45
2.2. Анализ менеджмента в государственном секторе экономики.
Полная инвентаризация государственной собственности и определение
целевой функции являются базовой предпосылкой для сокращения
избыточного государственного сектора в экономике и оптимизации
управления объектами (имуществом), необходимыми для реализации
функций государства и стратегических задач экономического развития.
Значительная работа в этом направлении проведена в 2012–2016 гг.
(Госпрограмма по управлению федеральным имуществом на период до 2018
г.; рас. Правительства РФ № 191-р от 16.02.2013, пост. Правительства РФ №
327 от 15.04.2014, приказ Минэкономразвития РФ от 26 декабря 2013 г. №
784)17, однако остается немало проблем:
• «ловушка административного ресурса»: отсутствие
(аргументированного) целевого назначения того или иного объекта
государственного имущества;[19;37]
• отсутствие политической воли и арбитража между ФОИВ при
определении целевых функций;
• «ловушки планирования»: отсутствие целевой функции включает
приватизационный механизм независимо от осмысленности данного
решения;
• обременение избыточными активами, издержки от их содержания, а
также упущенная выгода от их использования (источник коррупционных
рисков);
• отсутствие однозначно определенных целей управления
государственным имуществом (прозрачность целей не приватизации/
приватизации конкретных активов);
• «ловушки политических деклараций»: исключение активов из
списков к приватизации после объявления приватизационных целей и
программ (например, выход государства из несырьевых отраслей к 2018 г.);
46
• пересмотр планов приватизации после их утверждения; • «ловушки
централизации»: невозможность (административно и финансово) управлять
всеми объектами федеральной собственности (казны) в регионах;
• противоречие между качеством активов и возможностью
приватизации В 2018–2024 гг. необходимо:
• содержательно присвоить целевую функцию каждому активу и
закрепить нормативными документами;[5;63]
• отразить целевую функцию в единой системе учета и управления
имуществом (стратегическое развитие активов, находящихся в собственности
государства, или разгосударствление, вовлечение активов в коммерческий
оборот, привлечение инвестиций, реализация программы технологического
развития);
• определить дорожные карты (ДПР), достижения целевой функции по
каждому активу и создать систему контроля за их исполнением;
• определить меры ответственности и инструменты мотивации
субъектов управления за реализацию принятых решений (дорожных карт);
• обеспечить проведение аналогичной работы на уровне субъектов
Российской Федерации и муниципалитетов.
Несмотря на значительное улучшение законодательной базы в 2010–
2016 гг., законодательство о приватизации не ориентировано на привлечение
инвестиций в развитие отчуждаемых из государственной собственности
активов (объективная проблема качества активов), в том числе у малого и
среднего бизнеса. Планы приватизации формируются по остаточному
принципу (принцип презумпции сохранения, а не презумпции приватизации).
Имеющиеся механизмы эффективной продажи недостаточны, так как
необходим разный инструментарий для разных классов активов с учетом
конъюнктуры.
Новые технологии продаж и информационного обеспечения процессов
управления госсобственностью требуют систематизации на всех публично-
47
правовых уровнях. Среди мер общего характера для 2018–2014 гг. наиболее
важными являются:
• усложнение условий для сохранения компаний в госсекторе: решения
по сохранению любых компаний в госсекторе должны приниматься на
уровне президента РФ, а по приватизации — на различных уровнях иерархии
системы исполни- тельной власти в зависимости от масштабов компаний,
значимости, в том числе социальной, соответствующих активов и их роли в
выполнении основных функций госсектора;[17;37]
• отмена утративших актуальность ограничений на приватизацию
государственного имущества, установленных указом президента РФ № 2284
и иными нормативно-правовыми актами, в сочетании с переносом части из
них в закон о приватизации;
• внесение изменений в ФЗ о приватизации, предусматривающих
возможность привлечения «профильных» стратегических инвесторов путем
установления обременений на деятельность АО в постприватизационный
период;
• диверсификация методов в зависимости от привлекательности и
отраслевой принадлежности активов (открытый финансовый рынок, продажа
стратегическим инвесторам, MBO) и публичная экспертиза имеющихся
опций;
• законодательное определение долгосрочных ограничений по участию
иностранных инвесторов в отдельных секторах и крупнейших компаниях.
Необходимо ввести в практику методы ускорения приватизации
миноритарных и некрупных объектов, вовлечения объектов казны в
коммерческий оборот:
• заявительная приватизация не являющихся крупнейшими активов,
предполагающая утверждение и публичное размещение единого
электронного перечня объектов недвижимого имущества c включением в
него имущества казны, имущества, являющегося непрофильными активами
48
госкомпаний и их ДЗО, имущества на вещных правах ГУП и ГБУ, не
используемого ими по назначению или в своей основной деятельности с
возможностью для неограниченного круга лиц предложить цену и выкупить
соответствующие активы;
упрощение процедуры продажи объектов некоторых категорий без
включения в приватизационную программу, т. е. на уровне ведомств, при
обязательном включении данных об этом в сводный отчет о результатах
приватизации, подготавливаемый Правительством РФ;[7;29]
• отказ от института рыночной оценки приватизируемых объектов
недвижимости в случае открытых электронных торгов и отсутствии
обременений у соответствующих объектов. Для ускорения расчистки
государственной собственности от неликвидов и санации неэффективных
предприятий необходимо ввести в практику следующие но- вые
инструменты:
• расчистка реестра от миноритарных пакетов акций ДЗО вертикально-
интегрированных структур: снятие законодательного ограничения (внесение
изменений в ГК РФ) и передача миноритарных пакетов компаний,
являющихся ДЗО ранее созданных вертикально-интегрированных структур, в
собственность головных компаний соответствующих ВИС;
• упрощение порядка проведения ликвидационных процедур в
отношении ГУП, не ведущих финансово-хозяйственную деятельность, — их
исключение из единого госреестра юридических лиц вне зависимости от
наличия задолженности по налогам и сборам;
• для проблемных компаний, проходящих процедуру банкротства,
необходимо унифицировать (взаимодополнить) законодательство о
банкротстве и законодательство о приватизации, предусмотрев возможность
продажи на единых торгах единым лотом 100% акций и всей кредиторской
задолженности;
49
• упрощение продажи миноритарных (менее 25%) пакетов акций
компаний, не являющихся крупнейшими, путем возможности их прямого
выкупа непосредственно самими АО или иными акционерами без оценки, по
номинальной стоимости акций, в случае отказа от выкупа выставление их на
открытые электронные торги по начальной цене, равной номинальной
стоимости.[15;47]
Государственный сектор (крупнейшие компании), сохраняемый в том
или ином раз- мере до 2035 года в силу политико-стратегических мотивов и
реализации принятых общих приоритетов социально-экономической
политики, должен тем не менее генерировать экономический рост,
демонстрировать эффективность (по принятым критериям — глобальной
конкурентоспособности и иным), содействовать технологическому и
инновационному развитию. С одной стороны, необходимо усиление
рыночных механизмов управления стратегическим ядром, с другой — нужна
продуманная система ограничений, которые сдержат негативное воздействие
крупнейших госкомпаний на рыночно-конкурентные механизмы в
экономике. Уже в 2018 году необходимо определение исчерпывающего
узкого перечня компаний, закрытых для приватизации. Все предприятия, не
попавшие в данный перечень, могут рассматриваться в качестве
потенциальной базы для включения в прогнозные планы приватизации.
Подобный перечень целесообразно представить в виде трех последовательно
сужающихся групп — на ближнесрочный (2019 г.), среднесрочный (2024 г.) и
долгосрочный период (2035 г.). В данном перечне могут быть также
установлены предельно допустимые уровни государственного участия в
капитале данных компаний. По всем компаниям, включаемым в такой
перечень, необходимо подготовить развернутые обоснования необходимости
сохранения прямого государственного участия, которые должны носить
публичный характер и представлять значимые для социально-
экономического развития Российской Федерации цели и задачи (а также
50
инструменты их реализации через участие государства), которые не могут
быть решены иными способами (улучшением регулирования, развитием
частного бизнеса и т. п.). При этом необходимо:
• объединение спецперечня и стратегического списка, формирование
плана-графика снижения участия РФ на 2018–2035 гг. по крупным и
крупнейшим компаниям (с сохранением не более чем блокирующего пакета
акций) вплоть до сохранения участия в 50-100 компаниях (стратегическое
ядро); • проведение IPO в отношении всех 100%-х АО, сохраняемых в
госсекторе. [9;32]
Каждое такое АО должно стать публичным и иметь биржевые
котировки собственных акций;
• снижение предельного порога мажоритарного контроля по крупным
компаниям до уровня не более 50% + 1 акция;
• в рамках разработки плана-графика выхода государства из капитала
определение допустимых критериев и порогов участия государства как
финансового инвестора (с модификацией механизмов контроля);
• отказ от использования специального права («золотой акции»);
разработка концепций по развитию регулирования в отдельных
секторах (инфраструктурном, банковском, оборонном) для обеспечения
выполнения общественно значимых задач при сокращении (замещении)
прямого государственного участия;
• разработка и законодательное закрепление допустимых способов
контроля после отказа от прямого участия государства (специальные ФЗ,
соглашения и др.);
• мониторинг разработки и реализации для всех субъектов ядра
госсектора долгосрочных стратегий деятельности и (или) планов повышения
качества предоставляемых услуг (стандартов);
• увязка мотиваций менеджмента с результатами выполнения ДПР
(планов);
51
• определение процедур публичной независимой оценки результатов
деятельности субъектов ядра госсектора, в том числе по ходу реализации
ДПР. В сфере дивидендной политики на основе продолжения
стимулирования полного перехода на международные стандарты финансовой
отчетности (МСФО) необходимы [15;37]
• определение алгоритма допустимого отклонения от общего порядка
выплаты дивидендов;
• одновременно с определением стратегического ядра компаний,
сохраняющихся в собственности государства, определение размера
дивидендов в зависимости от показателей доходности инвестирования
чистой прибыли в сравнении с WACC (средневзвешенная стоимость
капитала) для каждой компании до 2035 года.
В сфере корпоративного управления сохраняются такие проблемы, как
качество защиты прав миноритарных акционеров (что критично при
привлечении финансовых инвесторов) и недостаточный объем прав по
доступу к информации, «ведомственный» и «гуманитарный» факторы
качества управления, недостаточная мотивация и ответственность всех
участников процесса управления, в том числе лиц, избранных в органы
управления компаний с государственным участием. Ключевыми являются
вопросы прозрачности и кадровой политики. Целесообразно принятие
следующих решений:
• одновременно с определением (типологией, порогами контроля)
стратегического ядра компаний в собственности государства
совершенствование системы управления ими в сторону более детального
анализа и более глубокого участия государства при принятии
управленческих решений (состав совета директоров, эффективность
директив, формулирование дивидендной политики);
52
принятие механизмов и процедур назначения топ-менеджеров в
компаниях с государственным участием на основе открытого конкурса и
отбора;
• введение принципа обязательной ротации аудиторских компаний (не
более 3 лет подряд для одной аудиторской компании, ее дочерних,
зависимых и/или головных структур, иных аффилированных структур);
• введение возможности получения госслужащими вознаграждений в
СД госкомпаний с одновременным усилением ответственности,
утверждением минимальных квалификационных требований и механизма
ротации;
• меры по повышению роли и статуса независимых директоров в
компаниях с государственным участием в сочетании с усилением
ответственности.[11;38]
2.3. Анализ состояния менеджмента в государственном секторе.
Цикличность (разнонаправленность динамики) размеров
государственного сектора в исторической перспективе является нормальным
явлением и зависит от комплекса глобальных, социально-политических,
экономических и финансовых факторов. Государственный сектор играет
заметную роль в любой современной национальной экономике. В
большинстве академических работ, посвященных сравнению
государственного и частного предпринимательства, обычно обсуждается
следующая альтернатива: «государство или частный предприниматель».
Однако подобная постановка вопроса представляется, по меньшей мере,
сильно упрощенной. Ведь на нынешнем этапе развития экономики трудно
представить какие-либо общественные структуры, в которых государство
просто «изгонялось» бы из сферы хозяйственных отношений. И в тех
случаях, когда признается целесообразным переход к более широкому
использованию механизмов рыночного регулирования, государство, во-
53
первых, оказывается инициатором и организатором подобного перехода и,
во-вторых, на практике осуществляет контроль за соблюдением правил
конкурентной рыночной «игры».
Иными словами, и в случае частного, и в случае государственного
предпринимательства соответствующие органы регулирования и контроля
должны осуществлять свои функции. Речь идет, скорее, об оптимальном
выборе форм, в которых современное государство реализует жизненно
важные для общества функции.[13;39]
Исследования, показывающие более высокую эффективность
государственных компаний, не только немногочисленны, но — что, по-
видимому, особенно существенно — охватывают узкий круг отраслей (в 4 из
5 рассмотренных случаев это производство и распределение электроэнергии),
где по ряду причин до настоящего времени весьма скромную роль играют
механизмы конкурентного соперничества. Это вполне согласуется с
соображениями об особой роли той «окружающей среды», в которой
функционируют частные и государственные компании. В большинстве
рассмотренных случаев подлинную основу более высокой эффективности,
по-видимому, образовали не только и не столько преимущества организации
и управления частных компаний сами по себе, сколько реализовавшие их
потенциал механизмы рыночной конкуренции.
В России 2000-х гг. количественная и/или качественная экспансия
госсектора в различных формах стала однозначным трендом. Для 2000–2010
гг. была характерна тенденция к количественной экспансии, однако во
втором десятилетии 2000-х гг. тренд изменился: доля компаний с
госучастием в ключевых экономических показателях стабилизировалась или
возрастала незначительно (хотя необходимо отметить в определенной мере
циклический характер данных показателей с учетом макроэкономической
конъюнктуры). Это означает, в частности, что процесс усиления роли
государства в экономике перешел в иное - качественное - состояние.
54
Происходит это преимущественно через повышение роли государственных
структур (в том числе не имеющих прямого отношения к хозяйственным
операциям) в распределении финансовых ресурсов и контроле
экономических агентов, активизацию сформированных вертикально-
интегрированных структур (ВИС) в ряде отраслей, государственных
корпораций и институтов развития, передачу в их капиталы имущества
непубличных государственных компаний, процессы «псевдоприватизации»,
расширение сфер (зон контроля) государственного регулирования. В той или
иной форме продолжается и характерный для 2000-х гг. процесс
количественного расширения госсектора — через внесение активов в ВИС,
увеличение пакетов акций, принадлежащих государству, в капиталах
крупнейших публичных компаний, и др. Масштабы этого процесса остаются
не вполне ясными.[5;32]
Тем не менее, размеры государственного сектора в экономике РФ
остаются по-прежнему относительно высокими, а издержки достаточно
очевидны.
Во-первых, это приводит к снижению эффективности
функционирования рыночных механизмов — нарушению принципа
равенства компаний во взаимоотношениях с государством (конфликт
интересов собственника и блюстителя, равных правил игры), замещению
конкурентных механизмов (конкуренция через повышение эффективности
или улучшение потребительских свойств выпускаемой продукции)
административным ресурсом и лоббистскими возможностями. Как
следствие, экономика начинает «пробуксовывать», что выражается в
снижении темпов роста и в усиливающемся технологическом отставании от
более успешных стран.
Во-вторых, государство — как абстрактное и неперсонифицированное
понятие — является менее эффективным собственником, чем частные
структуры, прежде всего в конкурентных отраслях. Возможности менее