В числе показателей, характеризующих эффективность системы
управления госсектором, следует выделить развитие конкурентоспособности и
инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием.
Кроме того, эффективность системы управления государственным сектором
экономики во многом характеризуется ее способностью обеспечивать в
соответствии с функциями государственных органов формирование
механизмов оценки востребованности и необходимости объекта управления, а
также механизмов их включения и исключения из контура управления.
Важным составным элементом общей эффективности системы управления
госсектором является создание условий для эффективного отчуждения
государственного имущества, востребованного в коммерческом обороте.
Необходимо подчеркнуть, что оценка эффективности функционирования
госсектора должна осуществляться на основе оценки качественного и
количественного исполнения установленных для каждого объекта конкретных
функций.
Следует учитывать, что реализация данного принципа предполагает
совершенствование методик оценки эффективности управления объектами
государственной собственности, в том числе посредством установления
интервалов значений показателей, при которых управление характеризуется
высоким уровнем эффективности, удовлетворительным уровнем
эффективности, неудовлетворительным уровнем эффективности. Кроме того,
должен быть установлен единый подход к определению сроков осуществления
оценки эффективности субъектами управления, а также законодательно
закреплены меры ответственности, если уровень эффективности управления
признается неудовлетворительным.
Принцип адаптивности управления госсектором вытекает из
необходимости обеспечения адаптации функционирования структурных
элементов госсектора к изменяющимся условиям внутренней и внешней среды.
Суть этого процесса — развитие признаков, соответствующих той среде, в
которой функционируют объекты госсектора и осуществляется формирование
механизмов, обеспечивающих его развитие. В результате эволюционного
приспособления происходит процесс перехода в качественно новое состояние,
что невозможно без мобилизации имеющихся адаптивных резервов развития.
Адаптация определяется способностью своевременно реагировать на условия
развивающихся экономических отношений и изменяющихся экономических
интересов, а также оперативно принимаемыми управленческими решениями. В
конечном итоге механизм адаптации должен обеспечивать целенаправленное
реагирование на изменение внутренней и внешней среды.
Возможность субъектов управления и самих объектов к адаптации
определяется стратегической гибкостью и способностью маневрировать
ресурсами, обеспечить их мобилизацию в том направлении развития, которое
может принести максимальные экономические выгоды. Адаптивное развитие
госсектора предполагает необходимость непрерывного осуществления анализа
рисков, особенно в части оценки рисков в области национальной безопасности.
Следует стремиться к обеспечению оптимального баланса между результатом
деятельности и уровнем риска, связанного с данным видом деятельности.
Нельзя не отметить те положительные моменты, которые характеризуют
внедрение в современную практику управления госсектором прогрессивных
инструментов и методов управления. В том числе осуществляется развитие
инструментов приватизации путем создания возможности проведения продажи
имущества в электронной форме, установлены новые правила продажи
посредством публичного предложения, проводимой в случае признания
аукциона несостоявшимся. Активно идет процесс формирования новых
методов продаж, позволяющих проводить отдельные сделки по продаже акций
ведущих компаний с государственным участием на основании решений
Правительства Российской Федерации в целях создания условий для
привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка,
модернизации и технологического развития экономики.
В рамках реализации данного принципа целесообразно осуществить
переход от продажи отдельного имущества или объектов к продаже бизнес-
единиц. Это предусматривает реализацию следующих основных мер:
— дифференцированного подхода к вовлечению в коммерческий оборот
объектов госсектора с учетом предварительного анализа инвестиционных
возможностей, рисков и спроса инвесторов;
— проведение мероприятий по повышению капитализации и
инвестиционной привлекательности отчуждаемых объектов;
— утверждение «дорожных карт» по проведению мероприятий,
направленных на повышение инвестиционной привлекательности объектов
государственного имущества, подлежащих вовлечению в оборот, с
привлечением к осуществлению соответствующих мероприятий управляющих
компанией, аудиторов и финансовых консультантов.
Исключительное значение имеет подготовка с учетом передового
международного опыта регламентов предпродажной подготовки и отчуждения
акций крупных инвестиционно привлекательных компаний. В целях
совершенствования инструментов приватизации необходим переход к
активным маркетинговым мероприятиям, в том числе путем создания центров
обработки обращений физических и юридических лиц, а также расширения
рекламного сопровождения продаж.
Поскольку внедрение современных инструментов и методов
приватизации осуществляется в первоочередном порядке на федеральном
уровне, то важно обеспечить их своевременное распространение на уровне
субъектов Российской Федерации.
Для повышения качества корпоративного управления компаниями с
государственным участием следует обеспечить внедрение элементов
передового корпоративного законодательства и расширение практики
внедрения стратегического планирования деятельности. В данном контексте
также безусловно важным является расширение конкурсных процедур для
отбора руководителей в компании с государственным участием, в том числе
профессиональных директоров, а также современных методов оценки
эффективности их деятельности.
В современных условиях значительно возросла объективная
необходимость реализации в управленческом процессе принципа усиления
контроля в сфере развития государственного сектора экономики. Данный
принцип нацелен на решение целого комплекса задач, включая обеспечение
контроля использования государственных ресурсов; снижение вероятности
недостижения поставленных целей и задач; минимизацию возможных потерь,
вызванных реализацией неблагоприятных событий и обстоятельств.
Нужно отметить определенные положительные моменты, связанные с
контролем в процессе управления государственным сектором. В частности,
осуществлен переход к разработке и утверждению прогнозных планов
(программ) приватизации федерального имущества на 3-летний период,
проводится независимая оценка объекта для определения начальной цены как
обязательного этапа приватизации. Однако остается и ряд нерешенных
проблем, среди которых отсутствие действенных рычагов влияния
законодательных органов власти на процесс управления государственным
сектором экономики в целом и на приватизацию в частности. К примеру, в
настоящее время отсутствует механизм активного участия Государственной
Думы и Совета Федерации в формировании вышеупомянутых прогнозных
планов (программ) приватизации федерального имущества. Если до 2008 года
такой механизм был предусмотрен Бюджетным кодексом Российской
Федерации, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации
обязано было вносить на рассмотрение Государственной Думы проект
федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год
одновременно с проектом программы приватизации государственных и
муниципальных предприятий на очередной финансовый год, то в последующие
годы он был отменен. Так, Федеральным законом от 7 мая 2013 года №104-ФЗ
внесены изменения в пункт 4 статьи 192 Бюджетного кодекса [3],
устанавливающие, что в числе документов и материалов, которые вносятся в
Государственную Думу, одновременно с проектом федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
должны представляться данные по прогнозному плану (программе)
приватизации федерального имущества на очередной финансовый год и
плановый период. Однако этот шаг, хотя и весьма полезен с точки зрения
повышения обоснованности показателей проекта бюджета, в полной мере не
решает проблемы участия законодателя в формировании плановых документов
приватизации, поскольку они на момент представления в Государственную
Думу уже утверждены Правительством Российской Федерации. На наш взгляд,
с точки зрения усиления парламентского контроля было бы целесообразно
ежегодно осуществлять согласование проекта прогнозного плана (программы)
приватизации на очередной 3-летний период в Государственной Думе и Совете
Федерации. В последующем он должен представляться на утверждение
Президенту Российской Федерации. Тем самым центр принятия ключевых
решений в области приватизации должен значительно сместиться в сторону
парламента и президента.
В числе использования инструментов контроля актуализируется
необходимость осуществления мониторинга функционирования
государственного сектора экономики с целью сбора, консолидации и
представления информации для принятия управленческих решений. Особую
значимость здесь имеет обеспечение непрерывности контроля за достижением
субъектами управления целей и задач, а также за соблюдением принципов и
механизмов управления.
Требуется переход к контролю ключевых параметров управления
госсектором, включая контроль формирования прогноза результатов
деятельности, осуществление оценки влияния отдельных направлений на
совокупный результат деятельности и привязки текущих целей к
стратегическим ориентирам. Важным является обеспечение взаимодействия
органов внутреннего контроля с органами внешнего контроля посредством
определения единых стандартов осуществления контрольных мероприятий и
выработки единых подходов к оценке эффективности управления
государственным имуществом.
Безусловным приоритетом контроля в сфере управления госсектором
является обеспечение открытости и доступности информации о субъектах и
объектах управления, выявление проблемных вопросов в процессе управления
и выработка рекомендаций по их решению.
В заключение отметим, что реализация предложенной совокупности
принципов управления государственным сектором экономики будет
способствовать устойчивому развитию экономики страны в долгосрочном
периоде, в том числе за счет развития информационной и технологической
структуры принятия и реализации стратегических управленческих решений в
этой важнейшей сфере государственной деятельности.
Проведенное в теоретической части выпускной квалификационной
работы исследование позволяет сделать следующие выводы.
Государственно-корпоративная модель представляет собой обширную
иерархическую организацию, координирующуюся на принципе вертикальной
интеграции. Она образуется посредством сращивания интересов государства и
крупных корпораций, функционирующих в стратегически важных отраслях
экономики.
Таким образом, доказана необходимость создания собственной модели
госсектора российской экономики. Оптимальным вариантом такой модели для
России будет корпоративная модель, реализация которой основывается на
деятельности государственных корпораций. Однако если правительством
нашей страны будет проводиться политика дальнейшей приватизации
государственной собственности, то это может привести к окончательной потере
одного из важнейших механизмов противодействия негативным последствиям
процесса глобализации мировой экономики.
В сложившихся условиях и в рамках реализации корпоративной модели
государственного сектора необходимо дальнейшее развитие крупных
транснациональных компаний с государственным участием и государственных
корпораций.
Глава 2. Анализ государственного сектора экономики России
2.1. Общая характеристика государственного сектора экономики
России
Отличие современного этапа экономической системы Российской
Федерации заключается в повышенном уровне нестабильности и активных
институционально-структурных преобразований в экономике страны.
Взаимодействие государственного и частного секторов экономики
прослеживается через динамику численности предприятий и организаций по
формам собственности (таблица 4). Государственный сектор формируют:
сектор государственного управления (совокупность органов власти разных
уровней и государственные учреждения, которые подведомственны им);
государственные институциональные единицы, которые входят в секторы
нефинансовых и финансовых корпораций (Рисунок 2).
Рисунок 2. Структура государственного сектора экономики РФ
При этом внутри сектора государственного управления, в зависимости от
количества уровней власти, выделяются подсекторы центрального
правительства, региональных и местных органов управления. Из-за
значительного влияния на экономику Российской Федерации мирового кризиса
2008-2011 года, динамику и масштабы государственного сектора экономики
нужно рассматривать в два этапа На первом этапе (докризисное развитие)
наблюдается планомерные уменьшение количества государственных
предприятий.
По данным таблицы 4 наблюдается общая тенденция роста числа
предприятий различных форм собственности, но при этом в течение
рассматриваемого периода происходит сокращение государственных в 2,8 раза.
В тоже время число частных предприятий выросло в 3,4 раза, а общественных и
религиозных увеличилось в 2,7 раз в 2017 г. по сравнению с 1995 г. Количество
предприятий и организаций государственного сектора в 2017 году составляет
лишь 84% от уровня 2008 г.
Таблица 4. Динамика численности предприятий и организаций по
формам собственности (тысяч)
Показатели
Годы
Темп
прироста
2017г. к
1995г.
1995
2000
2008
2011
2012
2013
2017
Всего:
1946
3346,5
4771,9
4823,3
4866,6
4886,4
4843,4
149
государственные
325
150,8
135,0
119,4
115,5
112,6
116,1
64,3
муниципальные
171
216,6
257,6
246,4
239,5
230,9
225,3
31,8
частные
1216
2509,6
3975,5
4103,6
4164,6
4195,0
4159,5
242,1
собственность
общественных и
религиозных
организаций
53
223,0
197,4
157,0
149,6
147,3
144,9
173,4
прочие
181
246,5
206,4
196,8
197,4
200,6
197,6
9,2
На втором этапе развития государственного сектора экономики
(посткризисный) происходит значительное изменение экономической ситуации
и изменение статистических форм.
Это привело к тому, что сохранение преемственности данных весьма
затруднено. Но их достоверность является достаточной для того, чтобы сделать
вывод о дальнейшем разрастании государственного сектора экономики, то есть,
фактически, о сохранении общей тенденции его развития.
Так, общее количество предприятий и организаций государственного
сектора экономики, которое учли Федеральное Агентство по управлению
государственным имуществом и его территориальные управления, органы по
управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации
по состоянию на начало 2015 г. составило 4843,4 тыс. предприятий.
Нужно отметить, что государственный сектор занимает в РФ наиболее
прочные позиции в следующих сферах: обороне, научно-фундаментальных
исследованиях, здравоохранении, образовании, культуре. Помимо этих сфер
государственные муниципальные предприятия преобладают в области
предоставления почтовых услуг, природных ресурсов, железнодорожных и
авиаперевозок. По данным таблицы 5 видно, что по количеству за предыдущий
год наибольший удельный вес государственные организации занимают в таких
сферах как: образование - 75,8 %; здравоохранение и предоставление
социальных услуг - 34,4%; производство и распределение электроэнергии, газа
и воды -18,6%.
Таблица 5 Распределение организаций по видам экономической
деятельности [31]
Число
организаций
из них по формам собственности,
тыс.
тыс.
в % к
итогу
Государствен-
ная и
муниципальная
частна
я
Смешан-
ная
россий-
ская
Всего
4843,4
100
341,4
4159,5
38,0
в том числе организации с основным видом деятельности:
сельское хозяйство, охота и
лесное хозяйство
158,0
3,3
6,2
147,3
0,9
рыболовство, рыбоводство
8,5
0,2
0,3
7,8
0,1
добыча полезных ископаемых
17,4
0,4
0,2
15,4
0,3
обрабатывающие производства
401,9
8,3
5,4
374,5
3,6
производство и распределение
электроэнергии, газа и воды
32,3
0,7
6,0
23,4
1,9