55
располагает Правительство РФ. Оно вправе делегировать свои полномочия по
управлению и распоряжению объектами федеральной собственности
федеральным органам исполнительной власти, а также органам
исполнительной власти субъектов РФ. При этом порядок передачи этих
полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской
Федерации. Основными органами, располагающими полномочиями по
управлению и распоряжению объектами государственной собственности
субъектов РФ, следует считать губернаторов (мэров, глав администрации),
правительство, комитет по управлению имуществом и фонд имущества
субъекта РФ.
На сегодняшний день правоприменительные функции по оказанию
государственных услуг и по управлению государственным имуществом
переданы образованному Федеральному агентству по управлению
федеральным имуществом. Правительство РФ установило, что Федеральное
агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению
федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений,
функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции
в сфере имущественных отношений, оно находится в ведении Министерства
экономического развития и торговли РФ.
Основными функциями Федерального агентства по управлению
государственным имуществом являются:
- проведение единой государственной политики в области имущественных
и земельных отношений;
- осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке,
определённых федеральным законодательством, в отношении имущества
федеральных государственных унитарных предприятий и государственных
учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в
соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные
федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ
56
и иного имущества, составляющего казну РФ, а также полномочий по изъятию
у учреждений и казённых предприятий излишнего, неиспользуемого либо
используемого не по назначению федерального недвижимого имущества,
передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам,
приватизации (отчуждения) федерального имущества; разграничение
государственной собственности, в том числе на собственность Российской
Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных
образований;
- осуществление полномочий собственника имущества должника –
федерального государственного унитарного предприятия при проведении
процедур банкротства;
- защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской
Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на
территории Российской Федерации и за рубежом;
- осуществление учёта федерального имущества и ведение реестра
федерального имущества
46
.
Таким образом, участниками отношений в сфере управления
государственной собственностью может быть только ограниченный круг
субъектов, обладающих особым правовым статусом, связанным с участием в
реализации исполнительной власти (государственные органы, их руководители
и иные субъекты, наделённые полномочиями или функциями по реализации
компетенции государственных органов, уполномоченных управлять
государственным имуществом). Отношения по управлению государственной
собственностью функционируют исключительно в сфере государственного
управления, т.е. их субъекты находятся в отношениях власти и подчинения, и
воля одного субъекта всегда доминирует над волей другого либо согласуется на
основе норм административного права. При этом основанием возникновения
отношений в сфере управления государственной собственностью являются, как
46
Сайт Росимущество [Электронный ресурс] Режим доступа: - URL: http://www.rosim.ru (дата
обращения: 08.02.2020)
57
правило, односторонне-властные действия субъектов управления. Отношения в
сфере управления государственной собственностью не являются
непосредственной юридической основой возникновения, изменения или
прекращения прав на государственное имущество.
Вторая особенность управления государственной собственностью связана
со специфическими методами оценки эффективности функционирования
государственных предприятий. Государственные предприятия – это особый тип
предприятий, эффективность деятельности которых не может быть оценена
такими же критериями, как деятельность частного сектора.
Государственным предприятиям присущи более низкие транзакционные
издержки во взаимоотношениях государственных предприятий друг с другом, с
частными предприятиями, с органами власти и управления. Также они, как
правило, функционируют в сферах, отраслях, находящихся на острие передовой
мировой науки (особенно это относится к отраслям военного производства).
Одна из главных особенностей государственных предприятий состоит в
том, что они, в отличие от частных предприятий, не заинтересованы вводить
новшества или повышать производительность труда ради победы в
конкурентной борьбе. Чаще всего их поведение напоминает поведение
«нерегулируемых монополий» со всеми вытекающими негативными
последствиями из такого поведения.
В государственном секторе также постоянно возникает конфликт между
эффективностью и другими целями, в котором первая, как правило,
проигрывает. Считается, что для государственных предприятий убыточность
ещё не является доказательством несостоятельности, если, например,
государство поставило задачу продавать товары по более низкой цене, то
убытки неизбежны. Инструкции и правила, разработанные для борьбы с
протекционизмом и дискриминацией в кадровой политике государственного
сектора, часто мешают менеджменту оптимально использовать потенциал
работников и по заслугам поощрять достойную работу. Наличие множества
58
всевозможных требований и процедур фактически привели к тому, что
трудовые качества людей оказались на последнем месте.
В государственном секторе, так же, как и в частном, для того, чтобы
выиграть, надо сначала вложить значительные средства, которые окупаются
только со временем. Поэтому и в государственном секторе идут на запуск
новых программ, освоение новых трудовых процессов, требующих
капитальных вложений в новое оборудование. Когда же встаёт вопрос о
ресурсах, которых всегда не хватает, соображения о крупных затратах и
постепенной частичной отдаче, подрывают инициативы по повышению
производительности. Хотя в долгосрочной перспективе такое вложение
капитала выгодно, зачастую предпочитают вкладывать имеющиеся средства в
решение текущих затрат.
В государственном секторе изобретательные руководители практически
не встречаются. Риск для них связан не с материальными интересами, а с
должностным положением, профессиональной репутацией, перспективами
продвижения по службе. Оправдавшийся риск здесь никаких ощутимых наград
не приносит, но страх совершить ошибку очень силен, особенно у высшего
руководства. Некоторые учёные отмечают, что высокая вероятность получить
жестокий публичный разнос за неудачу и отсутствие вероятности получить
ощутимую награду существенно снижает «порог риска» многих чиновников и
руководителей
47
.
Что касается количественных измерений макроэкономической
эффективности использования государственной собственности, то они
практически отсутствуют. В лучшем случае, говоря об эффективности
использования государственной собственности, анализируют те доходы,
которые поступают в бюджет в результате использования государственной
собственности.
47
Волостнов Н.С. Государственный сектор в рыночной экономике России: сущность и функции. – Н.
Новгород: Волжская государственная академия водного транспорта, 2015. – 195 с.
59
2.3. Основные направления политики в области эффективного использования
государственного сектора
Как административная функция, общая для всех стран и юрисдикций,
государственный сектор (ГС) исторически занимал особое положение по
сравнению с другими отраслевыми вертикалями. Являясь крупным
работодателем, ГС обеспечивает четверть всех рабочих мест в 28 европейских
государствах-членах и играет ключевую экономическую роль. Конечно, это
также связано со значительными издержками – почти 50% ВВП поглощается
государственными услугами. Но границы между государственным и частным
секторами размываются.
Последние несколько лет многие виды бизнеса – в частности,
коммунальные услуги и здравоохранение, а также транспорт и безопасность –
наблюдали волны приватизации по всей Европе, сопровождаемые
аутсорсингом, офшорингом и в последнее время общедоступными облачными
вычислениями. Каждый из них пересмотрел границы между ГС, внешними
организациями и, по сути, компаниями, обществами и гражданами, которым
они служат.
Хотя европейский союз (ЕС) благословлён длительным периодом,
свободным от конфликтов, он не лишён своих проблем. К ним относятся:
старение населения в связи с увеличением продолжительности жизни и
сокращением рождаемости; нехватка ресурсов и рост стоимости основных
услуг; и глобальный экономический спад с его последствиями для
инфраструктуры, нормативно-правовой базы и благосостояния граждан. В то
же время государственные органы стремятся к инновациям, чтобы извлечь
выгоду из эффективности моделей совместного обслуживания и использования
технологий для улучшения оперативной деятельности и в том, как они
взаимодействуют с заинтересованными сторонами.
60
На этом фоне ГС сталкивается с многочисленными возможностями для
предоставления более качественных услуг и сокращения расходов,
одновременно увеличивая ценность, которую он приносит общинам, которым
он служит.
Вслед за волнами аутсорсинга и офшоринга традиционно изолированный
ГС всё чаще ищет пути сотрудничества и партнёрства как в сфере
предоставления услуг, так и в сфере внутреннего управления. Это в
значительной степени связано с затратами, поскольку власти рассматривают
совместные инициативы и совместные проекты, осуществляемые с помощью
современных технологий, как способы удовлетворения сокращённых
бюджетов. Можно не только сэкономить средства на этапах планирования,
строительства и эксплуатации проекта, но и расширить спектр
предоставляемых услуг и расширить их функциональные возможности.
Однако, несмотря на частые совпадения задач, государственные
администрации редко пользуются преимуществами сотрудничества с другими
организациями в какой-либо значительной степени. Страх потерять власть или
независимость, дискомфорт по поводу прозрачности и отсутствие опыта
означают, что возможности для сотрудничества не используются, даже для
основных услуг. Иногда создаётся впечатление, что 28 стран-членов ЕС и 99
регионов разработали индивидуальные решения по внедрению европейских
законов и правил.
Хотя это нежелание взаимодействовать с другими может быть объяснено
обоснованными опасениями, вызванными провалом инициатив по
предоставлению общих услуг в прошлом, оно также может быть вызвано
институциональной инерцией и неспособностью предпринять необходимые
шаги. Хорошо известно, что совместные подходы не могут осуществляться в
вакууме – они всегда должны приводить к беспроигрышным ситуациям и
должны основываться на доверии, которое может занять некоторое время.
Однако если не будут предприняты первые шаги, то будут упущены
возможности для создания новых, инновационных услуг.
61
Управление затратами и целями являются ключевыми в реализации
гибких проектов. Крупномасштабные инфраструктурные проекты являются
сложными и имеют сложные политические, бюджетные и правовые рамки.
Эти сценарии могут привести к созданию структур принятия решений на
основе участия, которые пересекают различные уровни государственного
управления. Они вовлекают большое количество людей в процесс принятия
решений и могут быть непредсказуемыми, приводя к непростым компромиссам
и перерасходам бюджетных средств, особенно если исходные бюджеты
основаны на том, что считается приемлемым.
Важно структурировать организацию вокруг мышления поставщика услуг
в соответствии с привычками гражданина с цифровыми возможностями. Наш
цифровой мир предоставляет все больше способов для ГС взаимодействовать с
гражданами, которых он обслуживает, от «умных мусорных баков», которые
указывают, что они готовы быть опустошёнными, до онлайн-подачи записей и
лучшего предоставления информации сообществам. Цифровые администрации
могут более непосредственно реагировать на потребности своих субъектов, а
ресурсы ГС могут использоваться более эффективно с помощью
автоматизированных процессов.
Однако по всей Европе государственные администрации находятся на
разных уровнях зрелости с точки зрения применения цифровых моделей для
предоставления гибких, простых в использовании, "потребительских" услуг по
более низкой стоимости. Например, существует явный разрыв между тем, как
балтийские государства предоставляют услуги электронного правительства и
поддерживают активное цифровое взаимодействие, по сравнению с Германией
и Францией, где цифровые стратегии могут быть значительно улучшены.
Бюрократический способ коммуникации и предоставления услуг не
позволяет органам государственной службы в полной мере использовать
возможности, предоставляемые цифровым веком. Организации, которые
представляют себя в первую очередь как департамент, министерство или
агентство, а во вторую-как поставщик услуг, упускают возможность
62
эффективно взаимодействовать с обслуживаемыми ими сообществами,
подрывая их способность обеспечивать соотношение цены и качества и
предоставлять гражданам ориентированные на клиента услуги.
Набор и удержание талантов являются ключевыми факторами успеха для
всех организаций, и государственные администрации не являются
исключением. Этот вопрос даже приобретает особую остроту, поскольку
долгосрочные демографические тенденции сталкиваются с утечкой кадров.
Специалисты начинают выходить на пенсию, например, во Франции 30%
государственных служащих старше 50 лет. В то же время прошлые волны
аутсорсинга привели к утечке квалифицированных кадров, а более поздние
бюджетные ограничения ещё более усугубили ситуацию с нехваткой кадров,
особенно в связи с тем, что организации стремятся удовлетворить растущие
потребности своих групп.
Результатом усиления конкуренции за таланты на рынке является
давление на кадровую политику и программы по целому ряду вопросов,
включая набор персонала, продвижение по службе и управление карьерой,
обучение и развитие, увольнение и досрочный выход на пенсию, а также на
организационные, управленческие и культурные рамки. Однако во многих
случаях краткосрочные ограничения, такие как сбалансированность
бухгалтерских книг, или местные соображения, например, уровень занятости,
сочетаются с неэффективной и дорогостоящей кадровой политикой,
основанной на устаревших правилах. Значительный риск заключается в том,
что ни руководство, ни отдел кадров не имеют достаточного представления о
новых компетенциях, которые им требуются, и поэтому им трудно предвидеть,
как обеспечить предоставление государственных услуг в будущем.
Исполнение роли ГС как катализатора экономического успеха
необходимо для укрепления прочных государственно-частные отношений, что
является важной движущей силой экономического роста во всех аспектах
общества. Благодаря лучшему пониманию социально-экономической
экосистемы государственные органы управления могут стать более
63
эффективными в стимулировании роста в частном секторе. Однако это требует,
чтобы дух партнерства был внедрён на всех уровнях государственной власти.
Государственные администрации могут проявлять медлительность в
признании своей роли в качестве стимулов для частного сектора и друг с
другом как части более широкой экосистемы предоставления услуг. Разделение
обязанностей также создаёт проблемы, например, транспортные и
экологические государственные органы могут иметь противоречивые цели, что
может привести к неоднозначной политике. Кроме того, государственные
администрации, как правило, уклоняются от сотрудничества с предприятиями в
целях снижения потенциальных рисков, поскольку они опасаются, что
переговоры, необходимые для установления таких партнерских отношений,
могут оставить их открытыми для вопросов коррупции. Однако улучшение
деловых партнерских отношений, стимулов для работодателей или улучшение
условий труда не обязательно должны предполагать наличие входных ворот
для мошенничества, связанного с финансовой бесхозяйственностью.
Государственные организации, действующие в современном глобальном,
цифровом и динамичном обществе, несут ответственность за ряд услуг,
отвечающих сложным и взаимозависимым ожиданиям их клиентов, т.е.
налогоплательщиков. Современный зрелый и развитый рынок услуг предлагает
выбор с точки зрения того, как лучше всего предоставлять эти услуги, чтобы
получить максимальную отдачу от государственных средств. В то же время,
мир движется быстро и есть окно возможностей для предоставления любой
новой услуги. Организации могут в конечном итоге иметь несколько
инициатив, не всем из которых суждено достичь завершения: они могут
перерасти или недовыполнить свои первоначальные цели и требования.
Поскольку финансирование ограничено, экономия бюджетных средств может
привести к сокращению текущих проектов и существующих услуг. Такие
редукционистские действия приводят к неэффективному и дорогостоящему
противодействию со стороны заинтересованных групп.
Однако ключевой вопрос заключается не в какой-то одной услуге, а в
64
навыке, который организация использует для поддержания обзора своего
портфеля услуг. Отсутствие такой перспективы может привести к
потенциальной бомбе замедленного действия, поскольку организация
становится менее способной выполнять свои обязанности в ответ на
изменяющуюся динамику, что приводит к неизбежному последствию широких
сокращений, а не более тщательной сортировки базы обслуживания.
Особо важной задачей является оптимизирование правил в целях
устранении сложности. Следует обратить внимание на значительные усилия
европейских законодателей по совершенствованию и обновлению нормативных
актов после финансовых кризисов последних лет. На местном, национальном и
международном уровнях краткосрочность может побудить политических и
административных субъектов пересмотреть нормативные акты в результате
внимания средств массовой информации к текущим событиям.
Без должного контроля, нормативные акты могут стать
обременительными, пытаясь охватить все возможные случаи (включая
исключения). В этой ситуации нормативные акты трудно применять или
применяются в соответствии с местной интерпретацией, что ещё больше
усугубляется сложностью и отсутствием гармонизации в регулировании между
странами. Правила тогда могут рассматриваться как разрешение раздвинуть
границы, и, в свою очередь, это открывает дверь для мошенничества –
например, в случае «фискальной оптимизации» через оффшорные штаб-
квартиры. Результатом этого является закон уменьшения отдачи,
препятствующий не только предприятиям и гражданам, но и затрудняющий
выполнение администрациями своих обязанностей
48
.
Необходимо определить социальную важность открытия хранилища
данных.Гора данных существует как внутри, так и за пределами общественных
организаций, причем все больше добавляется все время. Например, поезда и
автобусы оснащены GPS-передатчиками, которые генерируют данные, и
48
Госсектор в России и за рубежом. [Электронный ресурс]. Режим
доступа:http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-sektor-v-rossii-i-za-rubezhom-sravnitelnyy-
analiz#ixzz4Uuc93NAR/ (дата обращения: 31.01.2020).