55
институтов, что по качеству деловой среды мы мало отличаемся от беднейших
стран. Но меры, которые могли бы эту ситуацию исправить, у чиновников
интереса не вызывали. Не нашла поддержки и идея увеличения
ответственности чиновников за действия, от которых страдает бизнес.
Не задался и «бюджетный маневр» — рост расходов на человеческий
капитал (образование и здравоохранение) и инфраструктуру. Эти расходы
предлагалось увеличить на 4 % ВВП, снизив госрасходы на 2 % ВВП.
Провалилась вся программа, связанная с защитой инвестиций. За
прошедшие с 2011-го годы прямые иностранные инвестиции практически
обнулились из-за внешней политики. Не выросла привлекательность России
для иммиграции, не удалось снизить занятость в бюджетном секторе.
Начавшаяся реформа органов надзора не привела к сокращению
полномочий чиновников по регулированию бизнеса. Налоговые поступления от
малого и среднего бизнеса не были перераспределены в пользу
муниципалитетов, развитие бизнеса не стало приоритетом местных властей. Не
реализована идея стимулирования сектора арендного жилья и обратной
ипотеки. Фактически остановилась приватизация, во всех секторах экономики
снижается уровень конкуренции.
Государство не придумало, как быть с конфликтом интересов, когда оно
одновременно является регулятором и собственником крупных компаний.
Не расширились возможности частного инфорсмента законодательства
(например увеличение компенсаций по потребительским искам): органы
следствия и прокуратуры стремятся оставить эту монополию за собой. Почти
не осуществлена идея допуска гражданских организаций к оказанию
социальных услуг, которые традиционно оказывает государство. В социальном
секторе не стимулируется конкуренция. Не повысилась самостоятельность
бюджетных учреждений. Не остановилась централизация во всех сферах
56
управления: и регионы, и муниципальные образования стали еще более
зависимы от федерального центра.
За прошедшие два десятилетия государству так и не удалось решить
проблему эффективности использования ресурсов, направляемых в бюджетный
сектор. С одной стороны, бюджетный сектор производил в основной своей
массе низкокачественный продукт, с другой -потреблял с каждым годом все
больший объем ресурсов. Ежегодно возрастала сеть бюджетных учреждений,
финансируемых за счет государственных финансовых ресурсов, и в рамках
существующего механизма контроля рост сети бюджетных учреждений
практически невозможно было остановить. Расходы на содержание
подведомственной сети бюджетных учреждений планировались исходя из
сложившегося ранее объема расходов путем его индексации, без учета
количества и качества услуг, оказываемых госучреждениями. У бюджетных
учреждений полностью отсутствовали стимулы к экономии бюджетных
средств.
Стало очевидным, что в современной, ежедневно меняющейся
экономической среде обеспечение целевого характера бюджетных расходов не
только не является условием достижения их эффективности, но, напротив,
может стать ее препятствием. Эффективность деятельности бюджетного
сектора, функционирующего на плановой основе, не может быть обеспечена ни
за счет жесткого государственного контроля за целевым использованием
потребляемых этим сектором финансовых ресурсов, ни за счет каких-либо
иных методов. Плановый характер бюджетного сектора, непосредственное
признание государством продукта, производимого этим сектором, общественно
необходимым являются причиной неэффективности деятельности бюджетного
сектора. Соответственно, повысить эффективность бюджетного сектора можно
57
только одним способом - перевести его функционирование на рыночные
основы
44
.
Сохраняются ограничения на то, как бюджетные учреждения могут
распоряжаться своим имуществом. Бюджетные учреждения не вправе
распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым
имуществом, закрепленным за ними учредителями или приобретенным
учреждениями за счет средств, выделенных им учредителями на приобретение
этого имущества. Бюджетные учреждения вправе распоряжаться иным
имуществом только с согласия собственника. Не использованные в текущем
финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям
из соответствующего бюджета для выполнения государственного задания,
могут быть взысканы финансовым органом при отсутствии потребности
бюджетных учреждений в направлении их на те же цели
45
.
В связи с этим «новый» тип бюджетного учреждения следует
рассматривать как своеобразную переходную форму от традиционного
бюджетного учреждения к автономному учреждению, установленную
государством для осуществления более жесткого контроля за деятельностью
реформируемых госучреждений на период проведения бюджетной реформы.
Очевидно, что по мере сокращения объема субсидий, выделяемых из бюджетов
на финансирование деятельности бюджетных учреждений, вышеуказанные
ограничения будут сниматься, а сами бюджетные учреждения будут
реформироваться в автономные учреждения.
Отрасли реального сектора в России (за исключением сырьевого экспорта
и производства околосырьевых товаров) в 2019 году испытывали стагнацию.
44
Смирнов Д. Ю. Совершенствование системы кассового исполнения бюджетов в целях повышения
эффективности механизма финансирования государственных и муниципальных услуг //
Государственные и муниципальные услуги: организационно-правовой и финансовоэкономический
аспекты / под ред. Н. П. Ребровой. - Омск, 2012. - С. 109-127.
45
Смирнов Дмитрий Юрьевич Новая бюджетная реформа в свете старой проблемы // Вестник ОмГУ.
Серия: Экономика. 2013. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/novaya-byudzhetnaya-reforma-v-
svete-staroy-problemy (дата обращения: 23.03.2020).
58
Нацпроекты составляют основу государственной экономической
политики на 2020 год. Но с их реализацией в 2019 году возникали проблемы:
власти не укладывались в сроки, по состоянию на сентябрь было потрачено
52% запланированных на год средств. Инфографика по расходам финансов на
национальные проекты РФ показана в приложении А.
В предыдущие пять лет власти проводили жесткую бюджетную
политику, а теперь нацпроекты требуют ее смягчения. Но это смягчение вряд
ли будет радикальным, поэтому риски недофинансирования нацпроектов
сохраняются.
Неясно, изменится ли в 2020 году ситуация с недофинансированием
нацпроектов, ситуация не связана с недостатком денег, а связана с тем, что
хороших проработанных инвестиционных проектов в российской экономике не
так много.
По прогнозу рост ВВП в 2020 году составит 1,4%. Однако надеяться на
быстрый рост экономики или даже опережение среднемировых темпов роста в
ближайшие годы не стоит: в условиях внешней напряженности российские
власти (даже проводя бюджетную экспансию) вряд ли выйдут из "защитного"
режима, а без этого ускорение экономики невозможно.
Цель проводимой бюджетной реформы должна быть сформулирована и
доведена до широких слоев нашего общества более четко. Граждане должны
понимать, что единственным реальным способом повышения эффективности
работы бюджетного сектора является его существенное сокращение и перевод
значительного количества бюджетных учреждений из этого сектора в
рыночную экономику.
Во-вторых, сроки проведения бюджетной реформы должны быть четко
установленными и минимальными.
59
В-третьих, установленные бюджетным учреждениям ограничения по
доступу на финансовые рынки и по распоряжению имеющимися у них
финансовыми ресурсами должны быть сняты.
3.2.Финансовые проблемы деятельности организаций государственного сектора
экономики и пути их решения
Представляется, что основной причиной, породившей общепринятый
тезис о неэффективности системы управления коммерческими предприятиями
государственной формы собственности, является именно несоответствие
целевых установок государственного сектора и его составляющей -
коммерческих субъектов. В этой связи политика Российской Федерации
направлена на разгосударствление экономики в широком смысле слова.
Зарубежная практика управления государственным сектором экономики
позволяет заключить, что государство, обеспечившее эффективную систему
управления коммерческими субъектами государственного сектора экономики,
придерживается политики его сохранения и наращивания, а в случае
неэффективности указанной системы управления, выражающейся в
финансовых показателях, политика направлена на сокращение его размеров и
объемов финансирования.
Эффективность системы управления государственным имуществом,
закрепленным в хозяйственном ведении унитарного предприятия, снижается
ввиду воздействия следующих характерных факторов.
Систему управления имуществом государства надо совершенствовать
путем создания механизмов по повышению прозрачности и эффективности
управления, заявил министр финансов Антон Силуанов, выступая на коллегии
Федерального казначейства.
Здесь необходимо создать новые механизмы по повышению
прозрачности управления, эффективности управления всем имуществом. Как
60
говорили сначала про денежные средства, теперь про имущество, которое стоит
на балансе государства. Речь идёт о повышении эффективности и сокращении
тех операционных издержек, которые сегодня государство несёт, владея этим
имуществом.
В этой связи необходимо усовершенствовать правовые документы по
управлению имуществом, создать систему управления продажами и иными
видами распоряжения имущества
46
.
Министр также поручил Казначейству вместе с Росимуществом в
текущем году обеспечить интеграцию единой системы управления
государственным имуществом с электронным бюджетом в части ведения
реестров и бухгалтерского учета. Это позволит повысить и качество, и
достоверность тех данных, которые формируются и обеспечивают контроль за
управлением имуществом.
Отсутствие в деятельности унитарного предприятия экономического
риска, как фактора мотивации экономической и управленческой активности,
что провоцирует безынициативность в вопросах рационализации деятельности
и выстраивания рыночной стратегии предприятия.
Ослабленная ответственность руководителей предприятий за результаты
своей деятельности, что повышает риск невыполнения обязательств по
обеспечению прибыльной работы унитарного предприятия, выполнению
показателей и перечислению части прибыли в бюджет.
Отсутствие эффективной системы мониторинга деятельности унитарных
предприятий и затрудненность контроля их финансово-хозяйственной
46
Силуанов призвал повысить эффективность управления госимуществом.
https://ria.ru/20200318/1568793506.html
61
деятельности, вследствие чего собственник не получает полную и достоверную
информацию о финансово-хозяйственной деятельности предприятия
47
.
Забюрократизированность взаимоотношений реализующих полномочия
собственника государственного имущества органов государственной власти и
унитарных предприятий, что приводит к снижению оперативности принятия
решений и как следствие снижению конкурентоспособности.
Кроме того, на систему управления каждого отдельно взятого унитарного
предприятия воздействуют и другие факторы внешней и внутренней среды в
зависимости от отрасли и региона, в которых такое предприятие осуществляет
свою деятельность.
Так, в Госдуме приняли закон, по которому запрещается создавать либо
реорганизовать унитарные предприятия.
Закон будет действовать до 2025 года. Согласно тексту, все унитарные
предприятия - МУПы и ГУПы - должны быть ликвидированы или
реорганизованы. Это касается тех случаев, когда компании работают на
товарных рынках, где есть конкуренция.
Однако в новой редакции закона предусмотрен ряд исключений. Так,
продолжат работу унитарные предприятия, созданные по указу лично
президента Владимира Путина. Также закон не тронет компании, которые
заняты в оборонной сфере.
МУП и ГУПы продолжат существовать и исполнять свои функции в
сфере защиты людей от природных и техногенных катастроф, пожарной и
водной безопасности, государственной охраны и вотчины министерства
внутренних дел.
47
Слезко Л. В. Проблемы оптимизации государственного сектора экономики // Вестник ГУУ. 2014.
№16. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-optimizatsii-gosudarstvennogo-sektora-ekonomiki
(дата обращения: 23.03.2020).
62
Кроме того, поправки не коснутся труднодоступных районов и районов
крайнего севера. Так как в таких местах о какой-либо серьезной конкуренции
говорить не приходится, работать продолжат искусственно созданные
структуры.
Большинство унитарных предприятий работают там, где по идее должны
быть здоровая конкуренция.
Например, услуги водоснабжения и теплоснабжения, торговля или
управление жилым фондом. Их убирают, чтобы эту конкуренцию поддержать и
вывести на рынок новых участников, которые будут стремиться к качеству
услуг - то есть, стремиться выиграть конкурентную борьбу.
Однако для самих руководителей таких организаций закон предусмотрел
мягкие условия «выхода из работы».
Так, учредителям выдаются предписания об остановке деятельности либо
ликвидации фирмы. Федеральная антимонопольная служба за счет этой меры
планирует расширить рынок услуг.
По состоянию на 2019 год, в России насчитывалось порядка 19 тысячи
МУПов и ГУПов. Это почти на 40 процентов больше, что в 2013 году. Такие
меры никак не способствуют развитию конкуренции. При этом, социально
значимые предприятия будут сохранены.
В этой связи отметим, что МУПы успели изрядно оскандалиться за время
своего существования. Так, первую очередь, МУП "Дороги Владивостока",
непосредственно связанное с делом Игоря Пушкарева. Тогда экс-мэр обеспечил
предприятию победу в конкурсах на строительство дорог. По версии следствия,
это было осуществлено за взятку от экс-главы МУПа Андрея Лушникова в 50
миллионов рублей. МУП "Спецзавод №1" - передан краевой администрации и
63
реорганизован в отдельную структуру. Вместе с тем, работу продолжат МУП
ВПОПАТ-1, в чьем ведении находятся регулярные перевозки пассажиров
48
.
Процессы приватизации и национализации — это инструменты
управления экономикой. Всплеск приватизации в РФ начался в 1990-х, но
замедлился к 2000-м годам, а в 2010-х годах ее масштабы заметно сократились.
Юридическую и правовую основу приватизации определяет Гражданский
кодекс, кроме этого, прогнозный план приватизации осуществляет
правительство. Один из самых ожидаемых докладов в этой сфере представил в
прошлом году Центр стратегических разработок (ЦСР). В документе
«Эффективное управление госсобственностью» определяются сроки снижения
прямой государственной доли в экономике до 2035 года, предлагаются
ограничения косвенной доли в ней государства и определение ядра госсектора
по принципу «объясняй или продавай»: необходимо аргументировать, какие
цели преследует сохранение государственного актива, или избавиться от него
49
.
В последние годы ситуация в экономике, находящейся в глубочайшем за
всю современную историю кризисе, крупнейшим собственником, инвестором,
работодателем вновь становится государство, пусть и не напрямую, а
опосредованно через госкомпании, госкорпорации и организации с участием
государства в капитале. Несмотря на постоянно провозглашаемую
приверженность рыночным принципам экономики и регулярно принимаемые
планы по приватизации, тренд последних лет на консолидацию секторов
экономики в государственных или около государственных руках все более
очевиден.
В России с 2000-х годов количественный и качественный рост госсектора
стал преобладающим трендом, за прошедшие годы размеры сектора достигли
исключительно высоких значений: общая доля государственного сектора в
48
ГУП-МУП-все: важный закон принят в России. https://deita.ru/ru/news/gup-mup-vse-vazhnyj-zakon-
prinyat-v-rossii/
49
Госсектор давит на приватизацию. https://www.kommersant.ru/doc/3990003
64
ВВП выросла с 39,6% в 2006 году до 46% в 2016 году. По состоянию на 2016
год госсектор включал около 65,2 тыс. хозяйствующих субъектов, хотя еще
двумя годами раньше их было на 1600 меньше. Фактически в четырех секторах
(энергетика, транспорт, добыча полезных ископаемых, финансы) доля выручки
госкомпаний в общей выручке топ-100 компаний близка к 50% или превышает
эти показатели. Дальнейшее наращивание или даже простое сохранение
существующих объемов госсектора чревато для экономики негативными
последствиями.
Формально на сегодняшний день единственной сферой экономики, в
которой государство не занимает доминирующего положения, остается
розничная торговля, в остальном госсектор ведет крайне активную экспансию
за счет процессов естественного укрупнения бизнеса, слияний и поглощения
представителей частного сектора. Этот процесс приводит к нарушению баланса
интересов в экономике и разрастанию госсектора, который, по различным
оценкам, формирует от 50% (оценка Moody’s) до 70% (оценка ФАС) ВВП.
К побочным эффектам расширения госсектора относится
«пробуксовывание» экономики из-за того, что конкурентные механизмы рынка
заменяются административным ресурсом и лоббизмом, считают в ЦСР.
Отмечается также, что государство проявляет себя как менее эффективный
собственник по сравнению с частными структурами: фактически
госпредприятия превращаются в многоступенчатые бюрократические
пирамиды административного контроля и формальной отчетности. Кроме
этого, происходит неформальное огосударствление частного сектора и
появление «частных государственных компаний».
Специалисты ЦСР предлагают сформировать «исчерпывающий узкий
перечень компаний, закрытых для приватизации»: все, что не входит в этот
список, является ее базой. Далее предлагается создать три «последовательно