35
идет о подоходном налоге), распределение отдельных налоговых доходов по
уровням бюджетной системы и т.д.
В налоговом планировании могут использоваться различные методы:
имитационные, многомерные и корреляционные методы; факторный и
кластерный анализ и другое.
В налоговом планировании достаточно сильно распространен
факторный анализ. Необходимо отметить, что он осуществляется по каждому
налогу и помогает с достаточно приличной точностью узнать, какой размер
будет иметь объем поступлений в будущем году по данному налогу.
Рассмотрим использование этого метода на примере НДС.
Чтобы безошибочно посчитать НДС, нужно четко представлять, какие
экономические элементы содержатся в этом налоге и какие экономические
показатели, факторы будут решающими для него.[6;29]
Бюджетное регулирование — это центральное звено в системе
финансового регулирования экономики. При помощи бюджета государство
сосредоточивает в своих руках, разделяет и перераспределяет между
отраслями, секторами народного хозяйства и административно-
территориальными единицами финансовые ресурсы, которые нужны для
централизованного руководства (регулирования) социально-экономическими
процессами в республике. Изъятие и распределение денежных средств в
народном хозяйстве обязано и может выполняться через бюджет так, чтобы
предприятия и организации побуждались к рациональному использованию
материальных, трудовых, природных ресурсов, которыми они владеют.
Налоговые регуляторы — это различные виды налоговых платежей, их
структура, объекты обложения и субъекты платежей, источники налогов,
ставки, льготы, санкции, сроки взыскания, методы взыскания.
Кредитно-денежное регулирование используют в финансовой сфере и
реальном секторе экономики. К примеру, из-за становления рыночных
отношений кредитно-денежная система Республики Беларусь пережила
36
коренное реформирование. Это повлияло как на институционную структуру
банковской системы, так и на содержание кредитно-денежного
регулирования, денежной и кредитной политики. В современном мире
инструментами регулирования являются традиционные, обширно
использующиеся в рыночной экономике регуляторы и административные
меры влияния.
Неменяющимся регулятором общественного производства считаются
цены. Цены организуют структуру национальной экономики, ее основные
пропорции, координируют работу хозяйствующих субъектов. В руках
государства они являются орудием регулирования различных экономических
и социальных процессов. Посредством цен суживается монополистическая
деятельность, координируется и контролируется выпуск социально значимых
товаров и услуг.[4;17]
Антимонопольное регулирование — это часть системы
государственного регулирования в условиях рыночных отношений.
Например, в республике Беларусь, которая встала на путь становления
социально ориентированной модели рыночной экономики, начало
антимонопольному регулированию было дано в 1992 году после принятия
первого в истории этой республики Закона "О противодействии
монополистической деятельности и развитии конкуренции". Основными
направлениями антимонопольного регулирования были заявлены:
противодействие монополистической деятельности, создание и развитие
конкурентных отношений, регулирование отношений, которые защищают
права потребителей.
Дерегулирование как мера государственного регулирования экономики
обязано поддерживать баланс между государственным регулированием и
полномочиями рыночной системы, содействовать предпринимательству и
организовывать рыночную инфраструктуру. К главной форме
37
дерегулирования относят разгосударствление, которое включает в себя
приватизацию, либерализацию цен и рынков, демонополизацию.
В системе государственного регулирования используются и другие
меры государственного вмешательства государства.
Наряду с этим формы, методы и инструменты государственного
регулирования все-таки могут изменяться. Также используемые формы и
методы могут модифицироваться и включать в свое содержание новые
элементы в результате развития экономики и социальной политики. Один и
тот же метод может быть осуществлен при помощи новых инструментов.
38
Глава 2. Анализ государственного сектора экономики
2.1. Анализ инструментов управления менеджмента в
государственном секторе экономики
После значительного расширения государственной поддержки,
оказанной частному сектору правительствами многих стран мира в период
кризиса 2008 г., последующие 2009–2010 гг. стали рекордными по продажам
государственных активов частному сектору (с учетом обратного выкупа, что
нельзя назвать приватизацией в строгом смысле).
Тем не менее начиная с января 2013-го по декабрь 2016 года
поступления от приватизации в мире составили почти один триллион
долларов (998,8 млрд долл.), что гораздо больше, чем за любой
сопоставимый период со времен Маргарет Тэтчер, открывшей дорогу
современной эре приватизации в 1979 г. В 2015–2016 гг. они достигли 586,3
млрд долл. [2;38]
Объемы приватизационных продаж за 2014–2016 гг. занимают,
соответственно, третью, первую и вторую строки начиная с 1988 г. (см. рис.
1), исключая два года максимальных уровней этого показателя (2009–2010),
когда происходил обратный выкуп акций компаниями, чьи пакеты были
приобретены правительствами разных стран в целях финансовой
стабилизации этих предприятий во время глобального финансового кризиса
2008–2009 гг.
Таким образом, современные программы приватизации приносят
государствам ежегодно почти по четверти триллиона долларов, что
свидетельствует о начале новой масштабной приватизационной волны в
мире, которая может продлиться длительное время. Новые
приватизационные планы затрагивают страны практически всех регионов
мира, хотя цели могут заметно различаться: стратегические и/или
структурные соображения, чисто тактические шаги (идеология, средство
пополнения бюджета), задачи повышения эффективности экономики и др. В
39
России в 2000-е гг. произошло серьезное смещение акцентов в роли, которую
государство играет в сфере отношений собственности, по срав- нению с
периодом 1990-х гг. — в сторону усиления его влияния.
В 2000–2005 гг. усилия государства были направлены
преимущественно на оптимизацию своего имущественного присутствия в
экономике, сохранившегося после реализации программ чековой (1992–1994
гг.) и денежной (1995–1999 гг.) приватизации. В последующие годы
масштабы присутствия государства явно расширились — посредством
активизации компаний с долей государства в капитале. Госкомпании встали
на путь расширения масштабов своего бизнеса и его диверсификации,
участвуя в слияниях и поглощениях.
После 2005 г. вновь активизировалась политика укрупнения
разрозненных активов, остающихся в собственности государства, в
интегрированные структуры. Новым аспектом имущественной политики
государства стало появление в 2007– 2008 гг. государственных корпораций.
Среди создаваемых интегрированных структур некоторые охватывали целые
отрасли (авиационная и атомная промышленность, судостроение), включая
выпуск гражданской продукции. Расширение участия государства в
экономике нашло свое отражение и в программных документах. [27;56]
Принятую в 2008 г. Концепцию долгосрочного социально-
экономического развития РФ на период до 2020 г. отличает четкая
констатация органичности государственного сектора в российской
экономике и признание роли государственного предпринимательства.
Однако в части вопросов управления госсобственностью (если иметь в виду
отдельные категории объектов) эти документы содержат в основном те же
подходы, что и предшествующие правительственные программы 2000-х гг.
Важным отличием можно считать то, что состав государственного
имущества должен соответствовать не только полномочиям и функциям
40
государства, но и структурным изменениям в соответствующих секторах
экономики.
Кризис 2008–2009 гг. формально не привел к масштабному прямому
росту государственного сектора, если говорить о появлении в казне новых
хозяйствующих субъектов, поскольку избранные государством приоритеты
антикризисной политики были ориентированы на минимизацию прямого
расширения государственного участия в капитале проблемных частных
компаний и банков. Более того, официальные данные Росстата (не
учитывающие пирамидальные владения в смешанном секторе)
свидетельствуют о продолжающемся и в 2008–2015 гг. сокращении доли
госсектора.[25;32]
Тем не менее практически все экспертные оценки сходятся на том, что
доля государства в экономике России возросла как в результате действий
компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и
вследствие косвенных антикризисных мер государства. В частности,
усилилось косвенное влияние контролируемых государством банков и
структур, выступивших в качестве его агентов при реализации
антикризисных мероприятий, причем масштабы этого процесса (и потенциал
дальнейшего роста государственного влияния) остаются не вполне ясными.
По данным ЕБРР, доля госсектора российской экономики в ВВП возросла с
30% 2005 г. до 35% в 2010 г.
Эти данные весьма показательны с точки зрения динамики, однако
применительно к масштабам госсектора России представляются
заниженными. По некоторым оценкам, в 2015 г. только доля (вклад)
компаний с участием государства в ВВП составила около 29-30%, а
совокупный вклад госсектора — 50-70% (против 35% в 2005 г.)8 . По
имеющимся оценкам («Тройка Диалог», 2008), федеральные и региональные
власти контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского
фондового рынка в конце 2007 г. по сравнению с 24% в 2004 г. К началу 2008
41
года «глуби- на концентрации собственности» в руках государства в рамках
базы «Эксперт-400» составила порядка 40-45%. В 2009 году этот показатель
оценивался различными экспертами в пределах 50%.
По оценкам МВФ, в 2012 году доля (вклад) 26 госкомпаний в ВВП
составила 28%, а совокупный вклад госсектора — 68%9 . ФАС отмечает, что
в 2014 году доля (вклад) госкомпаний в ВВП равнялась 30%, а совокупный
вклад госсектора в ВВП — 70% (против 35% в 2005 г.)10. Исследование
ИПЭИ РАНХиГС, проводившееся в 2015–2017 гг., во многом совпадает с
приведенными выше оценками, однако есть и существенные различия —
прежде всего по вкладу в ВВП сектора государственного управления. Анализ
экономических характеристик КГУ проводился по выборке, включающей 106
крупнейших российских компаний с государственных участием, по которым
доступна публичная финансовая отчетность.[23;17]
В 2016 г. из них 86 организаций относились к компаниям с
мажоритарной долей государства, где государству прямо или косвенно
принадлежало более 50% голосующих акций; остальные 20 — это компании
с миноритарной долей государства, а именно, с пакетом от 10% по 50%. В
совокупности 106 КГУ преобладали непубличные компании, то есть те
эмитенты, чьи акции не входили в листинг Московской биржи. Из 106 КГУ
публичными являлись лишь 34 компании (32,1%), остальные 72 компании
(67,9%) — непубличные. В 2015 году стоимость КГУ в России составила 175
млрд долл., и среди стран ОЭСР размер государственного сектора уступает
лишь Индии (339 млрд долл.), Корее (218 млрд долл.) и Италии (208 млрд
долл.)11. Доля КГУ в рыночной капитализации публичных компаний в
России составила 36,9% по стоимости в 2015 году.
При этом, несмотря на краткосрочные отклонения, доля КГУ в
капитализации лишь немного снизилась с 50% в 2006 году до 47% в 2011
году и 48,7% в 2016 году. Доля КГУ в численности занятых стабильно
возрастала с 2,3% от всех занятых в экономике России в 2006 году до 4,6% в
42
2011 году и 5,8% в 2016 году. Сводная доля государственного сектора в ВВП,
по нашим расчетам, состоит из трех элементов: долей КГУ, сектором
государственного управления (СГУ) и стоимости, создаваемой
государственными унитарными предприятиями (ГУПами).
Основной вклад в рост относительного размера государственного
сектора вносили КГУ, их доля в ВВП выросла с 20,2% в 2006 г. до 25,3% в
2016 г. Доля СГУ за тот же период времени также повысилась с 16,9% до
19,2%. Доля ГУПов, наоборот, сократилась с 2,5% ВВП до 1,5%, что стало
результатом целенаправленного воздействия государства на постепенное
свертывание данной, как правило, неэффективной организационно- правовой
формы. В результате общая доля государственного сектора в ВВП, включая
доли КГУ, ГУПов и СГУ, выросла с 39,6% в 2006 г. до 46,0% в 2016 г.
Эконометрический анализ эффектов прямой, косвенной и суммарной
государственной собственности показывает, что размер пакета акций (доли),
находящегося в государственной собственности в целом, отрицательно
влияет на характеристики эффективности.[1;48]
По критериям финансовой эффективности: валовой рентабельности,
рентабельности собственного капитала, рентабельности продаж и долговой
нагрузке — КГУ уступают частным компаниям. Средний валовый выпуск на
одного занятого в частных компаниях превосходит аналогичные показатели в
КГУ, например, в 2006 г. 4,91 млн руб. в частных компаниях против 3,98 млн
руб. и 1,39 млн руб. в КГУ с косвенной и прямой государственной
собственностью, соответственно. В 2014 г. средний показатель валовой
рентабельности на частных предприятиях составил 12,53 млн руб., в КГУ с
косвенной государственной собственностью — 11,79 млн и с прямой — 4,64
млн руб.
В 2014 г. средний показатель рентабельности капитала частных
компаний составлял 9%, компаний с косвенной государственной
собственностью — 8,77, а с прямой — 7,71%. Кроме того, изменение
43
рентабельности частных компаний характеризуется значимой зависимостью
от динамики косвенных характеристик производительности труда. В то же
время у компаний с государственным участием подобной зависимости между
прибылью на капитал и характеристиками эффективности не наблюдается.
Повышение размера прямой государственной собственности ведет к
снижению производительности труда и показателей рентабельности, а также
росту долговой нагрузки. При этом влияние косвенной государственной
собственности оказывается противоположным[21;37]
К началу 2017 г. в наибольшей степени (почти на 70%) сократилось
количество ФГУ. Количество хозяйственных обществ c долей РФ в капитале
(только АО)13 уменьшилась на 47%. Далее обратимся к совокупности
хозяйственных обществ с долей государства в капитале, которая является
ядром принадлежащего государству имущественного комплекса на
федеральном уровне
При несомненном общем сокращении численности хозяйственных
обществ с долей государства за 2010–2016 гг. более чем на 40% в структуре
этого массива заметно выросла доля миноритарных пакетов акций (долей),
которые в 2016 г. стали составлять около 40% всех хозяйственных обществ с
долей государства против менее 24% к началу 2010 г. При этом более 90%
хозяйственных обществ, в которых Российской Федерации принадлежит
менее 25% акций, являются дочерними обществами ранее созданных
вертикально-интегрированных структур.
То есть по сути управление соответствующими обществами
осуществляется со стороны головных компаний ВИС, а формирование
указанного массива миноритарных пакетов акций обусловлено:
а) особенностями законодательного регулирования правовых
механизмов формирования ВИС14
б) практикой осуществления бюджетных инвестиций в уставные
капиталы обществ ОПК (иными словами — приобретением в федеральную
44
собственность миноритарных пакетов акций в обмен на инвестиции средств
федерального бюджета в уставные капиталы соответствующих АО). По
указанным причинам такие миноритарные пакеты акций никогда не
включались в программы приватизации, и государство продолжает
оставаться их держателем.
Помимо указанной тенденции, необходимо отметить проблему веса и
ролей различных факторов при осуществлении функций управления
принадлежащими государству долями в капитале Так, по данным
Федеральной государственной информационно-аналитической системы
«Единая система управления государственным имуществом» (ФГИАС ЕСУ-
ГИ), в 2016 г., в реестре федерального имущества содержались данные о 1704
АО, включая 43 АО, где только используется специальное право на участие в
управлении («золотая акция»)[3;19]
Причем из этих 1704 компаний государство могло полно-ценно
осуществлять права акционера в отношении всего лишь 450 АО (или 26,4%
всех АО).
С 2016 года началась публикация данных по Системе показателей для
оценки эффективности управления государственным имуществом. Она была
утверждена по- становлением Правительства РФ от 29 января 2015 г. № 72
взамен показателей мониторинга государственного сектора экономики,
проводившегося Росстатом еще с начала 2000-х гг. на основании
постановления Правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1 (в последующей
редакции от 30 декабря 2002 г.).
Общее количество хозяйствующих субъектов, относящихся в
государственной собственности, по данным новой системы, к середине 2016
г. составило около 65,2 тыс. ед. (таблица 4), что превышает аналогичную
величину по данным мониторинга госсектора двумя годами ранее примерно
на 1,6 тыс. ед.