Число
организаций
из них по формам собственности,
тыс.
тыс.
в % к
итогу
Государствен-
ная и
муниципальная
частна
я
Смешан-
ная
россий-
ская
строительство
463,8
9,6
3,0
445,5
1,6
оптовая и розничная торговля;
ремонт автотранспортных
средств, мотоциклов, бытовых
изделий и предметов личного
пользования
1711,2
35,3
4,7
1643,4
2,6
гостиницы и рестораны
99,3
2,1
2,0
92,6
0,5
транспорт и связь
300,9
6,2
8,5
280,7
2,5
финансовая деятельность
101,7
2,1
2,1
84,6
4,3
операции с недвижимым
имуществом, аренда и
предоставление услуг
924,9
19,1
26,1
841,0
15,5
образование
152,7
3,2
115,7
32,9
1,2
здравоохранение и
предоставление социальных
услуг
81,5
1,7
28,0
48,5
0,6
предоставление прочих
коммунальных, социальных и
персональных услуг
293,0
6,0
43,1
116,4
2,5
Необходимость повышения эффективности функционирования
организаций данного сектора экономики выступает одним из основных
проблем в контексте анализа всех остальных. Государственной организации
представляется трудным соответствовать требованиям эффективности, ибо
конкуренция им не грозит. Соответственно, сами государственные организации
должны провести у себя такие реформы, заставляющие их работать более
эффективно. Однако они должны будут преодолевать некоторые препятствия:
1. Имеется государственные организации - монополии, которые
предоставляют жизненно важные услуги образовании, здравоохранении, охране
правопорядка и социальном обеспечении.
2. Перед организациями государственного сектора стоят масштабные
социальные задачи, к примеру, снижение уровня преступности.
3. Государственные учреждения сталкиваются с немалым количеством
проблем, которые связаны с человеческим фактором, при этом они являются
весьма специфичными. При выборе службы в государственном секторе
необходимо руководствоваться больше желанием помочь обществу и
обеспечить себя стабильной, гарантированной работой, нежели ради денег.
Чтобы провести анализ, оценку и мониторинг социально- экономической
эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики
представляется необходимым разграничить прямые и конечные результаты их
деятельности. Для того чтобы практически определить прямые и конечные
результаты деятельности организаций государственного сектора можно
применять следующий перечень показателей результативности и
эффективности:
- показатели затрат - представляют собой стоимостную оценку
необходимых для производства продукции (оказания услуг, выполнения работ)
трудовых, финансовых и материальных ресурсов;
- показатели выпуска - включают в себя непосредственные результаты
произведенных затрат, качество и объем произведенных товаров, работ, услуг;
- показатели конечных результатов деятельности -последствия
реализации государственными организациями возложенных на них функций и
поставленных перед ними задан.
2.2. Место и значение федеральных государственных унитарных
предприятий в экономике страны
Одним из объектов управления государственной собственностью в РФ
являются государственные унитарные предприятия. Унитарные предприятия
имеют ряд особенностей:
- во-первых, они всегда создаются собственником-государством или
муниципальными органами власти;
- во-вторых, унитарное предприятие наделяется собственником
имуществом, которое закрепляется за ним на правах хозяйственного ведения
или оперативного управления;
- в-третьих, собственник имущества определяет направления и цели
деятельности, утверждает устав, принимает решение о назначении
руководителя, устанавливает контроль за использованием имущества
предприятия по назначению;
- в-четвертых, унитарные предприятия имеют целевую функцию своей
деятельности;
- в-пятых, хозяйственная самостоятельность унитарных предприятий
ограничена уставом предприятия;
- в-шестых, существует многосубъектность в управлении унитарными
предприятиями.
Значительное время назад Правительством Российской Федерации задан
вектор, направленный на отказ от государственных унитарных предприятий,
основанных на праве хозяйственного ведения.
Преобразование соответствующих федеральных государственных
унитарных предприятий в акционерные общества соответствует основным
направлениям государственной политики в сфере управления государственным
имуществом, предусматривающим поэтапный отказ от использования
института унитарных предприятий, основанных, повторюсь, на праве
хозяйственного ведения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 14 ноября
2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях» [6] под государственными унитарными предприятиями
понимаются предприятия, образованные на базе имущества, находящегося в
федеральной собственности или собственности субъектов Российской
Федерации соответственно.
Согласно государственной программе Российской Федерации
«Управление федеральным имуществом», утвержденной постановлением
Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327 [11], к
2018 году запланировано поэтапное сокращение количества федеральных
государственных унитарных предприятий. Одним из показателей достижения
результатов реализации подпрограммы 1 указанной государственной
программы будет отсутствие федеральных государственных унитарных
предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 году.
Основными причинами отказа от указанной организационно-правовой
формы юридического лица, а также от такого вещного права, как хозяйственное
ведение, являются:
–непрозрачность хозяйственных операций как для собственника, так и
для кредиторов предприятия;
–отсутствие предусмотренных законом действенных мер контроля при
предельно бюрократически сложной системе принятия любых управленческих
решений;
–неразработанность корпоративной структуры управления
государственного предприятия;
–архаичность и несоответствие указанной организационно-правовой
формы и вида права современной российской правовой системе.
При этом основная часть существующих федеральных государственных
предприятий будет преобразована в акционерные общества, сто процентов
акций которых принадлежат Российской Федерации как единственному
акционеру в соответствии с законодательством о приватизации.
В отношении ряда предприятий рассматриваются варианты их
преобразования в федеральные государственные бюджетные учреждения или,
что реже, в казенные предприятия. Принятие таких решений (преобразование в
бюджетное учреждение) в основном связанно с выполнением значительного
объема государственного заказа соответствующими предприятиями. Также
существуют предприятия, в отношении которых принимаются решения о
ликвидации либо присоединении к другим ФГУП.
Преобразование унитарного предприятия в акционерное общество - это
способ приватизации. Порядок и способы приватизации государственного
имущества, в том числе государственных унитарных предприятий, определены
Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» [7].
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 7 этого закона Правительство
Российской Федерации утверждает прогнозный план (программу)
приватизации федерального имущества на срок от одного года до трех лет, в
котором указываются:
–основные направления и задачи приватизации федерального имущества
на плановый период;
–прогноз влияния приватизации этого имущества на структурные
изменения в экономике, в том числе в конкретных отраслях экономики;
–характеристика федерального имущества, подлежащего приватизации, и
предполагаемые сроки его приватизации.
Также в прогнозном плане (программе) приватизации федерального
имущества содержится перечень федеральных государственных унитарных
предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций
открытых акционерных обществ, долей в уставных капиталах обществ с
ограниченной ответственностью, иного федерального имущества, которое
планируется приватизировать в соответствующем периоде.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013
года № 1111-р утверждены прогнозный план (программа) приватизации
федерального имущества и основные направления приватизации федерального
имущества на 2014-2016 годы [10]. При разработке указанной программы
приватизации в ее проект включались все действующие предприятия кроме
стратегических. Также в ней указан блок предприятий (в программе отмечены
соответствующей сноской), в отношении которых имелись соответствующие
ограничения на приватизацию. Это обусловлено тем, что последующая отмена
соответствующих ограничений преследует лишь цель преобразования в
акционерное общество (далее также - АО) с сохранением 100 процентов акций
в государственной собственности. Таким образом, задача включить
максимальное количество предприятий в программу в целях их последующей
реорганизации в АО была выполнена.
Действующий порядок разработки программы приватизации не позволяет
сразу принять решение о продаже акций создаваемого из соответствующего
унитарного предприятия акционерного общества, что, к сожалению,
руководители предприятий и некоторое сотрудники федеральных отраслевых
органов исполнительной власти (далее также - ФОИВ) не всегда понимают и,
соответственно, ошибочно трактуют приватизацию, как «вы нас продаете».
Таким образом, в отношении предприятий мы говорим только о
реорганизации в АО путем приватизации. Дальнейшие шаги по включению
акций созданного АО в программу - отдельная процедура взаимодействия с
отраслевыми органами исполнительной власти и издание соответствующего
распоряжения правительства.
Всего в прогнозный план (программу) приватизации федерального
имущества на 2014-2016 годы (далее - Прогнозный план) на начало 2016 года
включены 459 ФГУП.
2.3. Особенности управления деятельностью федеральных
государственных унитарных предприятий
Приоритетным направлением работы в сфере управления федеральным
имуществом является повышение эффективности управления федеральными
государственными унитарными предприятиями, включая проведение
мероприятий по оптимизации их состава, усиления мер контроля и
координации принимаемых решений, в том числе при осуществлении
финансово-хозяйственной деятельности, а также повышение эффективности
управления имуществом федеральных государственных учреждений.
Основными задачами в данном направлении являются:
1. Обеспечение оптимизации состава ФГУП, в том числе путем
реорганизации, преобразования в хозяйственные общества либо иные
организационно-правовые формы, ликвидации ФГУП, не ведущих финансово-
хозяйственную деятельность;
2. Формирование и внедрение системы экономического мониторинга и
контроля за деятельностью ФГУП, включая принятия и реализации стратегий
развития ФГУП и программ деятельности, формирование системы оценки
показателей деятельности ФГУП и эффективности использования
федерального имущества;
3. Эффективное управление имуществом федеральных государственных
учреждений.
Правовые основы управления унитарными предприятиями были
определены законом РФ от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных
и муниципальных унитарных предприятиях».
Особенности управления федеральными казенными предприятиями были
урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации от 15
декабря 2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных
казенных предприятий». В нем были установлены правила создания и
реорганизации предприятия, дан перечень документов, необходимых для его
организации, порядок отчетности и др.
В настоящее время политику в сфере управления федеральными
государственными унитарными предприятиями определяет Министерство
экономического развития.
C учетом поручения Правительства Российской Федерации в этом году
(протокол от 6 апреля 2015 года № ИШ-П13-34пр) Федеральным агентством по
управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) совместно с
федеральными органами исполнительной власти рассмотрены процедуры и
планы преобразованию всех федеральных государственных унитарных
предприятий (включенных и не включенных в программу).
Имея в реестре федерального имущества (далее также - РФИ) на начало
2015 года 1 178 ФГУП, Росимуществом проведена определенного рода
перепроверка их целевых функций, как при разработке программы
приватизации в конце 2012 года, по итогам проведения которой информация
выглядела следующим образом.
Из 1 178 федеральных государственных унитарных предприятий в
Реестре федерального имущества:
- 1043 ФГУП закреплены за 55 федеральными отраслевыми органами
исполнительной власти и государственными корпорациями;
- 135 ФГУП не имеют ведомственной принадлежности;
- 527 ФГУП (44,7%) из этого количества были включены в программу
приватизации на 2014-2016 годы в целях их акционирования.
По результатам проведения по инициативе Росимущества совещаний со
всеми 55 ФОИВ в конце 2015 года рассмотрены целевые функции всех ФГУП
[13], в том числе не имеющих ведомственной принадлежности.
Окончательно не завершено рассмотрение лишь в отношении 184 ФГУП,
подведомственных Федеральному агентству научных организаций (далее -
ФАНО), с учетом действия соответствующего моратория.
По результатам проведенных совещаний по состоянию на конец 2015
года ФОИВ предложено изменить целевые функции управления ряда
подведомственных ФГУП в силу каких-либо причин, что в дальнейшем может
повлиять на выполнение государственной программы Российской Федерации
«Управление федеральным имуществом». Однако в этом случае - это
взвешенные предложения ФОИВ. В таблице (см. с. 51) указаны текущие
целевые функции ФГУП.
Таблица 6. Текущие целевые функции ФГУП
Всего ФГУП в Реестре федерального имущества по состоянию на
сентябрь 2015 года
1178 (100%)
По итогам дополнительной проработки с ФОИВ в 2015году в отношении
ФГУП приняты следующие решения (%):
преобразование в АО
33,5%
преобразование в ФГБУ (ФКП)
11,7%
передача на иной уровень публичной власти
1,2%
реорганизация, присоединение к другому ФГУП
13,3%
ликвидация
16,5%
банкротство
10,2%
присвоен статус федеральной ядерной организации
1,0%
Примечание:
-ФГБУ - федеральное государственное бюджетное учреждение, ФКП -
федеральное казенное предприятие;
-1,6 процента предприятий исключены из Единого государственного
реестра юридических лиц, учтенных в Реестре федерального имущества
федеральных государственных унитарных предприятий;
-в отношении 11,3 процента предприятий не определена целевая
функция. Дополнительно не определена целевая функция в отношении 184
ФГУП ФАНО (с учетом действия моратория).
Таким образом, планы по выполнению государственной программы
возможно будут скорректированы в связи с выявлением новых приоритетных
направлений.
При уточнении целевых функций ФГУП необходимо отметить
следующие тенденции и предложения ФОИВ.
1. Приоритетом ФОИВ для преобразования ФГУП остается предложение
о реорганизации, присоединении к ФГУП, ФГБУ (ФКП) или о преобразовании
в иные государственные организации - 21 % от общего количества.
Преобразование в ФГБУ (ФКП) предлагается для предприятий,
осуществляющих деятельность на конкурентных рынках и рынках с
ограниченной конкуренцией (административно установленными
преференциями для государственных организаций).
Отказ от рассмотрения акционирования ФГУП связан с непроработкой
рядом ФОИВ моделей функционирования предприятий в форме хозяйственных
обществ и (или) финансирования деятельности по направлениям и проектам,
приоритетным для ФОИВ.
Планы по преобразованию в ФГБУ (ФКП) заявлялись ФОИВ в рамках
подготовки проекта действующей программы приватизации и в течение
последних лет не получили согласование Министерства финансов Российской
Федерации (далее - Минфин России) на соответствующие проекты решений.
Фактически используется механизм затягивания преобразования
соответствующих предприятий в иные организационно-правовые формы.
C учетом количества ФГУП, предлагаемых к преобразованию в ФГБУ
(ФКП), и соответствующего увеличения расходов федерального бюджета на
финансирование поддержания (развития) предприятий целесообразно повысить
требования к финансово-экономическому обоснованию решений об изменении
организационно-правовой формы и целевой функции управления
предприятием. Участие Минфина России на стадии предварительного анализа
предложений о преобразовании ФГУП сократит период рассмотрения и
утверждения целевой функции управления предприятием. Определение
Минфином России предельных расходов по программам, направлениям, в
которых участвуют ФГУП, позволит повысить качество оценки ФОИВ
устойчивости функционирования, рисков потери платежеспособности и
имущества реорганизованных государственных организаций.
2. Количество предложений ФОИВ о преобразовании ФГУП в
хозяйственные общества (акционирование) на 36 процентов меньше количества
предприятий, включенных в программу приватизации.
Некоторые ФОИВ предлагают вернуться к преобразованию в ФГБУ
(ФКП) предприятий, уже включенных в программу приватизации, что
противоречит ранее принятым Правительством Российской Федерации
решениям об акционировании соответствующих предприятий, что требует
отдельного рассмотрения в Правительстве Российской Федерации.
3. Ряд ФОИВ предложили дополнить программу приватизации 24 ФГУП.