14
Но не у всех авторов было единое мнение по поводу понятия «публичные
юридические лица». К примеру, Д.И.Мейер выделял государство как субъект
имущественных прав, где казна привилегированный субъект, т.е. с
предоставлением ей преимущественных прав в сравнении с отдельными
гражданами, в связи с тем, что каждый гражданин, прежде всего, должен
заботится об общем благе, а затем только о личном интересе. Таким образом,
казна рассматривалась, не как имущество, а как субъект гражданского права.
Вместе с тем, государство выступало в качестве казны только при
рассмотрении имущественных отношений [27, с.112].
Наиболее удачным было мнение А.П.Гринкевича, где государство
признавалось юридическим лицом, участников гражданского оборота. Такое
мнение получило название монистической модели.
Профессор Г.А.Гаджиев дал положительную оценку мнению Гринкевича,
по поводу участия государства в гражданских отношениях. Так он писал, что
согласно пункту 89 Германского гражданского уложения, государство, как
участник гражданского оборота, рассматривается как казна. Такая правовая
конструкция, дает возможность через закон показать равноправие казны с
другими участниками гражданского оборота и не требует повторения для
каждого случая участия органов государственной власти, представляющих
государство в гражданском обороте как субъект гражданского права. К
примеру, при возмещении вреда, причинённого государством по иску, в
качестве ответчика сразу указывается казна.
Мнения о том, что монистическая модель наиболее удобная и
демократичная придерживался и А.А.Иванов. Он заключил, что
плюралистическая модель требует фиксации равноправия в отдельности к
каждому органу государственной власти, который будет представлять
государство в гражданском обороте. А это в свою очередь, дополнительные
сложности.
Казна, как объект права рассматривалась В.Г.Голубцовым. Он применял
этот термин для обозначения фонда нераспределённого публичного имущества.
15
Если государство признавалось юридическим лицом, казной, этот термин
интерпретировался уже для обозначения субъекта права.
Юридическая наука советского периода, считала бессмысленным делить
юридических лиц на частные и публичные. Правовые системы с таким
разграничением, не находили убедительных доводов обоснования полезности и
необходимости деления с точки зрения гражданского права, а также не было
четких критериев для такой классификации. Мнение А.В.Венедиктова
заключалось в том, что положения о юридических лицах публичного права
устанавливаются буржуазными кодексами, которые относятся к ним как к
носителям гражданской правоспособности, т.е. как к участникам гражданского
оборота.
В законодательстве России термин и перечень юридических лиц
публичного права не закреплен. Но благодаря В.Н. Литовкину и О.В.
Гутникову можно составить список, включающий также формирования,
названные юридическими лицами согласно российскому законодательству. К
примеру, товарищества собственников жилья, ассоциации, союзы юридических
лиц, потребительские кооперативы, некоммерческие партнерства,
общественные организации, фонды, и т.п.
В то же время, в своих трудах В.Е.Чиркин дает обоснование категории и
классификации в публичном праве юридическим лицам. Автор разграничивает
сообщества публичного территориального характера, имеющие политическую
либо неолитическую публичную власть. Сюда можно отнести государства,
субъекты федерации, Европейский союз, территориальные автономные
образования политического характера[25, c.89].
Сообщества территориального публичного характера с неполитической
властью это, прежде всего, региональные и муниципальные образования,
любая территориальная автономия носящая административный характер.
Государственные и муниципальные учреждения, применяемые в определенной
сфере отношений государственных органов и граждан, муниципальных
16
образований, которые обладают государственно-властными полномочиями
являются юридическими лицами публичного права.
Цивилист А.Головизнин пришел к выводу, что статье 2 ГК РФ включает
исчерпывающий список видов субъектов гражданского права, в то же время
перечень юридических лиц и их признаки определенны в ст. 48- 123 ГК РФ, а
вот государственные органы власти (местного самоуправления) как
юридические лица не могут быть.
Таким образом, анализ различных позиций авторов-цивилистов дает
возможность сделать следующие выводы:
1) государство признается главным публичным юридическим лицом;
2) юридические лица признаются субъектами публичного права, также
как и частные юридические лица;
3) авторы акцентируют внимание на общественных, государственных и
публичных целях, которые преследуют субъекты публичного права.
1.2 Признаки и черты государства и муниципального образования как
особые участники гражданских правоотношений
Согласно статьям 124-127 ГК РФ субъектами гражданского права
признаются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования
наряду с гражданами и юридическими лицами.
Государство в лице государственных и муниципальных органов власти, в
том числе юридических лиц, делегированных на то органами государственной
власти, может участвовать в гражданских правоотношениях.
Перечисленные субъекты, как участники гражданских отношений,
находятся наравне с другими субъектами гражданского права. Властные
функции государства не влияют на участие его в гражданских
правоотношениях, хотя имеются некоторые особенности, в частности,
осуществление политических задач, социально-экономическое управление
требует за государством и муниципальными образованиями закрепления
специальной гражданской правоспособности.
17
В то же время, государство это специфический субъект в гражданских
правоотношениях. Преобладающие свойства государства это суверенитет,
иммунитет, единство, неделимость.
Государство и муниципальные образования могут быть участниками
вещных, обязательственных и других правоотношений.
К примеру, РФ и ее субъекты являются заемщиками по договору
государственного займа; если отсутствуют наследники по завещанию или
закону такое имущество является выморочным и должно переходить к
государству.
Государство несет ответственность по обязательствам своим
имуществом, кроме:
- государственного и муниципального имущества, изъятого из оборота;
- в случае, когда имущество, закрепленное за созданными им
юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного
управления. Исключение, федеральные казенные предприятия.
По обязательствам государства не отвечают учрежденные государством
юридические лица. Согласно Конституции РФ ч. 1 ст. 65 Российская
Федерация, субъекты РФ: автономные округа, республики, края, города
федерального значения, области, автономная область, являются субъектами
гражданского права.
Статья 131 Конституции РФ отводит городские, а также сельские
поселения, в том числе поселения на других территориях к
самоуправляющимся единицам. Они могут создаваться в пределах городских
микрорайонов, на территориях объединяющих населенные пункты - в районах,
сельсоветах.
В гражданских правоотношения государство и муниципальные
образования, обладая властными полномочиями, а РФ, в том числе
возможностью правотворчества в гражданско-правовой сфере, не могут ставить
себя в привилегированное положение, не нарушая при этом принципов
экономики ориентированной на рынок.
18
Конкретные гражданско-правовые отношения влекут государство,
муниципальные образования к невозможности реализовывать свои властные
полномочия в отношении к контрагенту. Такие полномочия реализуются только
в государственно-правовых, либо в административно-правовых отношениях.
Но в ряде случаев, согласно законодательству, акт осуществления властных
полномочий выступает как юридический факт гражданского права. Таким
образом, органами федеральной исполнительной власти или органами
исполнительной власти субъектов Федерации может быть принято решение об
изъятии у собственника земельного участка для муниципальных или
государственных нужд в порядке ст.279 ГК РФ.
В свою очередь, решение об изъятии земельного участка через выкуп
носит административно-правовой характер, а это уже основание для
гражданско-правовых отношений. В таком случае, как государство, так и
собственник земельного участка находятся в равном положении –
административное решение показывает волю на выкуп, заключение договора
возможно только с соглашения другой стороны - собственника участка (п. 3 ст.
279 ГК РФ).
Нормы, регламентирующие участие юридических лиц в гражданских
правоотношениях, если иное не оговорено законом, применяются к государству
и муниципальным образованиям, т.е. субъектам гражданского права в
соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ.
Зарубежная юридическая литература иногда использует термин «особые
субъекты права» по отношению к государству и минимальным образованиям,
именуемым юридическими лицами публичного права. Однако такое отнесение,
в том числе выделение их как особых субъектов не дает возможности раскрыть
одно из ключевых свойств именно в имущественном обороте – возможность
быть субъектом гражданского права.
Благодаря своим органам, государство и муниципальные образования,
как и юридические лица, реализуют свои полномочия в гражданских
19
правоотношениях. Это констатировано в п. 1 ст. 125 ГК РФ и п.2 ст. 125 ГК
РФ.
Создавая законы, Российская Федерация вправе сама определять
содержание правоспособности субъектов гражданского права. В то же время,
гражданская правоспособность РФ не ограничена, и государство принимает на
себя любые гражданско-правовые обязанности, кроме тех, которые
реализуются только гражданами.
Особенности реализации правоспособности государства и
муниципальных образований заключаются в том, что конкретные органы
государства выступают от его имени, а не сам субъект права, имеющий
правоспособность. Таким образом, гражданская правосубъектность государства
и муниципального образования осуществляет реализацию через орган,
компетентный в осуществлении определенной части правоспособности
государства и муниципального образования в гражданском праве.
Участие государства и муниципального образования в правоотношениях
в гражданском праве не является «вмешательством» в гражданские
правоотношения. Такие действия часто предусмотрены законом. И гражданин,
как субъект права и государство, как субъект права принимают участие в
правоотношениях разной отраслевой принадлежности. Поэтому и одна и
другая сторона может быть как субъектами гражданских правоотношений, так
и субъектами административных правоотношений. Такая же ситуация обстоит
и с организациями, имеющими права юридического лица[49, c.15].
В Российской Федерации представительные органы власти и
исполнительные органы власти, такие как Государственная Дума, Федеральное
казначейство РФ, Совет Федерации, Министерство финансов РФ, Президент
РФ, Правительство РФ и т.п. имеют право выступать от имени государства в
гражданских правоотношениях.
В частности государство имеет право принимать участие в любых
гражданских правоотношениях, не противоречащих его природе как публично-
правового образования. Но в то же время возможности реализации государства
20
в гражданской сфере практически ограничиваются очень узким кругом
отношений. В первую очередь, это отношения собственности в части
нераспределенной части госимущества между государственными
юридическими лицами.
Нормативно-правовые акты, изъявляющие волю государства в сфере
распоряжения такими объектами вытекают в форме распорядительных актов
органов государственной власти, издаваемых в пределах их компетенции.
Например, в роли такого акта может быть решение Федерального Собрания РФ
об обмене с иностранным государством приграничными участками земли для
целей демаркации границы. Или, другой пример, о решении Распоряжение
органа местного самоуправления о выделении земли из муниципального фонда
садовому товариществу, которое повлечет за собой гражданско-правовые
последствия, в данном случае, переход прав владения, пользования и
распоряжения земельным участком непосредственно к товариществу.
Органами, осуществляющими гражданскую правоспособность для
муниципальных образований, являются городские, сельские, поселковые
собрания народных представителей либо местные Советы, мэры и старосты.
Гражданским кодексом и другими нормативными актами предусмотрено
участие государство и муниципальных образований в гражданских
правоотношениях. Чаще всего в ГК регламентируется участие Российской
Федерации, как федеративного государства в гражданских правоотношениях.
Определение имущественной основы осуществляемой муниципальными
образованиями в сфере своих гражданско-правовых отношений
регламентировал Закон об общих принципах местного самоуправления, тем
самым собрав в статье 29 объекты муниципальной собственности. П. 2 ст. 29
данного закона говорит, что права собственника по отношению к имуществу,
входящему в состав муниципальной собственности, реализуют органы
местного самоуправления от лица муниципального образования, и само
население, в случаях закрепленных законодательно для субъектов РФ, и
закрепленных уставами муниципальных образований.
21
Рассматривая государство с точки зрения наследственного права, можно
отметить, что государство также может являться наследником гражданина как
по закону, так и по завещанию. Любой гражданин вправе завещать свое
имущество государству (Российской Федерации), либо субъекту Федерации,
либо муниципальному образованию. Согласно законодательству государство
входит в права наследования тогда, когда нет других наследников по закону,
или существующие наследники отказались от принятия наследства после
смерти гражданина.
Государство и муниципальные образования также принимают участие и в
корпоративных отношениях. Они могут быть акционерами либо участниками
общества с ограниченной ответственностью. Создание открытых акционерных
обществ (далее - ОАО) характерно для процесса приватизации
государственных и муниципальных унитарных предприятий, согласно Закону
о приватизации, где единственным акционером является государство
(муниципальное образование), т.е. ему принадлежит 100% акций такого
общества.
Управление акционерным обществом осуществляет собрание акционеров.
В случае, когда государству или муниципальному образованию принадлежит
100% акций ОАО, созданного в процессе приватизации унитарного
предприятия, реализацию прав управления общего собрания акционеров
осуществляет орган по управлению муниципальным (государственным)
имуществом от имени соответствующего собственника акций. Федеральные
органы исполнительной власти, определяемые Правительством РФ реализуют
позиции РФ в качестве акционера.
Таким образом, государство и муниципальные образования принимают
участие в деятельности акционерного общества в роли акционеров через свои
органы. Орган по управлению государственным или муниципальным
имуществом назначает совет директоров (наблюдательный совет) сроком на
один год. Также этот орган, реализуя компетенцию общего собрания
акционеров, вправе образовывать исполнительные органы ОАО и досрочное
22
прекращение полномочий этих органов. Если общество, было создано в
процессе приватизации и принадлежит государству или муниципальному
образованию в случае отчуждения не менее 2% акций другим лицам,
созывается общее собрание акционеров. Тогда Правительство РФ
уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти, органы
местного самоуправления согласно установленному порядку выдвигают
кандидатуры в совет директоров, наблюдательный совет, в исполнительные
органы власти, в ревизионную комиссию, вносят предложения в повестку дня
общего собрания. Кандидаты, прошедшие отбор в совет директоров, будут
представлять интересы государства и муниципальных образований
соответственно.
Процесс приватизации характеризуется и отчуждением объектов права
собственности или пакетов акций государства (муниципального образования).
Продажа государственного и муниципального имущества осуществляется
через аукционы. В роли продавца федерального имущества выступает
Российский фонд федерального имущества. Органы местного самоуправления
назначают продавцов акций муниципальной собственности.
Публично-правовые образования ответственны по гражданско-правовым
обязательствам своим имуществом. Согласно статье 126 ГК РФ,
государственные и муниципальные юридические лица не несут
ответственности по долгам государства и муниципальных образований, когда
как государство и муниципальные образования не отвечают по обязательствам
созданных ими государственных юридических лиц и муниципальных
юридических лиц соответственно. Исключение составляют случаи,
оговоренные законодательно, где возможна субсидиарная ответственность
государства по долгам своих государственных юридических лиц.
Так п. 5 ст. 115 ГК РФ, говорит что, РФ несет субсидиарную
ответственность по обязательствам казенного предприятия, в случае если у
предприятия недостаточно средств для удовлетворения кредиторов. Статья 120
ГК РФ говорит о том, что субсидиарную ответственность по долгам
23
учреждения, созданного публично-правовым образованием осуществляет
собственник имущества этого учреждения, т.е. непосредственно само
государство или муниципальное образование.
Согласно ст.126 ГК РФ принимать на себя поручительство по
обязательствам муниципального образования или юридического лица может
Российская федерация, или данные субъекты могут также принимать на себя
поручительство по обязательствам РФ. Такие отношения фиксируются в
договорах поручительства как стороны, одной из которых выступает
государство, другой муниципальное образование.
Государство и муниципальные образования производят свои действия
при помощи своих органов и должностных лиц, работающих в этих органах.
Незаконные действия таких органов, или бездействия таких органов и
должностных лиц, включающего издание нормативного акта, не
соответствующего законодательству, может причинить имущественный вред
юридическому лицу или гражданину. Убытки, понесенные юридическим лицом
или гражданином возмещаются, согласно статье 16 ГК РФ. А действия такого
органа или его должностного лица, рассматривается непосредственно как
действие самого субъекта, от лица которого выступает данный орган или
должностное лицо. Таким образом, имущественная ответственность
осуществляется за счет имущества субъекта, не распределенного между
юридическими лицами, то есть за счет казны субъекта.
Статья 1070 ГК РФ регламентирует ответственность за вред, полученный
гражданином вследствие незаконного привлечения к уголовной
ответственности, незаконного осуждения, незаконного наложения
административного взыскания в виде ареста или исправительных работ,
незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу,
подписки о невыезде. Возмещение вреда происходит за счет казны РФ или
казны муниципального образования, согласно законодательству РФ, в полном
объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, прокуратуры,
предварительного следствия, суда. Так статья 1071 ГК РФ говорит, что от