74
механизм участия субъектов Федерации. Мысли Г.Р. Симоняна по этому поводу
говорят, что и в этом направлении нужно много потрудиться, так как здесь могут
быть различные мнения.
С.Н. Чернов полагает, что ст. 72 Конституции РФ, регламентирующая
предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, которые формулируются
расплывчато, а также допускаются взаимоисключающие интерпретации.
Отсутствие принципа в Конституции РФ, устанавливающего разграничение
предметов ведения между РФ и субъектами РФ регламентировано ст. 71-73, в связи
с наличием ч.З ст. 11 Конституции РФ[39, c.149].
Правовое взаимодействие в сфере муниципальной и государственной
собственности в одинаковой мере можно отнести и к муниципальным образованиям.
М,А. Кулушева считает, что напряженность между государственными органами
власти и органами местного самоуправления вызвана отсутствием четких
правовых критериев, определяющих механизм взаимоотношений между
различными уровнями публичной власти. Такое положение можно объяснить из-за
несовершенства правового регулирования вопросов взаимодействия самих
муниципальных образований с РФ и субъектами РФ, отсутствием единого
представления о правовой природе местного самоуправления, о функциях местного
самоуправления, его задачах.
Поэтому данное положение не могло не найти отражения во взаимодействии
государства и муниципальных образований выступающих в роли собственников в
сфере гражданских правоотношений. Так РФ и муниципальные образования
являются самостоятельными субъектами и независимы друг от друга как
собственники, но в тоже время, возможно ли в рамках федеративного государства
говорить об их абсолютной независимости? Положительную роль в создании
самостоятельности и независимости государства и муниципальных образований как
собственников играет отказ от концепции единого государственного фонда
имущества, хотя и появляется вопрос: учитывая, что муниципальные образования
и государство, как самостоятельные субъекты права собственности, участвуют в
правоотношениях гражданской сферы на равных началах с юридическими
75
лицами и гражданами, почему в гражданские правоотношения они не могут
вступать друг с другом?
Чтобы ответить на этот вопрос необходимо провести правовой анализ
действующего законодательства Российской Федерации. Участие муниципальных
образований и РФ в правоотношениях гражданской сферы основано на
правомочиях владения, распоряжения и пользования определенным имуществом.
Имущество, находящееся в собственности РФ можно подразделить на две
части. Первая часть имущества, собственником которого является РФ, не
закрепленное за учреждениями и госпредприятиями, составляет государственную
казну РФ, казну республики в составе РФ, казну области, края, автономного округа,
автономной области, города федерального значения.
В казну РФ входят средства соответствующего бюджета, государственного
имущества.
Так согласно Приложением № 1 к Постановлению Верховного Совета РФ (в
действующей редакции) казна Российской Федерации входят: Пенсионного
фонда РФ, средства федерального бюджета, фонда социального страхования,
средства иных внебюджетных государственных фондов Российской Федерации,
золотой запас, Центрального банка РФ, валютный и алмазный фонды.
Ограниченность возможностей по реализации правомочий собственника по
отношению к указанному имуществу достигается благодаря особым целям и
порядку их использования.
К примеру, благодаря п. 2 ст. 7 ФЗ РФ «О драгоценных металлах и
драгоценных камнях» алмазный фонд это федеральная собственность, не подлежит
отчуждению в любой форме и другому обременению, не делим, не подлежит сдаче
в аренду. Согласно установленному Правительством РФ порядку ценности
алмазного фонда используются только в целях экспонирования либо научного
изучения в России и за ее пределами.
А вот ст. 8 ФЗ РФ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»
говорит о том, что золотой запас Российской Федерации, включающий
аффинированное золото в слитках. Данное золото часть федеральной
76
собственности и золотовалютных резервов РФ и необходимо для реализации
политики государства в финансовой области, а также удовлетворению экстренных
потребностей РФ в чрезвычайных ситуациях.
Определённая часть золотого запаса России, хранящаяся в Центральном банке
РФ, учитывается на его счетах. Решение о его расходовании принимается по
согласованию с Правительством РФ Центральным банком РФ в порядке. Отчет,
отражающий состояние части золотого запаса Центрального банка РФ
предоставляется Государственной Думе Центральным банком РФ в виде составной
части доклада Председателя Центробанка РФ о деятельности самого Центробанка
РФ.
За государственными юридическими лицами на праве оперативного
управления и праве хозяйственного ведения закрепляется иная часть
государственного имущества. Для участия в гражданском обороте указанным
организациям, для их имущественной самостоятельности, такое «распределенное»
государственное имущество является основой. Данное имущество не может
использоваться в целях покрытия возможных долгов государства, так как
учреждения и предприятия как юридические лица не должны отвечать своим
имуществом по долгам их учредителя.
Так согласно п. 5 ст. 20 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях» правомочия Российской Федерации как собственника
имущества унитарного предприятия, не может быть передано РФ или
муниципальному образованию. Также правомочия субъекта РФ как собственника
имущества унитарного предприятия, не может быть передано данным субъектом РФ
муниципальному образованию или Российской Федерации. Правомочия
муниципального образования как собственника имущества унитарного
предприятия, не может быть передано данным муниципальным образованием
иному муниципальному образованию, субъекту РФ или Российской Федерации.
Помимо этого, унитарные предприятия не вправе совершать сделки,
связанные с передачей в аренду имущественных комплексов, принадлежащих им на
праве оперативного управления либо хозяйственного ведения, даже при условии
77
согласия собственника в лице уполномоченных органов по распоряжению
муниципальным и государственным имуществом.
Гл. 49 ГК РФ говорит о специальной (целевой) правоспособности унитарных
предприятий, действия которых, направленные на распоряжение закрепленного за
ними имущества собственника должны регламентироваться исходя из задач их
целевого назначения и уставной деятельности предоставленного имущества для
выполнения этих задач. Так отчуждение лишает унитарные предприятия всего
имущественного комплекса, являющегося базой их специальной
правоспособности, служит основой невозможности использования имущества по
целевому назначению собственником.
Последствием данных действий является то, что «сделки» производимые
унитарными предприятиями, согласно условий договора аренды предприятия,
благодаря ст. 168 ГК РФ будут признаваться ничтожными, несмотря на то, что они
совершены с согласия собственника либо с согласия уполномоченного органа
либо совершены самостоятельно предприятием.
Органы, наделенные правом распоряжения муниципальным и
государственным имуществом и выражающие интересы собственников имущества,
закрепленного за унитарными предприятиями, не обладают правом распоряжения
имуществом, которое принадлежит унитарным предприятиям на праве
оперативного управления или хозяйственного ведения.
Вопрос о взаимодействии государства и муниципальных образований
получил своеобразное решение в ФЗ РФ «Об общих принципах организации
местного самоуправления».
Так, статья 50 даного Федерального закона РФ включает исчерпывающий
перечень имущества, находящегося в собственности муниципальных
образований. При этом учитываются случаи возникновения права собственности
на имущество у муниципальных образований, не установленное для осуществления
отдельных государственных полномочий, полученных органами местного
самоуправления, для обеспечения их деятельности и должностных лиц,
муниципальных работников, служащих, или не имеющих отношение к
78
перечисленным в частях 2 и 3 данной статьи видам имущества, указанное
имущество подлежит или изменению целевого назначения, или отчуждению.
Федеральный закон должен устанавливать порядок и сроки отчуждения такого
имущества.
Однако в современный период такой закон отсутствует, что дает возможность
только делать предположения о способах отчуждения такого имущества. Более
того, существует необходимость в принятии федерального закона об
особенностях возникновения, осуществления и прекращения права
муниципальной собственности.
При проведении правового анализа, довольно интересен п. 2 ст. 51 ФЗ РФ
«Об общих принципах организации местного самоуправления», который
уполномочивает органы местного самоуправления передавать муниципальное
имущество во временное пользование или владение органам местного
самоуправления других муниципальных образований, органам госвласти РФ,
юридическим и физическим лицам. Также данный пункт этого федерального
закона дает право отчуждать, совершать сделки органы местного самоуправления в
соответствии с федеральными законами. В тоже время данная правовая норма не
регламентирует действия данных органов местного самоуправления от
чьего имени будут заключаться такие сделки. К тому же, правовая природа
этих сделок и перечень федеральных законов, регулирующие их реализацию не
понятны. Таким образом, возникает необходимость конкретизации данных
вопросов в законодательном порядке.
Межмуниципальное сотрудничество или совместная деятельность, кооперация
муниципальных образований это форма объединения и согласования интересов, это
форма координации действий муниципальных образований и их органов.
Межмуниципальное сотрудничество включает договорные и ассоциативные
формы, которые зависят от их организационно-правового содержания.
Договорные формы включают соглашения о сотрудничестве, совместной
деятельности, заключение договоров. Ассоциативные формы включают создание
79
межмуниципальных объединений и ассоциаций. Однако это не исчерпывает
многообразие форм межмуниципального сотрудничества.
П. 4 ст. 51 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного
самоуправления» регламентирует для органов местного самоуправления
возможность создания муниципальных учреждений и предприятий, участие в
создании хозяйственных обществ, включая межмуниципальные, которые нужны для
реализации полномочий в решении вопросов местного значения. Согласно ст. 68
даного Федерального закона представительные органы у муниципальных
образований при совместном решении вопросов местного значения имею право
учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых
акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО).
Такие межмуниципальные хозяйственные общества действуют в соответствии с
Гражданским Кодексом РФ и другими федеральными законами.
Межмуниципальные хозяйственные общества проходят государственную
регистрацию в соответствии с Федеральным законом «О государственной
регистрации юридических лиц».
Но возникает вопрос о том, кто будет являться учредителем подобных
юридических лиц: муниципальные образования или представительные органы
местного самоуправления. В случае выступления представительных органов
местного самоуправления в роли учредителей, необходимо обратить внимание на
п.4 ст. 66 ГК РФ, которая регламентирует, что органы местного самоуправления и
государственные органы не имеют права выступать участниками вкладчиками в
товариществах на вере и хозяйственных обществ, если иное не установлено законом.
Это положение также закреплено в п.1 ст. 10 ФЗ РФ «Об акционерных обществах».
В случае выступления муниципальных образований в роли учредителей, то п. 4 ст. 7
ФЗ РФ «Об акционерных обществах» говорит о том, что юридические лица и
граждане могут быть вкладчиками в товариществах на вере и участниками
хозяйственных обществ. Общества, учредителями которых являются Российская
Федерация или муниципальное образование согласно действующему
законодательству могут быть только открытыми. Исключение составляют
80
общества, образованные в процессе приватизации муниципальных и
государственных предприятий.
Таким образом, возникает вопрос о разграничении случаев участия органов
местного самоуправления в правоотношениях гражданской сферы как от своего
имени в роли юридических лиц и от случаев их участия от имени муниципальных
образований. Так, к примеру, ст. 68 ФЗ РФ «Об общих принципах организации
местного самоуправления» для совместного решения вопросов местного значения
представительные органы местного самоуправления учреждают межмуниципальные
хозяйственные общества. Но совместное решение таких вопросов местного значения
подразумевает их деятельность от имени муниципальных образований. Поэтому
необходимо четко определять цели создания межмуниципальных хозяйственных
обществ представительными органами местного самоуправления.
Следует еще добавить, что местная администрация и представительный
орган муниципального образования как юридические лица согласно п.2 ст. 41 ФЗ
РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» действуют на
основании общих положений данного ФЗ в соответствии с ФЗ РФ «О
некоммерческих организациях» для организаций такого вида по отношению к
учреждениям. А это значит, что представительный орган местного самоуправления
как юридическое лицо осуществляет свои действия на основании федерального
закона, регламентирующего деятельность некоммерческих организаций.
Учредители акционерного общества в оплату акций общества вносят ценные
бумаги, иные вещи или имеющие денежную оценку имущественные права,
предусмотренные п. 3 ст. 9 ФЗ РФ «Об акционерных обществах».
Учреждение обладает правом оперативного управления в отношении
имущества закрепленного за ним. Возникает вопрос, касающийся особенностей
деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ, порядка участия
представительного органа местного самоуправления в учреждении
межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО, возможности
внесения имущества в уставный капитал акционерного общества. Такие задачи
должны быть обозначены в определенном законе об участии государственных
81
органов власти и органов местного самоуправления в деятельности хозяйственных
обществ.
Таким образом, можно сделать вывод, что на примере ФЗ РФ «Об общих
принципах организации местного самоуправления» была предпринята попытка
определения возможных способов взаимодействия государства и муниципальных
образований, по отношению к органам местного самоуправления, выступающих в
роли юридических лиц, т.е. от своего имени, а не от имени государства и
муниципального образования. Случаи участия юридических лиц от своего имени и
от имени государства и муниципальных образований на законодательном уровне
не определяются.
Так в действующем законодательстве РФ регламентирован порядок передачи
имущества находящегося в муниципальной собственности в федеральную
собственность или собственность субъектов РФ, в том числе из собственности
субъекта РФ в федеральную собственность или муниципальную собственность, а из
федеральной собственности в собственность субъектов РФ или муниципальную
собственность.
Таким образом, такая передача имущества может иметь место исключительно
в следующих случаях: 1) если не допускается нахождение в федеральной
собственности, муниципальной собственности или собственности субъектов РФ
указанного имущества, включая случаи разграничения полномочий между
государственными органами власти субъектов РФ, федеральными
государственными органами власти и органами местного самоуправления; 2) в
случае, когда данное имущество находится в пользовании муниципальными и
государственными унитарными предприятиями, соответствующих органов другого
публично-правового образования, муниципальными и государственными
учреждениями в целях, регламентированных соответствующими федеральными
законами.
Поэтому, определенный соответствующими нормами законодательства РФ
порядок передачи указанного имущества в безвозмездное пользование государству и
82
муниципальным образованиям сложно назвать гражданско-правовым, он носит
больше административно-правовой либо публично-правовой порядок.
Таким образом, во взаимоотношениях между муниципальными
образованиями и государством основу составляют не гражданско-правовые акты,
а административно-правовые. В настоящий период основу взаимодействия
государства и публично-правовых образований составляют федеральные законы, и
соглашения, договоры могут заключаться исключительно в случаях, ими
предусмотренных. Поэтому договорные отношения приобретают второстепенное
значение.
3.2 Совершенствование механизма взаимоотношения государства и
муниципального образования как собственников
Как уже говорилось в данной работе взаимодействие государства и
муниципальных образований как собственников невозможно за пределами
механизма федеративных отношений.
Во взаимодействии государства и муниципальных образований как
собственников выделяются принципы:
1) сочетание интересов РФ и муниципальных образований необходимо в
процессе реализации правомочий собственников;
2) при соблюдении общегосударственных интересов необходимо
предоставление автономной воли и самостоятельности муниципальным
образованиям;
3) разделение сфер интересов по договоренности на федеральную,
субъектов РФ, муниципальных образований.
Учитывая вектор развития действующего законодательства нужна разработка
механизма взаимодействия на договорных началах у государства и муниципальных
образований как субъектов гражданского права России.
Порядок взаимодействия государства и муниципальных образований может
быть следующий:
1) властно - распорядительный, связанный только с реализацией федеральной
83
властью своих исключительных полномочий;
2) согласительный, основанный на заключении соглашений между
органами исполнительной власти государства и ее субъектов по кругу
конкретных полномочий;
3) участие в федеральных программах - муниципальные образования
субъекты РФ, принимают участие в данных программах, исходя из своих
интересов.
В настоящий период властно-распорядительный порядок взаимодействия
государства и муниципальных образований является наиболее
востребованным, а двумя последними - пользуются реже.
Методы, лежащие в основе взаимодействия государства и муниципальных
образований как собственников это координация и согласование. Часто
взаимодействие воспринимается как проявление управления. Управление это
целенаправленное воздействие на определенную систему с целью приведения ее в
соответствии с той закономерностью, которая в ней существует.
По мнению Г. В. Атаманчука систему управления можно рассматривать в
широком и узком смысле. Широкий смысл управление подразумевает три
элемента:
1) государство как субъект управления;
2) общественная система как совокупность разных элементов
общества, подвергаемых государственному управлению;
3) взаимодействие между управляемой общественной системой и
субъектом управления.
Узкой смысл системы управления реализуется так:
1) государство - субъект управления, который представлен органами
государства, реализующие управление в выбранной сфере;
2) объект воздействия выражается в основном деятельностью физических
и юридических лиц;
3) государственно-управляющее воздействие, которое создается
субъектом управления и реализуется им в отношении объекта. Данное