94
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе проведенного диссертационного исследования можно сделать
следующие выводы и предложения в части совершенствования действующего
законодательства РФ в области правового регулирования вопросов, касающихся
статуса государства и муниципальных образований, особенностей правового
режима муниципального и государственного имущества, а также взаимодействия
государства и муниципальных образований как собственников в гражданском праве
России.
1. Понятие «публично-правовые образования» это предмет изучения
различных отраслей права, в большей части конституционного и гражданского. Но
это понятие включает в себя различное содержание. В гражданском праве РФ
государство и муниципальное образования относятся к третьей группе субъектов
вместе с юридическими лицами и гражданами.
2. В зарубежных государствах (Италии, Германии, США, Франции и др.)
законодательная сфера признает существование юридических лиц частного нрава и
юридических лиц публичного права, принимая государство, участвующее в
гражданско-правовых отношениях, в роли юридического лица публичного права.
3. Рассмотрение юридических лиц публичного права свойственно многим
представителям дореволюционной науки гражданского права, а анализ их позиций
дает возможность сделать ряд важных выводов:
1) при выделении юридических лиц публичного права, называются
особые государственные, публичные, общественные цели, которые преследуют эти
субъекты, в том числе порядок создания таких юридических лиц;
2) рассматриваемые юридические лица являются субъектами гражданского
права вместе с частными юридическими лицами;
3) главным публичным юридическим лицом признается государство,
именуемое рядом авторов казной.
4. Правовые подходы, считающие государство и муниципальные
образования юридическими лицами публичного права, можно встретить и в данное
время. Автор считает, что отсутствуют признаки, объясняющие нужность
95
распространения категории юридического лица публичного права на государство и
муниципальные образования, а отмеченные особенности достаточно характеризуют
государство и муниципальные образования как субъектов гражданского права РФ в
одном ряду вместе с юридическими лицами и гражданами.
5. Особенностью участия в гражданско-правовых отношениях
Российской Федерации и муниципальных образований является то, что они
совмещают гражданскую правосубъектность и публично-правовое, властно-
правовое начала в силу правовой природы, сущности и предназначения этих
субъектов.
6. Историко-правовой анализ вопроса, касающегося взаимоотношений
государства и муниципальных образований говорит, что в советской период эта
задача не получала должного внимания. Связано это было с тем, что государство в
глазах законодательства было в качестве исключительного собственника всего
имущества государства. Максимум могла идти речь о распределении компетенции
по реализации правомочий, вытекающих из права государственной
социалистической собственности между СССР, автономными республиками,
союзными республиками и местными советами; либо о реализации правомочий по
владению, пользованию и распоряжению правосубъектными элементами
государственной системы, за которыми была закреплена указанная часть
общегосударственного фонда.
7. Рассматривая вопрос об интересе государства и муниципальных
образований как субъектов в сфере гражданского права, можно сделать
следующие выводы:
1) Интересом является комплексная категория, изучаемая частью отраслей
науки. За реализацией различных интересов можно наблюдать и в сфере отношений,
регламентируемых нормами гражданского права.
2) Хотя общественные отношения и потребности того или другого
субъекта существуют как явления объективные, они выражаются в сознании
субъекта, поэтому интерес будет представлять собой единство субъективного и
объективного элементов.
96
3) Говоря о правовых интересах государства и муниципальных
образований, можно отметить, что анализируемые выше подходы по
определению природы и сущности интереса дают возможность выявить ряд
важных моментов:
1. интерес государства и муниципальных образований формируется на
основе указанных потребностей. Прежде всего, здесь идет речь о публичных
интересах, отраженных в правовых нормах гражданской сферы;
2. зависимость от субъективных и объективных условий;
3. в силу предыдущего признака интерес носит свойство изменчивости;
4. имеет определенные способы реализации, в силу целенаправленной
деятельности его носителя;
5. является объектом правовой охраны и условием для применения
нормативных предписаний.
4) Государство и муниципальные образования передают публичные интересы,
проявляющиеся не только в публичном праве, но передаются и в частном праве,
включая гражданское право. Это значит, что публичный интерес можно применять
и к правоотношениям собственности, участниками которых являются государство и
муниципальные образования.
5) Публичные интересы выражают единство общественных и государственных
интересов. Они тесно взаимосвязаны: государственные интересы определяются
исходя из общественных интересов, в свою очередь общественные интересы
будучи признанными государством и обеспеченными правом получают правовую
защиту.
6) Проанализировав действующее законодательство, можно выделить два
уровня интересов государства и муниципальных образований: интересы Российской
Федерации и интересы муниципальных образований.
7) Реализация публичных интересов государства не однозначно определяет
вопрос, касающийся назначения государственного имущества. Нужно закрепить
законодательно такую категорию государственного имущества, предназначенную
для общественных нужд и выполнения государством публичных функций.
97
Подобное имущество либо ограничено в гражданском обороте, либо должно быть
изъято из гражданского оборота.
8) Особую значимость носит обеспечение баланса интересов
государства и муниципальных образований, которые не дают возможности
ущемлять или нарушать права и законные интересы других участников
правоотношений гражданской сферы, и в тоже время сохранить реализацию
публичных в пределах интересов принадлежащих Российской Федерации и
муниципальным образованиям публичных функций.
Права публичной собственности имеет следующие отличительных
признаков:
1. Субъекты права публичной собственности, в силу своих интересов и воли,
самостоятельно определяют основания возникновения и прекращения своего
права собственности, его содержание и формы осуществления. Ст. 71 Конституции
РФ определяет гражданское законодательство находящиеся в исключительном
ведении РФ, то главная роль в определении данных вопросов принадлежит именно
ей.
2. Среди объектов права публичной собственности есть объекты, которые
могут находиться только в муниципальной или государственной собственности,
есть объекты, которые могут передаваться в собственность муниципальных
образований и субъектов РФ, в том числе объекты, передающиеся в собственность
юридических и физических лиц, составляющие коммерческую или
частноправовую собственность РФ и муниципальных образований. Все это создает
предпосылки принятия ФЗ РФ «О государственной и муниципальной
собственности», где должен быть регламентирован правовой режим имущества,
находящегося в исключительной собственности государства, и правовой режим
имущества коммерческой собственности Российской Федерации и
муниципальных образований.
3. Публичные интересы определяют содержание и формы реализации права
публичной собственности. При этом свои публичные интересы преследуют и
Российская Федерация и муниципальные образования.
98
4. Основания приобретения права публичной собственности специфичны -
национализация, конфискация, налоги, реквизиция, доходы от деятельности
федеральных учреждений и предприятий. В случаях ненадлежащего использования
земельного участка государство может выступать организатором выкупа
земельного участка для муниципальных и государственных нужд, может
приобретать бесхозяйственно содержимых культурные ценности, приобретать
имущество у собственника, который не вправе иметь такого рода имущества.
5. Способы осуществления права публичной собственности также
специфичны:
1) создание учреждений и унитарных предприятий, которые реализуют
определенную деятельность, используя имущество публичных собственников;
2) внесение в уставный фонд (уставный капитал) хозяйственных
товариществ и обществ в качестве вклада (взноса) имущество РФ и
муниципальных образований;
3) заключение гражданско-правовых сделок с иными субъектами
гражданского права в виде договоров займа, аренды, договоров подряда, договоров
поставки товаров для публичных нужд, и т.д.
Процесс разграничения муниципальной и государственной собственности
нуждается в более подробной разработке и правовой регламентации:
1. Необходимо закрепление точных критериев и принципов, создающих
основания для перемещения объектов из одного фонда в другой, четкого
механизма разграничения компетенции должностных лиц и полномочных
органов, правовых последствий состоявшейся передачи имущества, нужных для
правового обеспечения процесса управления муниципальной и государственной
собственностью, в том числе единых процедур принятия решений, включая
исполнения их субъектами данных правоотношений.
Чтобы решить рассматриваемый вопрос необходимо определить в ФЗ «О
разграничении государственной и муниципальной собственности» такие важные
вопросы как понятие, стадии и процедуру разграничения, критерии разграничения. В
тоже время каждый объект собственности необходимо отнести к определенной
99
группе объектов. Так, одни критерии могут использоваться для разграничения
права муниципальной и государственной собственности в отношении, к примеру,
земельных участков используя такие признаки, как целевое назначение, категория
земель, качественные характеристики, разрешенное использование и т.п., а другие
- в отношении предприятий используя такие признаки как местонахождение,
производственная и иная значимость, и др.
Поэтому ФЗ РФ о разграничении муниципальной и государственной
собственности нужно разработать поэтому категории объектов имущества и
критерии по каждой из этих категорий для отнесения их к муниципальной и
государственной собственности.
2. Понятие разграничения муниципальной и государственной собственности
должно включать юридическую дифференциацию имущества и передачу
имущества, которая должна носить гражданско-правовой характер и
реализовываться в области гражданского законодательства РФ.
3. Процедура разграничения муниципальной и государственной
собственности должна включать в себя указанные стадии:
1) подготовка перечня объектов, находящихся в собственности
муниципальных образований и Российской Федерации;
2) передача объектов в собственность Российской Федерации и
муниципальных образований;
3) государственная регистрация права собственности РФ и
муниципального образования в Едином государственном реестре прав на недвижимое
имущество и сделок с ним.
Более того, разграничение собственности не является единовременной
процедурой. В этом случае необходимо учитывать критерии, разработанные в
ФЗ РФ о разграничении государственной и муниципальной собственности. Кроме
этого нужно устранить недостатки действующего законодательства по процедуре
возможной передачи объектов федеральной собственности в муниципальную
собственность, собственность субъектов Федерации, объектов собственности
субъекта РФ, в муниципальную собственность и наоборот. В одном нормативно-
100
правовом акте необходимо закрепление процедуры разграничения
муниципальной и государственной собственности. В будущем вполне возможно
осуществление такой передачи на возмездной основе через заключения договоров
купли-продажи.
4. В п. 5 ст. 214 ГК РФ слово «отнесение» следует заменить таким понятием
как «разграничение» и изложить его в следующей редакции: «Разграничение
государственного имущества на федеральную собственность и собственность
субъектов РФ осуществляется в порядке, предусмотренном законом».
5. В отношении природных ресурсов вопрос о разграничении
собственности государства не решен окончательно. Следует отметить, что каждый
природный ресурс имеет специфический правовой режим, и можно различать разные
пути развития форм собственности на природные ресурсы. Поэтому нужно
совершенствовать принятые нормативно-правовые акты, регулирующие отношения
разграничивающие собственность на природные ресурсы, так и принятие
нормативных актов, предусмотренных действующим законодательством о
природных ресурсах.
Рассмотрев вопрос о приватизации муниципального и государственного
имущества, можно сделать следующие выводы:
1. По-прежнему законодательство о приватизации муниципального и
государственного имущества не реализуется нужным образом из-за отсутствия
ряда нормативно-правовых актов. Нужно принятие ФЗ РФ «О государственной
собственности» включая внесении необходимых изменений и дополнений в ФЗ
РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» для
установления объектов, находящихся только в муниципальной и государственной
собственности не подлежащих приватизации, а также ФЗ РФ «О разграничении
государственной и муниципальной собственности».
По мнению автора, данные нормативно-правовые акты дадут возможность
избежать включения в перечни объектов приватизации, те из них, которые имеют
стратегически важное значение для государства и общества.
2. Вопрос об определении правовой природы и содержания понятий
101
муниципализации и национализации должен быть решен в законодательном
порядке, это значит в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным
законом РФ «О национализации и муниципализации».
3. В законодательном порядке нужно дополнить ст. 2 ФЗ РФ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» данными принципами: а)
соблюдения интересов Российской Федерации и муниципальных образований как
собственников государственного и муниципального имущества; б) принятие
экологических, социальных и иных обязательств приватизируемых предприятий; в)
учета направлений развития муниципальных образований, обозначенных в
национальных проектах; г) учета типа приватизируемого предприятия, его
экономических показателей; д) достижения в процессе приватизации социально-
положительного эффекта, к примеру, недопущения экономических
правонарушений и ликвидация их последствий, соблюдения гарантий трудовых
прав работников предприятий; е) связанный с предыдущим принцип принятия
социально-правовых обязательств приватизируемых предприятий; ж) учета
хозяйственной сложности приватизируемых объектов, согласно которому
приватизация сложных хозяйственных комплексов является задачей повышенной
сложности, требующей экономического обоснования целесообразности проведения
приватизации и предварительной подготовки; з) учета социальной значимости
объекта; и) учета бюджетной эффективности приватизируемых предприятий.
В «Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в
Российской Федерации» нужно внести дополнения, направленные на учет
специфики субъектов РФ при приватизации федеральной собственности, а также
муниципальных образований при приватизации объектов собственности
субъектов РФ. Для этого нужно разработать процедуру согласования
приватизационной политики федерального центра с интересами субъектов РФ и
муниципальных образований. В частности, при приватизации предприятий нужно
оценить их правовой и экономический статус на предмет включения в перечень
социально и стратегически значимых предприятий для субъектов РФ. Данные
102
предприятия подлежат приватизации только после согласования с
соответствующими субъектами РФ.
5. В статье 20 ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» нужно предусмотреть в качестве обязательных условий проведения
конкурса выполнение социальных и экологических обязательств по отношению
к приватизируемым предприятиям. П. 21 ст. 20 ФЗ РФ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» необходимо изложить в
следующей редакции: «Условия конкурса должны предусматривать:
- сохранение определенного числа рабочих мест либо создание
дополнительных рабочих мест;
- переподготовку либо повышение квалификации работников;
- сохранение существующей системы охраны здоровья и труда работников;
- ограничения изменения профиля деятельности унитарного предприятия,
объектов коммунально-бытового, социально-культурного или транспортного
обслуживания населения или прекращение их использования;
- проведение реставрационных, ремонтных и других работ по отношения
объектов культурного наследия, объектов коммунально-бытового и социально-
культурного назначения;
- реализацию мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан,
включая ответственность по долгам приватизируемого унитарного
предприятия, возникающим по его экологическим обязательствам.
Условия конкурса должны носить экономическое обоснование, сроки
исполнения и порядок подтверждения исполнения таких условий победителем
конкурса. Указанный перечень условий является исчерпывающим».
Более того, в ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» необходимо установить общие правила для муниципальных
образований и Российской Федерации, регулирующие порядок реализации
контроля за соблюдением экологических и социальных обязательств
собственников приватизированных объектов.
103
6. Учитывая особую значимость объектов коммунально-бытового и
социально-культурного назначения целесообразно принятие Федерального закона
РФ «Об особенностях приватизации объектов социальной сферы».
7. Законодательно закрепит критерии отнесения государственных
предприятий к определенному виду собственности, типы этих предприятий,
статус их трудовых коллективов и руководящих работников.
8. Необходимо создать на уровнях Российской Федерации и
муниципальных образований фонды архивных документов (базы данных) по
результатам приватизации муниципальных и государственных объектов, реализуя
соответствующий мониторинг сделок приватизации в тех субъектах РФ и
муниципальных образованиях, в которых он не был проведен.
В результате проведенного диссертационного исследования можно сделать
следующие выводы, относящиеся к механизму взаимодействия государства и
муниципальных образований как собственников:
1. Действующее законодательство РФ регулирует механизм взаимодействия
государства и муниципальных образований как участников конституционно-
правовых и административно-правовых отношений, не уделяя большого внимания
их взаимодействию как собственников и участников правоотношений
гражданской сферы.
2.Приватизация муниципального и государственного имущества показала, что
одним из ее недостатков было отсутствие законодательно регулируемого
порядка взаимодействия государства и муниципальных образований как
собственников. Более того, отсутствие на законодательном уровне механизма
взаимодействия государства и муниципальных образований сказалось при
разграничении собственности государства. Однако процесс приватизации
муниципального и государственного имущества предполагается продолжить. В этом
случае необходимо пересмотреть Концепцию управления государственным
имуществом и приватизации в Российской Федерации, которая не учитывает
специфику муниципальных образований и не предусматривает механизма
взаимодействия между субъектами РФ и муниципальными образованиями.