84
воздействие можно констатировать как действия субъектов государственного
управления, вызванное общественными потребностями и реализуемое для
достижения поставленных целей при помощи разных приемов и способов[48,
c.26].
Любая деятельность подразумевает наличие управления и исполнения. Любой
субъект или все субъекты, реализующие деятельность в зависимости от целей и
задач управления могут быть исполнителями.
Управление устанавливается для достижения определенных целей, заданных
извне через социальный заказ. Взаимодействие может предстать в двух аспектах: 1)
между субъектами определенной деятельности; 2) между субъектом управления
и субъектом деятельности. Поэтому данное понятие связано и с управлением такой
деятельностью, которая осуществляется государственными органами власти и
органами местного самоуправления, и также связано с отношениями субъектов
деятельности между собой, как в случае деятельности публичных образований и
государства по реализации прав собственников имущества.
Государственное управление это деятельность государственных органов,
деятельность органов местного самоуправления, деятельность общественных и
других негосударственных формирований, наделенных определенными
государственными полномочиями, носящая организующий, исполнительный,
распорядительный характер, в основе которой лежат законы и подзаконные
акты.
Наряду с владением, пользованием и распоряжением, управление
государственной собственностью является одной из форм реализации права
собственности, которая укладывается в классическую триаду правомочий.
Взаимодействие в отношении государства и муниципальных образований не
говорит о создании уровней собственности, подчиненных друг другу. Хотя и
предметам ведения РФ, включая предметы совместного ведения образуется единая
система между федеральными исполнительными органами власти и органами
исполнительной власти субъектов, РФ и ее субъекты все же являются автономными,
не починяющимися друг другу собственниками им имущества. Именно поэтому
85
ст. 71 Конституции РФ говорит только об управлении федеральной
собственностью. А управление собственностью субъектов РФ является
исключительным предметом ведения непосредственно самих субъектов РФ,
регламентируемое ст. 73 Конституции РФ.
Однако возникающий в таком случае вопрос о том, почему абсолютно
самостоятельные субъекты – государство и муниципальные образования не могут
взаимодействовать друг с другом на гражданско-правовых началах. И данный
вопрос взаимодействия нельзя найти и в нормативно-правовых актах субъектов
РФ. Примером тому может служить Распоряжение Администрации Тверской
области от 19. 05. 2014 г. № 249-ра «О распоряжении государственной
собственностью», которое закрепило принятие комитетом Тверской области по
управлению имуществом актов по распоряжению государственным имуществом,
включая: закрепление объектов областной собственности за государственными
учреждениями Тверской области и государственными унитарными предприятиями
Тверской области, соответственно, на праве оперативного управления и
хозяйственного ведения; согласовании субаренды государственного имущества;
передачу инвесторам недвижимого имущества для завершения строительства,
осуществления капитального ремонта или реконструкции; по передаче имущества
физическим и юридическим лицам в аренду, доверительное управление,
безвозмездное пользование, залог и т.п.
Никаких упоминаний об иных публично-правовых образованиях как
возможных участниках отношений собственности в данном акте не содержалось.
Абсолютно схожая ситуация и с муниципальными образованиями. К
примеру, п.6 Решения Тверской городской Думы от 15.01. 2014 г. №2 «О
Положении «О порядке приобретения объектов в муниципальную собственность и
передачи объектов из муниципальной собственности»» передача объекта в
государственную собственность из муниципальной собственности
реализовывалась по решению Тверской городской Думы на основании договора.
Так решение Тверской городской Думы включало в содержание:
- преамбула - основания и цель передачи объектов;
86
- решающая часть - существенные условия договора передачи объекта в
государственную собственность из муниципальной собственности[50, c.18].
Данный случай показывает не соответствие приведенной правовой
нормы п. 11 ст. 154 Федеральный закон РФ, не предусматривающий
заключение договоров между государством и муниципальными образованиями по
передаче имущества. Если же допустить возможность заключения таких
договоров, тогда становится не понятна их правовая природа и какие нормы
законодательства гражданской сферы РФ должны их регулировать.
Более того, ст. 50 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного
самоуправления» закрепляет целевое назначение муниципальной собственности,
что определенно особым правовым статусом муниципалитетов как публично-
правовых образований и связанными с этим особым правовым статусом
особенностями участия в правоотношениях в гражданской сфере. Данное
принципиальное положение отразилось не в форме установления критериев
допустимости на определенные объекты для муниципальной собственности, а через
закрепление подробного и закрытого (согласно указанию ч.5 ст. 50) перечня
имущества, которое может быть в собственности различных типов муниципальных
образований. Но для решения вопросов местного значения может понадобится
создания либо приобретения объектов муниципальной собственности, которые не
включены в перечень ст. 50. В данном случае появляется вопрос о возможности
ограничения муниципальных образований в части приобретения имущества и
участию в правоотношениях гражданской сферы преследуя цели получения
дополнительных источников дохода.
Результатом проведенного диссертационного исследования могут служить
следующие выводы:
1. Действующее законодательство РФ регулирует механизм
взаимодействия муниципальных образований и государства как участников
конституционно - правовых и административно-правовых отношений, не уделяя
большого внимания взаимодействию между ними, как между собственниками и
участниками гражданско-правовых отношений. Федеральным исполнительным
87
органам власти, другим государственным органам власти нужно разработать
правовые рекомендации в части применения норм ФЗ РФ «Об общих принципах
организации местного самоуправления» в сфере взаимодействия муниципальных
образований с другими публично-правовыми образованиями и между собой,
основу которых составляют договора и особенности применения ГК РФ к
правовому регулированию отношений с их участием.
2. Как показала приватизация муниципального и государственного
имущества главным ее недостатком было отсутствие порядка взаимодействия
муниципальных образований и государства как собственников
регламентированного законодательно. Более того, оставило свой негативный
след и отсутствие механизма взаимодействия в законодательной сфере у
муниципальных образований и государства при разграничении собственности
государства. Однако процесс приватизации муниципального и государственного
имущества продолжается. А это значит, что нужно пересмотреть Концепцию
управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации,
которая не включает специфику муниципальных образований и субъектов РФ и не
учитывает между ними механизма взаимодействия.
3. По мнению автора, в настоящий период нужно уделить больше
внимания повышению эффективности управления муниципальной и
государственной собственностью. Выходом может служить сотрудничество
государственного сектора экономики с частными структурами. В Западной Европе
широкое развитие получило государственно-частное партнерство (ГЧП). Так,
различные формы взаимодействия государственных институтов и предприятий
частного сектора, как правило, преследуют цели привлечение экспертных
возможностей и частных ресурсов для помощи в оказании услуг госсектора.
Государственно-частное партнерство получило большее развитие в
Великобритании. Предприятия public private partnership (термин РРР используется
по отношению к различным рабочим схемам) носят долгосрочный характер и
сочетают в себе преимущества разных секторов: компетенцию частного,
предпринимательскую динамичность и стабильность государственного сектора,
88
выступающего в роли гаранта и позволяющего частному инвестору получать более
выгодные условия, например в привлечении заемных средств. В таких проектах
возможно взаимодействие государства и муниципальных образований. Но стоит
отметить, что механизм такого взаимодействия пока не выработан на
законодательном уровне.
4. До сих пор существует отсутствие четкой правовой регламентации на
законодательном уровне по разграничению случаев выступления муниципальных
образований и государства в роли участников правоотношений в гражданской
сфере, реализующихся на равноправии их субъектов, и как участников других
правоотношений, реализующихся по принципу власть-подчинение. Изменения
вносимые действующего законодательства РФ указывают на отход от принципа
регулирования отношений на основе договора между муниципальными
образованиями и государством как собственниками и субъектами гражданского
права и построение правового регулирования отношений между ними на основе
централизованных, императивных методов.
5. Отсутствие правового регулирования взаимоотношений между
государством и муниципальными образованиями объясняются тем, что большая
часть субъектов РФ являются дотационными от федерального центра, а
муниципальные образования не имеют необходимых ресурсов для реализации в
полном объеме правомочий собственников. Но в последующее время с улучшением
финансового положения государства и муниципальных образований будет возникать
необходимость между ними в правовом регулировании взаимоотношений.
6. В тоже время существующие взаимоотношения государства и
муниципальных образований, получившие закрепление законодательно не говорят
о наличии гражданско-правовых отношений между муниципальными
образованиями и государством. Конечно, следует понимать, что государство и
муниципальные образования обладают особой спецификой и отличаются от иных
субъектов гражданского права, тем, что обладают публично-властными
полномочиями, а реализация правомочий собственников для них ограничена
специальными целями использования принадлежащего им имущества. Таким
89
образом, возникает необходимость определить в Гражданском Кодексе РФ случаи
и порядок возможного взаимодействия государства и муниципальных образований
между собой, определить договорные и другие правоотношения, которые могут
возникнуть между ними, так как в ГК РФ в большей степени регулируются
отношения государства и муниципальных образований с иными субъектами
гражданского права - юридическими и физическими лицами.
7. На законодательном уровне необходимо определить порядок участия
муниципальных образований и государства в деятельности юридических лиц. Так,
ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
предусматривает создание межмуниципальных хозяйственных обществ, но не
содержит порядка их деятельности и создания. Возникает необходимость принятия
ФЗ РФ «Об участии Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований в хозяйственных обществах и товариществах».
8. По мнению автора, не должно существовать каких-либо исключений при
совершении сделок между муниципальными образованиями и государством. Они
должны в полном объеме подчиняться правилам Гражданского Кодекса РФ. Между
государством и муниципальными образованиями передача объектов собственности
должна реализовываться при соблюдении норм гражданского законодательства.
Иначе следует признать, что отношения собственности, возникающие между
государством и муниципальными образованиями, регулируются в рамках публичного
права. А это означает, что данные отношения носят публично-правовой характер, а
не гражданско-правовой.
Согласно п.3 ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на
административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том
числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям,
гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено
законодательством.
Тогда необходимо провести соотношение данного положения с п.1 ст. 124 ГК
РФ, в соответствии с которым Российская Федерация, субъекты РФ, а также
муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским
90
законодательством, на равных началах с другими участниками этих отношений
- юридическими лицами и гражданами. Между тем правовая природа
отношений собственности, складывающихся между муниципальными
образованиями и государством, свидетельствует о том, что они носят гражданско-
правовой характер.
В.Г. Голубцов отмечает, что за несколько лет экономических реформ
Российская Федерация и муниципальные образования в значительной степени
успели осознать себя собственниками имущества и, следовательно,
воспринимают друг друга как самостоятельных обособленных участников
гражданского оборота, а также тем обстоятельством, что имущественные интересы
публичных собственников при передаче государственного имущества требуют не
меньшей правовой защиты, чем интересы любых других собственников, защита
которых может быть обеспечена только при условии полного соблюдения правил,
предусмотренных ГК РФ для совершения сделок по передаче имущества.
С точки зрения автора, правовое регулирование гражданско-правовых
отношений государства и муниципальных образований как собственников может
быть обеспечено в рамках договорных форм, предусмотренных ГК РФ. При
безвозмездной передаче имущества возможно использование положений,
относящихся к договору дарения, в том числе пожертвованию. Возмездная передача
имущества может оформляться договорами купли-продажи, заключаемыми
между муниципальными образованиями и государством.
9. Настоящий период диктует, что большинство государственных
органов власти, а также органы местного самоуправления являются
юридическими лицами. В связи с этим возникает вопрос об определении случаев
их участия в правоотношениях гражданской сферы от своего имени и от имени
муниципальных образований и государства. В качестве критерия разграничения
может использоваться цель совершения действий государственными органами
власти и органами местного самоуправления. Но тут могут возникнут сложности в
определении целей указанных действий. Поэтому в нормативно-правовых актах,
регламентирующих статус этих органов, должны быть четко обозначены случаи
91
выступления государственных органов власти и органов местного
самоуправления от своего имени в правоотношениях гражданской сферы.
В Гражданском кодексе РФ следует определить особенности правового
положения государственных органов власти и органов местного самоуправления.
Особенно, необходимо закрепление правовой нормы следующего содержания
законодательно: в случаях, предусмотренных актами, определяющими статус
государственных органов власти и органов местного самоуправления, обязанности
и права в результате действий данных органов как юридических лиц возникают
непосредственно у данных органов.
10. Главу 5 Гражданского кодекса РФ следует дополнить статьей 125. 1,
определив особенности участия муниципальных образований и государства в
отношениях, регулируемых законодательством в гражданской сфере, включая
возможности заключения договоров дарения, аренды, купли-продажи,
безвозмездного пользования между государством и муниципальными
образованиями как субъектами гражданско-правовых отношений.
В большинстве случаев передача имущества Российской Федерацией и
муниципальными образованиями друг другу происходит в общеполезных целях.
Возникает вопрос о возможности использования конструкции пожертвования,
предусмотренной статьей 582 ГК РФ. Однако, исходя из п. 4 ст. 582 ГК РФ
жертвователями может быть юридическое лицо либо гражданин.
П. 3 ст. 582 ГК РФ может быть изложен в данной редакции, которая содержит
понятие, что пожертвование имущества гражданину, а также Российской Федерации
или муниципальному образованию должно быть, а юридическим лицам
жертвователем может быть обусловлено использованием этого имущества по
определенному назначению. При отсутствии такого условия пожертвование
имущества гражданину считается обычным дарением, а пожертвованное
имущество юридическому лицу используется одаряемым в соответствии с
назначением этого имущества. Если такое условие не определено при
пожертвовании имущества Российской Федерации, муниципальному
образованию, то указанные государственные органы власти и органы местного
92
самоуправления, осуществляющие управление данным имуществом, должны
установить специальное назначение использования этого имущества,
учитывающее общественных и государственных интересов.
Юридическое лицо, принимающее пожертвование, для использования
которого установлено определенное назначение, а также соответствующие
государственные органы власти и органы местного самоуправления, действующие от
лица РФ и муниципальных образований, должны вести обособленный учет
пожертвованного имущества и всех операций по его использованию.
П. 4 ст. 582 Гражданского кодекса РФ может быть изложен в следующей
редакции: если законом не установлен другой порядок в случаях, когда
использование пожертвованного имущества в соответствии с указанным
жертвователем, а в случае, предусмотренном п. 3 ст. 582 ПС РФ, государственным
органом власти и органом местного самоуправления вследствие изменившихся
обстоятельств назначение становится невозможным и может быть использовано по
другому назначению лишь с согласия жертвователя, а в случае, предусмотренном п.
3 ст. 582 ПС РФ, с разрешения государственного органа власти или органа
местного самоуправления. При отсутствии такого согласия или разрешения, а
также в случае смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического
лица-жертвователя пожертвованное имущество может быть использовано по
другому назначению по решению суда.
По общему правилу сторонами договора продажи недвижимости -
продавцом и покупателем - могут выступать любые субъекты в сфере
гражданского права. Собственник недвижимого имущества должен выступать
продавцом, а также лицо, уполномоченное собственником в силу договора или
закона. Каких-либо общих ограничений по поводу возможных покупателей
недвижимости гражданское законодательство не содержит. Закон может
устанавливать специальные правила, адресованные к покупателям недвижимости
(например, ст. 5 Закона о приватизации государственного имущества). Но часто,
в качестве сторон договора купли-продажи недвижимости рассматриваются
юридические и физические лица, особенно в области приватизации. Что
93
касается возможности заключения договоров купли-продажи недвижимого
имущества между государством и муниципальными образованиями, то законодатель
не выделяет никаких особенностей. Применительно к муниципальным и
государственным унитарным предприятиям согласно п. 5 ст. 20 ФЗ РФ «О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях» исключается
возможность передачи правомочий собственников унитарных предприятий между
государством и муниципальными образованиями. В связи с этим статью 113 ГК РФ
следует дополнить пунктом 2.1 следующего содержания: правомочия Российской
Федерации как собственника имущества унитарного предприятия не могут быть
переданы субъекту РФ или муниципальному образованию. Правомочия субъекта РФ
как собственника имущества унитарного предприятия не могут быть переданы
Российской Федерации или муниципальному образованию. Правомочия
муниципального образования как собственника имущества унитарного
предприятия не могут быть переданы Российской Федерации, иному
муниципальному образованию. Однако следует признать, что в связи с
изменением финансового положения государства и муниципальных образований
в сторону улучшения, а также возможными изменениями в экономике
Российской Федерации и муниципальных образований такая передача может
стать необходимой в будущем.