкурентоспособности национальной экономики в целом [25, с. 37]. В
соответствии со статьей 7.1 ФЗ № 7 от 12 января 1996 г. «О некоммерческих
организациях» под государственной корпорацией понимают не имеющую
членства некоммерческую организацию, учрежденную Российской Федерацией
на основании федерального закона о ее создании и на основе имущественного
взноса для осуществления социальных, управленческих или иных общественно
полезных функций [5]. Данная корпорация реорганизуется и ликвидируется
исключительно на основании федерального закона, который определяет
порядок ее реорганизации или ликвидации. Наличие особого правового статуса
позволяет государственным корпорациям осуществлять свою деятельность на
определенных условиях. Так, на госкорпорации не распространяются
положения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», а
специальные требования к раскрытию информации и меньший контроль со
стороны государственных органов власти позволяют избежать лишней
бюрократической волокиты. Государственные корпорации имеют возможность
представлять интересы и реализовывать политику государства, кроме того, они
могут являться учредителями различных государственно-частных предприятий.
Как видно из таблицы 2, бурный рост числа государственных корпораций
наблюдался в 2007 г., когда почти одновременно были созданы шесть
корпораций. Данные корпорации осуществляют свою деятельность в
стратегически важных отраслях экономики и выполняют социально значимые
функции. В дальнейшем институт государственных корпораций претерпел ряд
изменений. Так, одной из первых государственных корпораций, завершивших
свою реорганизацию, стала ГК «Российские нанотехнологии», которая в
соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 2287-
р61 была перерегистрирована в открытое акционерное общество [22]. Также в
2014 г. была ликвидирована госкорпорация «Олимпстрой», а в 2015 г. создана
новая государственная корпорация «Роскосмос». Таким образом, в настоящее
время в нашей стране функционирует шесть государственных корпораций.
В отличие от федеральных и государственных унитарных предприятий
государственные корпорации могут привлекать и частные инвестиции, а не
только государственные. Иными словами, каждая государственная корпорация
представляет собой отраслевую инвестиционную компанию, которая
стимулирует инновационную активность, создавая совместные государственно-
частные структуры, осуществляя в последующем их кредитование и вложение
инвестиций в инновационную деятельность. Роль государственных корпораций
в развитии экономики России очень велика. Они создаются в значимых для
страны индустриях, способствуют развитию высокотехнологичных отраслей и
привлечению инвестиций, обеспечивают национальную безопасность и рост
инновационного потенциала страны в целом.
Таким образом, корпорация является наиболее эффективной и часто
используемой формой хозяйственной деятельности, составляющей основу
государственного сектора российской экономики. Иначе говоря,
государственный сектор строится на основе «корпоративной модели»,
предполагающей включение в его состав относительно небольшого количества
сверхкрупных предприятий, деятельность которых имеет решающее значение
для экономики государства.
Крупнейшие корпорации аккумулируют огромные финансовые средства,
сопоставимые со средствами некоторых государств. Огромные корпорации на
настоящий момент являются основой инновационного развития многих
экономик лидирующих стран, которые оказывают стабилизационное
воздействие на ценовую политику и производство. Их закономерное
формирование в постиндустриальной экономике во всем мире является одним
из показателей, отражающих динамику роста объемов эффективности
производства [26, с. 43].
Таблица 2 Государственные корпорации в России
№
п/п
Государственная корпорация
Федеральные законы,
определяющие
правовой статус
Текущее положение
1
Агентство по
реструктуризации кредитных
организаций
№ 144-ФЗ от
08.07.1999
ликвидирована
2
Агентство по страхованию
вкладов
№177-ФЗ от 23.12.2003
функционирует
3
Внешэкономбанк
№ 82-ФЗ от 17.05.2007
функционирует
4
Роснанотех
№ 139-ФЗ от
19.07.2007
с 11.03.2011
перерегистрирована в
ОАО «Роснано»
5
Фонд содействия
реформированию ЖКХ
№ 185-ФЗ от
21.07.2007
функционирует
6
Олимпстрой
№238-Ф3 от 30.10.2007
ликвидирована ФЗ от
21.07.2014 № 210-ФЗ
7
Росатом
№317-Ф3 от 01.12.2007
функционирует
8
Ростехнологии
№ 279-ФЗ от
23.11.2007
функционирует
9
Роскосмос
№215-ФЗ от 13.07.2015
функционирует
В таблице 3 представлены основные признаки корпоративной модели
государственного сектора российской экономики. Так, в состав госсектора
включено относительно небольшое количество сверхкрупных корпораций,
имеющих решающее значение д ля национальной экономики. Однако
масштабы деятельности и вклад в ВВП данных корпораций довольно
значительны. По данным ФАС, вклад государства и госкомпаний в ВВП России
вырос с 35 % в 2005 г. до 70 % в 2015 году [34].
Таблица 3 Основные признаки корпоративной модели госсектора
российской экономики
Признак
Характеристика
Относительный размер госсектора
Невысокий
Масштабы деятельности
Значительные
Степень отраслевой специализации
Высокая
Четкость границ госсектора
Размытые
Инновационная и инвестиционная активность
Высокая
Отраслевая специализация предприятий государственного сектора
довольно значительна. Крупные государственные корпорации функционируют
в высокотехнологичных отраслях промышленности, оборонно-промышленном
комплексе, а также атомной, энергетической, космической,
телекоммуникационной, транспортной и других сферах экономики. В составе
предприятий госсектора имеются корпорации со 100 %-м участием государства
и компании, акции которых частично принадлежат государству (50 % акций и
более). Таким образом, происходит сращивание интересов государства и
частных корпораций, а границы госсектора становятся размытыми.
И наконец, важной отличительной особенностью корпоративной модели
госсектора российской экономики является высокая инновационная и
инвестиционная активность его субъектов. Крупные государственные
корпорации осуществляют значительные инвестиции в развитие отраслей и
поддержку отечественных производителей, тем самым внося существенный
вклад в развитие экономики в целом.
1.3. Подходы к оценке эффективности государственного сектора
экономики
Классическое представление об экономической эффективности
базируется на соизмерении результатов и затрат. Конкретизацией данного
понятия выступают разнообразные показатели производительности,
исчисляемые как выработка на единицу рассматриваемого ресурса (труд,
капитал, время, материалы, энергия и т.п.).
Госсектор полностью подпадает под эти показатели и может
подвергаться соответствующей количественной оценке различных аспектов
своей деятельности.
Частным проявлением эффективности госсектора в узком смысле слова
выступает такой важный показатель, как производительность труда на
предприятиях госсектора (отношение выручки или объема производства к
численности занятых работников). Другой важный показатель деятельности
госсектора - инвестиционная активность (отношение капиталовложений к
выручке или объему производства). Подобных показателей может быть сколь
угодно много в зависимости от рассматриваемого экономического ресурса,
используемого в деятельности госсектора. В дальнейшем мы рассмотрим
некоторые специфические показатели эффективности госсектора, например,
показатель инновационной активности.
Немного более широкое понимание эффективности связано с
соотношением не только результатов и затрат, но и с соотношением вообще
каких-то двух статистических агрегатов или явлений. Например, можно
сравнить фактические и плановые показатели производства, что также
представляет собой характеристику эффективности работы хозяйствующего
субъекта, будь то госсектор в целом или его отдельное предприятие. Такие
показатели имеют особое значение именно для системы управления
госсектором.
Традиционные показатели эффективности теряют свое значение при
рассмотрении сложных, многофункциональных и интеллектуальных видов
деятельности. Во многих областях эффективность действий работника
определяется степенью гибкости и правильностью осуществляемого им
процесса целеполагания. Например, эффективность действий врача
бессмысленно оценивать по количеству прописанных уколов или таблеток на
человека, а также по числу принятых и осмотренных пациентов.
Управление государственным сектором экономики должно носить
направленность на развитие рыночных отношений, что предполагает
установление границ функционирования объектов государственной
собственности. Одновременно с этим оно должно обеспечивать создание
предпосылок вовлечения в рыночные отношения максимально возможного
объема экономических ресурсов.
Одной из причин, не позволяющих эффективно разрабатывать и
осуществлять стратегии развития государственного сектора экономики, по
мнению Е.В. Федюкович, является «отсутствие стратегичности и
предпринимательских функций у механистических бюрократий, положенных в
основу существующих структур регионального управления. В раннем
стратегическом менеджменте считалось, что структура всегда следует за
стратегией. В настоящее время можно утверждать, что качество стратегии во
многом определяется структурой управления: ее неспособность к разработке
стратегий приводит к невозможности организации деятельности по
стратегическому развитию регионов. Стратегия по своей сути всегда является
предпринимательской, поскольку требует постановки прорывных целей и
концентрации ресурсов для их достижения» [35].
Принцип оптимального распределения функций и полномочий в процессе
управления государственным сектором экономики базируется на различных
научных концепциях и оправдывается на протяжении многих десятилетий.
Организационная сложность госсектора усиливает необходимость в
координации деятельности на всех уровнях, в более четком распределении
функций и полномочий между государственными органами власти и иными
органами, выступающими в качестве субъектов управления государственным
сектором. При этом важно исходить из того, что функции и полномочия весьма
подвижны и расширяются, как правило, в направлении более высоких уровней
управления. Реализация данного принципа предполагает повышение мотивации
и ответственности всех участников процесса управления за результат и
достижение установленных показателей деятельности.
В числе базовых принципов управления государственным сектором
экономики исключительное место занимает принцип эффективности системы
управления данным сектором. В его основе лежит необходимость достижения
наилучшего результата и установленных показателей деятельности.
Актуализация данного принципа в современных условиях связана с
недостаточной эффективностью управления государственным имуществом,
приводящей к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной
деятельности организаций, низким качеством корпоративного управления
компаниями с государственным участием, проявляющимся в низком уровне
защиты миноритарных акционеров, а также недостаточной ответственностью
участников процесса управления госсектором, включая лиц, избранных в
органы управления компаний с государственным участием.
Принцип эффективности системы управления предполагает достижение
оптимального состава и структуры государственного имущества и организаций,
относящихся к государственному сектору экономики. При этом эффективность
системы управления определяется наличием эффективной структуры принятия
управленческих решений, горизонтом стратегического планирования, точной
оценкой социально-экономической ситуации. Реализация данного принципа
направлена прежде всего на повышение эффективности модели управления
компаниями с государственным участием, достижение действенного
управления объектами государственного имущества на федеральном уровне и
на уровне субъектов Федерации, а также имуществом, составляющим
государственную казну Российской Федерации.