56
Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской
деятельности" (ст. 30).
Кроме того, к данной сфере деятельности относится и НК РФ.
Налоговое регулирование осуществляется государством в рамках
проводимой экономической политики. Основными инструментами
налогового регулирования являются налоги и сборы. Налоги позволяют
государству обеспечить поступления в бюджет; при этом основная часть
налоговых поступлений идет от предпринимательских структур, остальная -
от физических лиц, что является для них изъятием денежных средств.
Общеизвестным является тот факт, что основным источником
экономического роста является развитие предпринимательства. Уровень
социально-экономического развития государства во многом зависит от
благосостояния каждого ее гражданина. Поэтому налоговая политика
государства должна формироваться с учетом интересов всех участников
отношений.
Таким образом, за последние десятилетия российское законодательство
о предпринимательской деятельности претерпело существенные изменения в
части создания правовых условий для развития рыночных отношений, а
также охраны и защиты предпринимательской деятельности. В настоящее
время наиболее явно и открыто выступает задача систематизации
законодательства, которое регулирует предпринимательскую деятельность.
Важность систематизации предпринимательского законодательства является
первостепенной, однако при этом нельзя не обращать внимание на
концептуальные проблемы. Это связано с тем, что в российской
законодательной практике традиционно преобладает подход, который
направлен на сохранение формального единства частного права. В нынешних
условиях авторы действующего Гражданского кодекса РФ и активные
сторонники монизма в частном праве во многом определяют правовую
политику по вопросам совершенствования и кодификации гражданского
законодательства. За время применения единого ГК РФ выработана
57
определенная система регулирования, были приняты специальные законы,
сложилась правоприменительная практика в области охраны и защиты
предпринимательской деятельности.
До недавнего времени в концептуальном плане даже не выдвигался
вопрос о масштабах допустимого в стране риска для деятельности
предпринимательских структур в качестве серьезной научной проблемы. В
изученной нами литературе сформулированы два подхода к рассмотрению
этого вопроса. Суть первого состоит в том, что обеспечение
предпринимательской деятельности - это имманентно присущая
предпринимательству черта. Второй подход сводится к необходимости
регулирования и контроля вопросов предпринимательства государством
68
.
При этом пределы такого вмешательства с теоретико-концептуальной точки
зрения не обоснованны. Таким образом, в контексте изучения и выявления
особенностей защиты прав предпринимателей в России своевременными
представляются теоретическое исследование проблем государственно-
правового регулирования предпринимательской деятельности и изучение
концептуальных основ института бизнес-омбудсмена в России.
Рассматривая теоретические основы формирования бизнес-
омбудсмена, важно остановиться на рассмотрении конституционной основы
предпринимательской деятельности. Свод юридических представлений о
явлениях и фактах, имеющих место в социально-экономической
действительности, как совокупность норм и правил поведения и применения
их в судебной практике и повседневной жизни граждан и их объединений
находится в постоянном развитии. Наиболее крупные блоки системы права -
отрасли права - не согласованы между собой с учетом принятия и действия
Конституции РФ, развития социально-экономических процессов в России и
мире. Кроме того, специалисты не до конца учитывают роль и огромную
68
Морозов А.А. Государственное регулирование и поддержка предпринимательской деятельности,
основные направления формирования и развития системы государственного регулирования // IDO Science.
2010. N 1. С. 53.
58
методологическую силу Конституции в познании сущности и структуры
российского права.
Конституционно-правовое понятие "предпринимательская
деятельность" является базовым для многих отраслей права, и прежде всего
гражданского. В результате автор формулирует мнение о том, что включение
в предмет гражданского законодательства общественных отношений между
лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность или с их
участием, как это сделано в настоящее время, не отвечает той роли, которая
отводится в Конституции РФ предпринимательской деятельности, и
уравнивает разные по существу отношения - потребительские и
предпринимательские
69
. Именно поэтому при выработке теоретических
основ формирования института омбудсмена важно учитывать
конституционные основы предпринимательской деятельности и выработать
согласованность отраслей права исходя из протекающих в настоящее время
процессов социально-экономического развития.
Концепция защиты интересов бизнеса, равно как и непосредственно
само выражение "защита бизнес-интересов", появилась сравнительно
недавно. Существенным достижением в этой области явился сам факт
объединения ради общего блага руководителей частных предприятий,
которые имеют противоположные интересы и зачастую являются прямыми
конкурентами по отношению друг другу. Деятельность такого рода коалиций
позволила представителям бизнеса и государственных учреждений не только
достаточно тесно взаимодействовать, но и на общих взаимных началах вести
поиск путей совершенствования экономики. Кроме того, коалиции
способствовали признанию того, что бизнес должен играть конструктивную
роль в формировании государственной политики. Коалиции продолжают
налаживать продуктивные связи с местными администрациями и
69
Андреев В.К. О сочетании частных и публичных начал в правовом регулировании предпринимательской
деятельности // Журнал российского права. 2013. N 1 (193). С. 21.
59
последовательно продвигают идею гласного и открытого демократического
процесса.
Теоретические основы формирования института бизнес-омбудсмена
явились результатом понимания необходимости создания и развития
специализированного института, призванного сосредоточиться на решении
наболевших вопросов по защите прав предпринимателей. Они нашли свое
отражение в концепции по формированию эффективного механизма
оперативного реагирования на обращения предпринимателей - института
уполномоченного. Основная цель данной концепции состоит в организации
комплексной деятельности по защите прав предпринимателей, направленной
на сокращение числа предпринимательских рисков.
В последние годы особое внимание со стороны государства стало
уделяться защите прав предпринимателей. Были внесены изменения в
практику проведения государственного контроля в этой области. Более
жестко стали относиться к административным правонарушениям
должностных лиц при осуществлении государственного и муниципального
контроля в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей
70
. Однако проблема защиты прав предпринимателей
становилась более острой, появилась необходимость более радикального
подхода к ее решению.
Важно отметить, что понятие "уполномоченный по правам", или
"омбудсмен", является принципиально новым для России. Вместе с тем
предпосылки для его возникновения существуют достаточно давно и в
последние годы приобрели зрелый, оформившийся характер, что,
собственно, и стало почвой для создания данного института, появления
должности и внедрения в обиход этого нового термина.
Поскольку омбудсмен призван заниматься защитой прав
предпринимателей, следует в рамках данной части работы подробно
70
Жукова С.М. Пути оптимизации законодательства Российской Федерации о государственном контроле
(надзоре) в сфере предпринимательской деятельности // Известия Оренбургского государственного
аграрного университета. 2011. Т. 4. N 32-1. С. 354.
60
остановиться на рассмотрении этой терминологии. Итак, под защитой прав
предпринимателей принято понимать деятельность, направленную на
устранение препятствий в осуществлении прав и свобод и на борьбу со
злоупотреблением правом. Зачастую происходит отождествление понятий
"защита" и "охрана". Вместе с тем в научной литературе прослеживается
тенденция разграничения понятий защиты и охраны субъективного права.
Термин "охрана" подразумевает в большей степени деятельность,
обеспечивающую нормальную реализацию субъективных прав за счет
принятия профилактических мер для сохранения, адекватного
функционирования механизма реализации прав. Кроме того, понятие
"охрана" в обязательном порядке включает и профилактическую
деятельность, которая проводится в целях обеспечения реального, наиболее
полного и всестороннего осуществления прав и свобод личности, тогда как
понятие "защита" связано с деятельностью, осуществляемой в случае
нарушения субъективных прав и направленной на восстановление
нарушенного права
71
.
Процедура защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей в процессе реализации контроля и надзора представляет
собой разновидность административных процедур. Вместе с тем, несмотря на
принятие и введение в практику административных регламентов, достаточно
частое использование в правовых актах понятия "административные
процедуры", нормативного определения данной категории до настоящего
времени не выработано.
Также важно рассмотреть еще один термин, который достаточно часто
встречается в литературе. Выражение "красная кнопка" подразумевает
информационную систему обеспечения оперативного реагирования на
обращения предпринимателей. Основной целью данной системы является
поддержка деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по защите
71
Жукова С.М. Указ. соч. С. 354.
61
прав предпринимателей на федеральном и региональном уровнях по
реализации определенных функций. Речь идет о таких функциях, как:
- защита и обеспечение прав и законных интересов субъектов
предпринимательской деятельности;
- осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов
субъектов предпринимательской деятельности органами государственной
власти и местного самоуправления;
- участие в формировании и реализации государственной политики,
направленной на обеспечение прав субъектов предпринимательской
деятельности.
К такого рода системе выработаны определенные требования.
Наиболее значимыми из них являются:
- открытость и взаимодействие с другими автоматизированными
информационными системами и информационными ресурсами;
- ориентированность на массового пользователя, обеспечение простоты
и доступности взаимодействия пользователей.
Следует отметить, что еще до появления должности бизнес-
омбудсмена в Российской Федерации проблема защиты прав
предпринимателей поднималась неоднократно, в результате чего были
наработаны соответствующие технологии и процедуры. Так, еще в 2002 г.
была создана Общероссийская общественная организация малого и среднего
предпринимательства "Опора России". Основной целью ее деятельности
явилось содействие консолидации предпринимателей и иных граждан для
участия в формировании благоприятных политических, экономических,
правовых и иных условий развития предпринимательской деятельности в
Российской Федерации, обеспечивающих эффективное развитие экономики.
Данная организация стала результатом объективного развития и явилась
основой дальнейшего расширения деятельности, связанной с объединением
предпринимательских организаций России. Она включает в себя 140
некоммерческих организаций по всей стране. В состав "Опоры России"
62
входит 81 региональное отделение. Структура организации состоит из совета
регионов; центральной контрольно-ревизионной комиссии; третейского суда.
Направляя усилия на защиту своих прав, предприниматели России
демонстрируют государственный подход к решению стоящих перед
бизнесом проблем. "Опора России" в своей деятельности направляет усилия
на сокращение избыточных административных барьеров, систематизацию
проверок государственными контролирующими органами, выход
предпринимательского сообщества и представителей органов власти всех
уровней и ветвей из теневого сектора, снижение налогового бремени и
упрощение процедур отчетности. Решение этих задач осуществляется
специализированными комитетами согласно их профилю, а также
комиссиями, отражающими "отраслевой" разрез деятельности бизнеса. Их
работа направлена на согласование интересов бизнеса и власти в реализации
ключевых направлений современной экономической политики и выработке
рекомендаций по решению проблем предпринимателей
72
.
Основное назначение омбудсмена выражается в обеспечении контроля
баланса между ветвями государственной власти, соблюдения законности в
деятельности государственных органов и должностных лиц, принятии
участия в процессе совершенствования законодательства в сфере
предпринимательской деятельности, а также в выработке стандартов
административной и правоприменительной практики в данной области.
Институт бизнес-омбудсмена вполне правомерно рассматривать как
способ внесудебного разрешения определенных конфликтов, возникающих
между бизнесом и государством, бизнесом и потребителем. Данный институт
основывается на идее о том, что сообщество граждан, являющихся
потенциальными налогоплательщиками на свои взносы-налоги, создают
институт государства, в функциональные полномочия которого входит
создание благоприятных условий для развития всего общества. Исходя из
72
Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ"
// http://www.opora.ru/.
63
этого можно предложить следующее толкование данного термина:
омбудсмен - это уполномоченный, использующий соответствующие
инструменты в процессе защиты прав предпринимателей. В свою очередь
институт омбудсмена - это специализированный орган, наделенный рядом
полномочий на разных уровнях для регулирования предпринимательской
деятельности и сокращения рисков и угроз в данной области.
В начале 2012 г. Президент РФ В. Путин на инвестиционном Форуме
"Россия-2012" выдвинул инициативное предложение о создании в России
должности уполномоченного по защите прав предпринимателей с особым
процессуальным статусом. При этом он подчеркнул необходимость введения
данной должности и наделение уполномоченного административными
функциями с целью развития бизнеса в России
73
.
На Петербургском международном экономическом форуме-2012 В.
Путин официально объявил о назначении на должность федерального
омбудсмена по делам предпринимателей Б. Титова. С этого времени в его
ведении находятся отечественные и иностранные предприниматели. Кроме
того, бизнес-омбудсмен наделен следующими правами: возможность
отстаивания интересов бизнеса в суде; в случае необходимости
приостановление ведомственных нормативных актов по решению суда;
обращение в судебные инстанции с целью незамедлительного
приостановления действий чиновников
74
. Вместе с тем появление должности
бизнес-омбудсмена позволит существенно расширить полномочия и
возможности по защите предпринимателей.
Структура института омбудсмена состоит из двух частей: омбудсмена
и совета при омбудсмене. Деятельность этой институциональной структуры
предполагает законодательную регламентацию, которая должна быть
разработана в соответствии с учетом всего спектра проблем в данной
73
Форум "Россия-2012" // http://www.vestifinance.ru/articles/6785/.
74
Защита интересов бизнеса // http://expert.ru/2012/06/21/zaschita-interesov-biznesa/.
64
области, существующих на сегодняшний день. Кроме того, институт
уполномоченного формируется на федеральном и региональном уровнях.
Вопросы государственного контроля и надзора всегда были и остаются
актуальными, так как, с одной стороны, без контрольно-надзорных
полномочий невозможно реализовать функцию государственного
управления, которая является неотъемлемой составляющей государственной
власти; с другой стороны, невозможно обеспечить и защитить права граждан,
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вот почему защита
и охрана прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора), равно как и своевременное
устранение выявленных нарушений и применение соответствующих мер
юридического воздействия в отношении нарушителей, напрямую зависят от
эффективной реализации органами государственной власти предоставленных
им полномочий.
Ввиду того что система и структура института Уполномоченного при
Президенте РФ по защите прав предпринимателей осуществляются на
федеральном и региональном уровнях, важным видится рассмотреть
значение терминов "федеральный уполномоченный" и "региональный
уполномоченный". Так, федеральный уполномоченный является
государственным служащим, назначаемым Президентом РФ. В соответствии
с принятым Государственной Думой РФ 18 декабря 2012 г. проектом
Федерального закона "Об уполномоченных по защите прав
предпринимателей в Российской Федерации" уполномоченный и его рабочий
аппарат являются государственным органом.
Федеральный уполномоченный имеет действующих на общественных
началах помощников по тематическим направлениям. Они являются
общественными представителями Федерального уполномоченного по
направлениям и образуют Координационный совет при Федеральном
уполномоченном. Для того чтобы установить юридический статус решений,
принимаемых Координационным советом, и соответственно членов этого
65
совета, целесообразно определить необходимость его создания в
законопроекте, а соответствующее положение о нем должен утверждать
Федеральный уполномоченный. При Федеральном уполномоченном
формируется экспертный совет, осуществляющий выявление потока жалоб,
порожденных системными проблемами законодательства, и выработку
предложений по их решению. Персональный состав экспертного совета
утверждается Федеральным уполномоченным. В состав экспертного совета
могут включаться уполномоченные по защите прав предпринимателей в
субъектах Российской Федерации.
В свою очередь, в регионах России создаются институты
уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ -
региональные уполномоченные. Должность регионального уполномоченного
учреждается законами субъектов РФ. С учетом федеративного устройства и
масштабов России возникают существенные различия возможностей
правового решения тождественных проблем в регионах (к началу 2011 г.
должности уполномоченных по правам человека учреждены в 51 субъекте
Федерации). Это актуализирует необходимость разработки единых в
национальном масштабе параметров деятельности правозащитных
институтов в России
75
.
Таким образом, в качестве вывода считаем целесообразным обратить
внимание, что к числу особенностей защиты прав предпринимателей в
российском праве следует отнести:
- выбор концептуальных обоснований в процессе становления
предпринимательской деятельности и отсутствие теоретических разработок
ее регулирования. Поступательная динамика в формировании
законодательных основ регламентации предпринимательской деятельности
явилась основой для создания правовых условий защиты прав
предпринимателей. Совершенствование и кодификация гражданского
75
Чуксина В.В. Пост-омбудсмен как интегральный компонент конституционной системы защиты прав и
свобод человека и гражданина в странах СНГ // Академический юридический журнал. 2012. N 47. С. 50.