35
Одним из способов достижения успеха в государственной политике и
анализе политики является то, что они проложили путь к другим эмпирическим
видам анализа, особенно экономическим. Экономика приобрела большее
влияние и стала использоваться больше, потому что она может обещать больше
вещей, подобных тем, которые хотят правительства, например, больше
продукции за меньшие деньги. Анализ государственной политики всегда был
связан с решениями, а не с результатами, с процедурой, а не с результатами в
смысле управления. Государственная политика действительно представляла
существенный прогресс по сравнению с традиционной моделью
государственного управления, но её интеллектуальный дом все ещё был там,
где использовались методы его близкого родственника – политология. Как
таковая, она стала менее актуальной, поскольку правительства и их бюрократия
нашли другой подход. Государственная политика и анализ политики во все
большей степени заменяются экономикой, связанной с современным
управлением, применительно к государственному сектору. Другими словами,
их заменяет государственное управление.
Усиление интереса к стратегии является частью перехода от
традиционной модели управления к модели управления. В результате
управленческих реформ ни одна организация не может автоматически
предположить, что её будущее существование гарантировано. Даже если он
может не столкнуться с непосредственной угрозой выхода из бизнеса, если
продукт не будет продаваться, как в частном секторе, разница между секторами
может быть не такой большой. Существует постоянная угроза реорганизации,
объединения с каким-либо другим агентством, приватизации или
правительства, решающего, что функция больше не нужна. Отсутствие
определённости не так уж и плохо, поскольку оно концентрирует внимание на
том, что делает организация с точки зрения целей и задач и формулирует их для
достижения общих стратегических целей правительства. Теоретически, должна
быть возможность связать процесс стратегического планирования с другими
элементами управленческой программы. На основе процесса стратегического
36
планирования должна быть возможность определить области деятельности, на
которых следует сосредоточиться. Они идентифицируются как программы,
финансируемые отдельно как программы, а показатели эффективности и
подробные оценки отражаются в процессе стратегического планирования в
следующий раз. В частном секторе стратегическое управление и планирование.
В частном секторе стратегическое управление и планирование являются
полезными инструментами управления, хотя они не являются панацеей. То же
самое должно быть верно в государственном секторе. Просто думать о
будущем полезное упражнение для организаций государственного сектора,
хотя в традиционной модели управления им пренебрегали. Если целью
стратегического планирования является оказание помощи в предоставлении
информации, оно должно оказаться полезным. Были некоторые плохие
примеры стратегического планирования в государственном секторе, где этот
урок не был усвоен. Стратегическое управление не должно вводиться слишком
жёстко, как и система управления в целом. Процесс должен включать
компромисс, политические ограничения и политиканство как неотъемлемую
часть, а не что-то, что происходит вне модели.
Стратегическое планирование или управление – это не то, что нужно
делать только один раз. Важным является процесс планирования, а не сам план.
Использование стратегических концепций позволяет организации, начиная с
высшего руководства, разрабатывать общее видение будущего. Это не
гарантирует, что ошибки не будут сделаны. Стратегическое планирование и
стратегическое управление просто дают какое-то направление и цель
общественным организациям, что необходимо для перехода от
государственного управления к государственному управлению.
Управление персоналом отошло на некоторое расстояние от
неудовлетворительных методов традиционной модели, где во имя
справедливости кадровые процедуры почти гарантировали посредственность.
Управление производительностью также претерпевает изменения, как с точки
зрения персонала, так и агентства. Системы оценки эффективности предлагают
37
больше, чем те, что были раньше, а показатели эффективности обещают
оценить эффективность работы агентства для достижения поставленных целей.
Производительность может измеряться в государственном секторе не совсем,
но это не повод отказываться от использования показателей эффективности.
И всё же, из всех областей управленческих изменений, были более
серьёзные проблемы во внутреннем управлении и создаётся ощущение, что
предстоит ещё долгий путь. Большинство проблем касались реализации.
Нелегко создать новую кадровую систему или убедить персонал в том, что она
лучше предыдущей. Изменения были настолько частыми, что многие
сотрудники не знают, где они находятся. Это вызывает проблемы морального
духа, которые усугубляются ощущением, что карьера на государственной
службе менее привлекательна. Теоретически, все эти изменения имеют
большой смысл, но их было трудно осуществить. Если конкретные изменения
являются трудными, они будут заменены дальнейшими изменениями в том же
направлении, а не возвращением. Сравнения или исследования должны
смотреть не на то, насколько хорошо реформы работают в абстрактной форме, а
на то, насколько хорошо они сравниваются с тем, что было раньше.
В традиционной модели управления персоналом и эффективностью
имелось такое сомнительное качество, что любое изменение вообще должно
оказаться значительным улучшением.
Государственное управление финансами носит в основном политический
характер, но, вместо того чтобы узурпировать политический процесс,
финансовые реформы укрепляют его, предоставляя более качественную
информацию. Маловероятно, что старая система программ, которая
сохранялась в течение многих лет, сможет выжить благодаря реформе
финансового управления. Политические лидеры могут по-прежнему давать
дикие обещания, которые они не намерены выполнять. Новые формы
финансового менеджмента должны, по крайней мере, дать понять, каковы
будут затраты. Правительства с программной информацией могут сократить
расходы на незначительные виды деятельности и увеличить расходы на
38
достойные виды деятельности. Государственный бюджет и бюджетный процесс
теперь ближе к тому, что они должны быть: инструменты для управления. В
целом, реструктуризация государственного управления «принесла
значительный прирост эффективности, что отражается в снижении численности
персонала и сокращении реальных операционных расходов».
В определённых странах управление финансами было преобразовано из
традиционной системы, которая предоставляла мало информации и делала это
непрозрачным образом, в систему, в которой теоретически можно было бы
предоставить точные данные для помощи лицам, принимающим решения
30
.
Проблема с традиционными бюджетными системами заключается в том, что
нет информации ни о целях расходов, ни о том, насколько хорошо или плохо
они были достигнуты. Валерий Вильдавский выступил против рациональности
в бюджетировании
31
, но времена изменились: информационные системы были
значительно улучшены, больше не удастся избежать финансовой реформы,
потому что это трудно сделать.
В некоторых отношениях электронное правительство можно считать
второй управленческой реформой, ещё одним этапом реформ государственного
управления. Это создаёт дополнительную проблему для традиционной модели
государственного управления и, при правильном применении, изменит способ
организации и предоставления государственных услуг. Наибольший потенциал
реформ электронного правительства заключается в практической реализации
теоретических изменений при переходе от государственного управления к
государственному управлению, как описано в предыдущих параграфах
настоящей работы. Контрактирование требует сложных систем мониторинга;
Новые системы бюджетирования и учёта требуют хороших информационных
технологий, как и управление эффективностью. Электронное правительство
30
Госсектор в России и за рубежом. [Электронный ресурс]. Режим
доступа:http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-sektor-v-rossii-i-za-rubezhom-sravnitelnyy-
analiz#ixzz4Uuc93NAR/ (дата обращения: 31.01.2020).
31
Гаврилов А.А.Проблемы функционирования системы бюджетирования. / А.А.Гаврилов, О.Н.
Руденко // Финансы и кредит. – 2016. – № 32. – С. 62-67
39
может помочь в реализации теоретических изменений в реформах
государственного управления.
Электронное правительство действительно даёт возможность
осуществить изменения, которые были предсказаны в первые дни реформы
государственного управления. Использование информационных и
коммуникационных технологий в правительстве идёт быстрыми темпами и
может привести к ещё большим изменениям в деятельности правительства, чем
это было до сих пор в процессе реформ. При этом нельзя утверждать, что
электронное правительство - это реформа управления, которая вытесняет или
превосходит другие реформы государственного управления. Более того, оба
движения – новое государственное управление и электронное правительство –
усиливают друг друга.
Выводы по главе 1.
В первой главе работы описаны сущность и роль государственного
сектора экономики. Были рассмотрены различные трактовки сущности
государственного сектора отечественными и зарубежными авторами.
Была рассмотрена роль политики в государственном секторе. Политики
разных уровней играют ряд ролей и без которых государственный сектор
страны не будет столь развитым и более эффективным.
В заключительной части главы описана системам организации и
управления государственным сектором. На примере традиционной модели
управления государства, сложившейся ещё в прошлом веке, было показано, что
активно продвигается процесс управленческой реформы и он ещё не завершён,
широкое влияние этого не только на государственный сектор, но и на всю
политическую систему.
40
Глава 2. Особенности государственного сектора в РФ
2.1. Общая характеристика государственного сектора РФ
Государство играет важную роль в экономической жизни любого
современного общества. На сегодняшний день подавляющее большинство
стран в мире относятся к странам со смешанной экономикой, то есть
экономическая модель таких государств предполагает наличие
государственного сектора экономики.
В Россииской Федерации государственный сектор занимает
значительную долю в корпоративной сфере, что оказывает влияние на условия
конкуренции на товарных рынках. Одним из основополагающих принципов
государственной политики по развитию конкуренции было признано
сокращение доли государственных компаний на конкурентных товарных
рынках. Национальным планом развития конкуренции предусмотрены меры по
ликвидации унитарных предприятий и запрету на приобретение государством
организаций, осуществляющих деятельность на конкурентных товарных
рынках. В рамках бюллетеня представлена оценка доли государственного
сектора в корпоративной сфере, а также в сфере закупок.
Указ Президента «Об основных направлениях государственной политики
по развитию конкуренции»
32
задаёт цель сокращения доли хозяйствующих
субъектов, учреждаемых или контролируемых государством, или
муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих
субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках. Для
достижения обозначенной цели национальный план по развитию конкуренции в
32
Указ Президента Российской Федерации от 21.12.2017 № 618 "Об основных направлениях
государственной политики по развитию конкуренции"
41
Российской Федерации на 2018-2020 годы включает следующие меры, которые
направлены на сокращение доли государственного сектора:
1) ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных
товарных рынках;
2) запрет приобретения государством акций и долей организаций,
осуществляющих деятельность на товарных рынках в условиях конкуренции.
Одним из ключевых показателей Национального плана является обеспечение во
всех отраслях экономики присутствия не менее трёх хозяйствующих субъектов,
один из которых относится к частному бизнесу.
В то же время для достижения цели снижения доли государственного
участия в экономике необходимо располагать оценками текущей ситуации. В
отсутствие единого подхода оценки доли государственного сектора в
российской экономике существенно различаются, однако в конечном итоге все
они сходятся в его значительном размере.
Наиболее радикальные оценки были представлены ФАС России, которая
указала на двукратный рост доли компаний с государственным участием от
общего объёма ВВП с 2014 по 2019 год — с 50% до 75%
33
.
В докладе 2019 года Международный финансовый фонд (далее – МФФ)
даёт оценку доли государственного участия в российской экономике на уровне
33% в 2016 году
34
. Эксперты МФФ отмечают, что государственный сектор в
России оказывает значительное влияние на рыночную конкуренцию, и
указывают на необходимость защиты и поощрения конкуренции, в частности в
сфере государственных закупок.
По оценке экспертов РАНХиГС, количество государственных унитарных
предприятий составляло 17 тыс. человек. При этом в последние годы
наблюдалось их постепенное снижение на 2,4-2,9 тыс. ежегодно
35
.
33
Федеральная антимонопольная служба [Электронный ресурс]. – URL: https://fas.gov.ru/
34
Госсектор в российской экономике (Аналитический центр при Правительстве РФ) [Электронный
ресурс]. Режим доступа: https://aftershock.news/?q=node/763531&full (дата обращения: 31.01.2020).
35
Размеры и эффективность государственного сектора / А. Радыгин [и др.] // Материалы конф. - М.:
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019.
42
Государственный сектор сохраняет высокую долю в экономике России.
Из 100 крупнейших компаний, представленных в рейтинге Эксперт РА в 2017
году, рассчитываемом на основе данных за предыдущий год, 28 компаний
являются компаниями с государственным участием, в них работают 5,5% всех
занятых в российской экономике в 2017 году. Доля выручки компаний
государственного сектора в совокупной выручке топ-100 компаний в период с
2005 по 2017 год колеблется в районе 50%. При этом наименьшая доля
зафиксирована в 2005 году в размере 46%, наибольшая – 51% в 2014 году.
Анализ отраслевой структуры компаний, представленных в рейтинге в
2017 году, показывает, что крупнейшие компании с государственным участием
присутствуют в 9 отраслях, большая часть из них функционируют в нефтяной и
нефтегазовой промышленности (7), банковской сфере (5) и машиностроении
(4). Динамика отраслевой структуры госкомпаний, попавших в рейтинг Эксперт
РА по данным с 2014 по 2017 год, показывает сохранение доли государства на
высоком уровне в большинстве отраслей за исключением химической и
нефтехимической промышленности и промышленности драгоценных металлов
и алмазов. Стоимость 100 самых дорогих компаний России, по оценкам РИА
Рейтинг, составила 592 млрд долл. на 31 декабря 2018 г. Доля государственных
компаний в топ-100 по уровню капитализации составила 48%.
Несмотря на то, что в целом капитализация самых дорогих
государственных компаний полностью выросла с 9,8 трлн руб. в 2009 году до
19,8 трлн руб. в 2018 году, в отношении целого ряда государственных
компаний рыночная стоимость снизилась. Так, капитализация Газпрома в 2018
году составила только 93% стоимости компании в 2009 году, РусГидро – 70%,
ФСК ЕЭС – 58%, МОЭСК – 66%, ТГК-1 – 90%
36
.
На отдельных конкурентных рынках наблюдается высокая доля
государственных и муниципальных закупок, где унитарные предприятия
выступают в качестве поставщиков: закупки услуг транспорта и складского
36
Госсектор в российской экономике (Аналитический центр при Правительстве РФ) [Электронный
ресурс]. Режим доступа: https://aftershock.news/?q=node/763531&full (дата обращения: 31.01.2020).
43
хозяйства (доля в общем объеме заключенных контрактов по стоимости – 15%),
услуг в области информации и связи (5,0%) и строительных работ (4,5%) и
другие.
Значительная часть государственных закупок распределяется среди
компаний с государственным участием, что приводит к снижению их
потенциала как института развития. В рамках закупок для государственных и
муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом
37
минимальная
оценка доли поставщиков из числа государственных компаний в 2015 – 2018
годах возросли с 23 до 28% в стоимостном выражении
38
. Можно указать два
основных канала, посредством которых государство участвует в цепочках
добавленной стоимости: через деятельность компаний с государственными
долями и через услуги (в более широком смысле работы), производимые
предприятиями с государственными долями и бюджетными организациями.
Следовательно, оценка объёма государственного сектора внутри национальной
экономики состоит, как правило, из двух компонентов: анализ относительной
доли крупнейших компаний с государственными долями – государственных
предприятий (ГП) в совокупной экономической статистике страны (сфера
государственной собственности); и оценка вклада сектора государственного
управления в ВВП.
Благодаря усилиям Организации экономического сотрудничества и
развития (ОЭСР) относительные параметры секторов ГП, действующих в
разных странах, стали одним из наиболее хорошо изученных вопросов в рамках
исследовательских проектов и статистики. Тем не менее, также существуют
некоторые серьёзные ограничения, такие как нерегулярность имеющихся
данных, касающихся ввода ГП в ВВП, или отсутствие единой методологии для
расчёта этого индекса. Соответствующие данные о государственных
предприятиях России в отношении этого индекса и ряда других индексов
37
Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ [принят Государственной Думой
22 марта 2013 года]. – Доступ из справ.-правовой системы Консультант. – Текст: электронный.
38
Public Management and Administration An Introduction Third Edition Owen E. Hughes
44
(капитализация, количество занятых, выручка и т. д.) являются лишь
фрагментарными или основаны на приблизительных экспертных оценках.
Нет единого подхода к пониманию и измерению вклада сектора
государственного управления в ВВП. С одной стороны, уже давно этот индекс
применяется в системах национальных счетов многих стран, в
производственном учете институциональных секторов национальной
экономики. С другой стороны, его вклад часто измеряется с точки зрения
перераспределения финансовых потоков, таких как:
- относительная сумма совокупных государственных доходов,
- генерируемые налоги,
- владение недвижимостью,
- операции с активами,
- доходы, полученные от производства услуг, и др.
Такой широкий подход к расчёту вклада государственного сектора
приводит к переоценке вклада сектора государственного управления в ВВП,
поскольку получатели доходов от расходов централизованных фондов
являются в основном домашние хозяйства и частные предприятия.
Наличие некоторых нерешённых вопросов при оценке вклада как
государственных, так и частных органов в ВВП затрудняет правильный расчёт
совокупного вклада государственного сектора в ВВП. Можно сказать, что этот
вопрос остаётся нерешённым как в отношении государственного сектора в
России, так и в отношении его сравнительной оценки относительно других
стран. Здесь необходимо разработать более точную методологию для оценки
вклада в ВВП различных секторов национальной экономики, где присутствуют
ГП, а затем на основе имеющихся эмпирических данных сравнить вклад
государственного сектора в ВВП в России и других стран, а также
проанализировать движение соответствующих индексов.
Официальная статистика в большинстве стран, в том числе в России, не
содержит единого определения компаний с государственными долями. В
последние годы полезные результаты в этой области были достигнуты ОЭСР,