25
Национальная политика часто является наиболее идеологически
обусловленной, поскольку она – главный форум для обсуждения идей,
определяющих результаты выборов и последующие правительственные
законодательные программы. Здесь часто происходят столкновения между
идеологическими точками зрения, между национальными группировками
власти (которые по-разному рассматривались через призму классов, «фракций
капитала», доминирующих коалиций заинтересованных сторон, сообществ
интересов и т. д.), а также между «политической» чувствительностью
партийных политиков и «техническими» рецептами, предпочитаемыми
«технократией». При разработке политики на этом уровне большое внимание
уделяется привнесению политических новшеств в профессионально
разработанные стратегии.
Региональная политика является частью общей политики государства по
перераспределению доходов в обществе, особенно в странах социально-
ориентированной рыночной экономикой. Она нередко оказывается необходима
для обеспечения социально-политической стабильности, в предельном варианте
– сохранения территориальной целостности страны. Центральные
правительства вынуждены бывают начать оказывать поддержку социально-
экономическому развитию проблемных регионов ради подавления социально-
политического недовольства или даже волнений
20
. Так было в Италии,
Латинской Америке; финансовыми вливаниями Марокко пытается удержать
Западную Сахару. Это же справедливо и в отношении российского Северного
Кавказа, и даже Москвы (где протестные настроения были вызваны не только
политическими мотивами, но и банальной нерешённостью социально-
экономических проблем, прежде всего транспортной).
Местная политика предполагает ответственность за оказание ряда услуг
населению какой-то части страны. Спектр деятельности местных органов
самоуправления и степень их автономии могут быть самыми различными. Во
20
Кузнецова О.В. Нужна ли России региональная политика? // Государство в эпоху глобализации:
экономика, политика, безопасность (Мировое развитие. Выпуск 3) / Отв. ред. – Ф.Г. Войтоловский и А.В.
Кузнецов. – М.: ИМЭМО РАН, 2008. С. 5-9
26
многих западноевропейских и скандинавских странах формирование органов
местного самоуправления регулируется нормами конституции, а в США –
конституциями штатов
21
. В таких странах, как Франция, Италия, Швеция и
Дания, местное самоуправление обладает общей юрисдикцией, то есть
наделено правом выполнения любых функций, кроме тех, что прямо запрещены
законодательством страны. В Великобритании и Ирландии местное
самоуправление не имеет конституционного статуса, его деятельность
регулируется законодательством, и осуществлять оно может только те
функции, которые предписаны принятыми парламентом законами. Такая
ситуация существенно ограничивает автономию местного самоуправления в
этих странах, хотя благодаря существующему в Великобритании
дискреционному праву оно все же обладает определённой свободой действий и
инициатив.
Политика соседства, как правило, далека от идеологического уровня и
доминирует над местными проблемами – поэтому она часто настраивает
отдельных политиков на их собственных коллег по партии и лидеров.
Действительно, политика соседства часто включает в себя балансирование
интересов внутри и между соседями, создавая коалиции по вопросам и между
группами интересов, которые имеют мало параллелей на любом более высоком
уровне политики. Следовательно, высоко рациональные стратегии,
подготовленные хорошо информированными профессионалами и
поддержанные ведущими политиками в местном совете на национальном
уровне, всё ещё могут потерпеть неудачу.
21
Питер Джойс. 101 ключевая идея: политика. – Пер. с англ. К. Ткаченко. — М.: ФАИР-ПРЕСС, 2002.
— 304 с.
27
1.3 Система организации и управления государственным сектором
За последние несколько лет произошла трансформация в управлении
государственными секторами развитых стран. Традиционная модель
государственного управления сменилась гибкой рыночной формой. Это не
просто вопрос реформы или незначительного изменения стиля управления, но
изменение роли правительства в обществе и отношений между правительством
и гражданами. Традиционное государственное управление было
дискредитировано теоретически и практически, а принятие новых форм
государственного управления означает появление новой парадигмы в
государственном секторе.
Политические лидеры и общество в равной степени считали услуги,
которые они получали от государственной службы, плохими, связанными с
процессом и оторванными от реальности
22
. Наряду с сокращением масштабов
своей деятельности правительства отреагировали на критику их руководства
проведением ряда реформ. Они имели место во всех мыслимых областях
общественной жизни: в механизме государственного управления, в кадровой
практике – найме, продвижении по службе, в процессе принятия решений по
вопросам владения жильём, в финансовом управлении, в отношениях с
внешними группами и во всех других процедурах.
Недавние изменения в государственном секторе привели к сомнениям его
роли и места в обществе. Основной момент, который следует подчеркнуть,
заключается в том, что возникла новая парадигма, регулирующая управление
государственным сектором, которая неумолимо перемещает государственную
службу от администрации к управлению. Жёсткая бюрократическая модель
управления теперь дискредитирована как теоретически, так и практически.
22
Клейменова А.Е. Историческое развитие изучения феномена лидерства. // Аналитика культурологии.
– 2014.– № 2. – С. 202-209
28
Агентства по предоставлению услуг, которые не должны содержать
государственных служащих, могут выполнять основную часть повседневной
работы по контрактам с небольшим политическим отделом. Правительствам
по-прежнему нужна государственная служба, но ее размер может быть очень
небольшим, ограниченным управлением контрактами и политическими
рекомендациями, даже если большая часть этой работы сама может быть
заключена по контракту. Одним интересным, хотя и ожидаемым, аспектом
реформ государственного управления была реакция критиков, в основном
академических, не желающих или неспособных признать, что старая
традиционная модель государственного управления исчезает. Каждый
мыслимый аспект нового государственного управления подвергался критике со
стороны того или иного писателя в области государственного управления (Р.
Мои, Х. Фредериксон, К. Кениг, Д. Осборн и др.), поскольку кажется
очевидным, что реформы нашли большее признание в государственных
службах, чем в некоторых частях академического сообщества.
Есть, конечно, некоторые проблемы, связанные с переходом к
менеджменту. Реформа проводится с целью улучшения, но можно утверждать,
что было так много реформ, так много изменений, что возможности управления
ухудшились. Существуют серьёзные вопросы, касающиеся этики,
подотчётности, теоретической основы новой модели и более широких
вопросов, касающихся роли и организации государственных служб. Однако,
даже если государственное управление не является устоявшейся моделью,
некоторые изменения могут работать лучше, чем другие – возврата к
традиционной модели управления не будет.
Теоретические основы государственного управления больше не
рассматриваются как достаточные для анализа реальности государственного
управления. Теория государственного управления требовала чёткого
разделения между теми, кто даёт инструкции, и теми, кто их выполняет. Это
никогда не было реалистичным и стало меньше с увеличением масштаба и
объёма государственных услуг. Другой основной столп – теория бюрократии –
29
больше не считается особо эффективной или действенной формой организации.
Бюрократическая организация больше не рассматривается как последнее слово
в организационной теории или практике. Это не единственный лучший способ
организации, и его нежелательные аспекты, такие как: концентрация власти,
ограничение свободы, узурпация политической воли, могут рассматриваться
хуже, чем его желательные черты.
Модель государственного управления все чаще заменяется. Хотя новая
модель ещё не полностью внедрена, очевидно, что в настоящее время больше
внимания уделяется результатам, а не процессу. Государственные услуги
развитых стран должны теперь рассматриваться как следование принципам
государственного управления. Однако они содержат элементы традиционной
модели управления и государственного управления в непростом
сосуществовании; формальная структура власти бюрократии сохраняется, но
условия найма и предоставления услуг всё в большей степени соответствуют
новым моделям государственного управления. Логика была установлена, и
управленческий подход ближе к тому, чего на самом деле хотят нынешние
правительства, а именно к максимальному предоставлению услуг при
наименьших административных затратах, без чрезмерной заботы об
используемых средствах.
Дискуссия о государственном управлении и менеджменте поднимает
большие вопросы о роли государственной службы и даже о роли правительства
в обществе
23
. Государственная служба должна, в конечном счёте, управлять
общественными целями, которые решают граждане, выражающие свои
пожелания в рамках политического процесса. То, насколько хорошо оно
управляется, влияет на масштаб общественной активности. Государственное
управление не означает узурпацию правительства технократами, снижение
ответственности или ослабление демократии. Все управленческие изменения
позволяют общественным целям быть более эффективными и экономически
23
Красильников Д.Г. Современные западные управленческие модели: синтез new public management и
good governance. // «Ars Administrandi» («Искусство управления»). – 2014. – №2. – С. 45-62
30
эффективными, предоставляя больше и лучше информации тем, кто принимает
решения. В конечном итоге эти лица, принимающие решения, являются
политиками, работающими с государственной службой в интерактивном
процессе, который по праву называют управлением.
То, что мы наблюдаем, может быть новой теорией управления, но пока
это теория общественного управления, а не общего управления. Сама природа
экономической эффективности как критерия эффективности делает «принятие
управленческого подхода необходимым, но тип управления должен быть
специфичным для условий государственного сектора»
24
. Государственное
управление будет происходить не просто путём передачи частных методов
управления государственному сектору, а скорее путём: рассмотрения того, что
влечёт за собой общая функция управления; понимание особенностей
управления в государственном секторе; и создание новой системы управления в
соответствии с этим сектором.
Несмотря на критику, смену правительства, опасения со стороны
общественности, модель государственного управления утвердилась.
Направление будущих изменений легко увидеть. Государственные служащие
будут нести ответственность за достижение результатов; им придётся
разрабатывать инновационные способы поставок товаров и услуг; они будут
управлять риском, а не избегать его, как это было характерно для
администрации. Будет дальнейшее сокращение государственного обеспечения
через бюрократию, и больше услуг будет предоставляться с помощью других
средств, вовлекающих частный сектор. Это может быть более креативным,
безусловно, более динамичным, но это будет означать дальнейшую
трансформацию государственного сектора, в свою очередь. Как только
изменение принято, его трудно остановить. Что ещё предстоит выяснить, так
это то, можно ли сохранить лучшие части старой модели – профессионализм,
24
Балацкий Е. В. Элементы экономики государственного сектора. – Электрон. текстовые дан. – Режим
доступа: http://kapital-rus.ru/img/2013/articles/225033/EconomicsElements.pdf)
31
беспристрастность, высокие этические стандарты, отсутствие коррупции –
наряду с улучшенными показателями, которые обещает модель управления.
Процесс реформирования государственного сектора претерпел ряд
изменений, в том числе совершенно беспрецедентное сокращение расходов,
стремление к эффективности и различные формы приватизации. Некоторые
вопросы о роли государственного сектора полезны в демократическом
обществе; тем не менее, правительство должно играть позитивную роль в
обществе, и оно развивалось в течение длительного периода времени в ответ на
политические пожелания электората.
Известно, что попросту не существует независимого, объективного
способа установить идеальный размер правительства или решить, какие виды
деятельности должны быть расположены в государственном секторе.
Государственный сектор в обществе – это конструкция его граждан. Как
отмечают Элвин Сондерс и Тим Клау, «общественные сектора стран ОЭСР
развивались в ответ на многие социальные, политические и исторические
факторы»
25
. То, что произошло – это более прагматичный взгляд на роль и
размер правительства. Существует довольно общее согласие, что правительство
не очень хорошо управляет компаниями, продающими частные товары, но что
частный сектор не очень хорош в управлении сектором социального
обеспечения. В документе ОЭСР утверждается, что «то, что меняется это роль
правительства, когда правительство становится все менее производителем и
более способствующим фактором», и что «существует более глубокое
понимание пределов государственной власти для достижения результатов без
широкого применения». поддержка граждан и/или противодействие рыночным
силам
26
. Эта новая роль правительства пытается использовать сильные стороны
обоих секторов экономики.
Государственные менеджеры должны понимать своё место в общей
системе государственного управления и в отношении теорий о желательном
25
Размеры и эффективность государственного сектора / А. Радыгин [и др.] // Материалы конф. - М.:
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019.
26
OECD, (2014) Public Management Reform and Economic and Social Development, PUMA (Paris: OECD).
32
объёме государственного управления. Государственное управление в
настоящее время означает не только организацию для достижения результатов
в программной области, но и реагирование на атаки извне по поводу самого
существования программы или даже государственного сектора в целом.
Поэтому работающие в государственном секторе должны иметь некоторое
представление о своём месте в системе, некоторое представление об истории
государственного сектора и некоторое знание аргументов, выдвинутых теми,
кто хочет ещё больше урезать роль правительства.
В любой дискуссии о государственном предприятии необходимо
затрагивать вопросы организации и управления, а также собственности. И то и
другое было проблематичным на практике и привело к тому, что правительства
стали меньше полагаться на государственное предпринимательство как
инструмент политики
27
. На самом деле есть два варианта будущего. Первый –
это совершенствование сектора, направленное на повышение эффективности и
улучшение общественного контроля, что, как мы надеемся, позволит
предприятиям обрести некоторую независимость, сохраняя при этом
преимущества государственной собственности. Можно добиться улучшений,
особенно в области подотчетности,и государственное предпринимательство
может продолжаться.
Вторая точка зрения состоит в том, что, что бы ни делалось,
государственное предпринимательство все ещё является просто общественным
и предпринимательским, и из этого неотъемлемого конфликта между
государством и рынком вытекает неэффективность и эндемические проблемы
подотчётности. Вариантом решения проблемы является в том, чтобы
распорядиться активами. Были некоторые государственные предприятия,
которые могли быть приватизированы с минимальными негативными
последствиями. Кажется, что в правительстве, владеющем банками,
страховыми компаниями или авиакомпаниями, нет особого смысла. С другой
27
Красильников Д.Г. Современные западные управленческие модели: синтез new public management и
good governance. // «Ars Administrandi» («Искусство управления»). – 2014. – №2. – С. 45-62
33
стороны, приватизация коммунальных услуг не уменьшила требования
правительства к их регулированию. Во многих странах были политические
последствия ещё долго после того, как соответствующие коммунальные услуги
были взяты из государственного сектора. На самом деле, было мало
общественной поддержки или политического давления в пользу приватизации,
но правительства увидели возможность увеличить свой собственный доход.
Вероятно, это была более важная мотивация, чем идеология. Ответ
большинства правительств на вопрос о государственных предприятиях состоял
в том, чтобы провести приватизацию в тех обстоятельствах, когда это можно
было бы сделать, поэтому в значительной степени эксперимент с
государственной собственностью предприятий завершается. В долгосрочной
перспективе для потребителей могут быть даже выгоды, хотя они и приходят
медленно.
Сектор государственных предприятий интересен для управления как
отдельная тема. Экономические теоретики провели исследования, целью
которых было показать, что государственные предприятия по своей природе
менее эффективны, чем частные
28
. Хотя фактические данные были
неоднозначными и далеко не убедительными, эти изменения в теории привели
к принятию правительствами мер по сокращению или даже ликвидации
предприятий из государственного сектора. Полный эффект этого еще не
очевиден, хотя, когда приватизация проводилась поспешно и с недостаточным
вниманием к нормативно-правовой и конкурентной среде, результаты для
потребителей не были заметно лучше. Возможно, в этом есть урок для
государственного управления в целом. Приватизация государственного
предприятия может быть общим тестовым примером для всего
государственного сектора, но именно он показывает, что необходимо проявлять
осторожность при разработке четких целей, а реализация имеет решающее
значение для достижения желаемых результатов.
28
Пикетти Т. Капитал в XXI веке / пер. с фр. А.Л.Дунаев, науч.ред.пер. А.Ю.Володин. – М.: Ад
Маргинем Пресс, 2015. – 592 с.
34
В конечном счёте, представляется трудным увидеть какое-либо
долгосрочное будущее для сектора государственных предприятий в любой
развитой или развивающейся стране, особенно для тех предприятий, которые
поставляют товары или услуги в больших масштабах. Тот факт, что
государственные структуры могли существовать длительное время, не является
гарантией продолжения существования. Сжатие правительства в результате
приватизации произошло в результате экономической теории, которая стала
частью политики. Тот же процесс происходит в основном государственном
секторе, где результаты могут быть даже более значительными, чем в некогда
важном секторе государственных предприятий. За исключением
мелкомасштабной деятельности, вполне вероятно, что государственное
предприятие в конечном итоге исчезнет как приемлемый способ доставки
частных товаров и услуг.
Литература по государственной политике «слишком озабочена
политическими решениями и широким процессом формулирования и
реализации политики, при этом слишком мало внимания уделяется роли и
практике руководителей организационных структур в рамках этих
процессов»
29
. Столкнувшись с решением о строительстве плотины, любое
правительство или правительственное учреждение выиграют, заказав
эмпирические исследования, даже на самом высоком уровне абстракции. Это
могут быть исследования затрат и выгод, анализ путей, демографические или
другие социальные исследования, но что эти исследования не могли сделать,
так это принять фактическое решение. В конце концов, политическое и
управленческое руководство принимает решение. Независимо от качества
информации, политики и другие лица, принимающие решения, должны
принимать такое решение, основываясь на переменчивых политических
убеждениях даже если принятое решение идёт вразрез с самым жёстким и
эмпирически строгим анализом, который не отрицает его рациональность.
29
OECD, (2014) Public Management Reform and Economic and Social Development, PUMA (Paris: OECD).