16
советского законодательства акт высшей юридической силы, направленный
на урегулирование отношений по защите прав потребителей товаров, работ,
услуг, закрепивший не только основные права потребителей, но и механизм
их реализации. Закон содержал ряд новелл, ранее не известных советскому
гражданскому законодательству3.
Таким образом, содержание Закона о защите прав потребителей СССР
являлось революционным: впервые в истории отечественного
законодательства запрещалось создание ведомственных документов,
содержащих в себе нормы о защите прав потребителей, устанавливалось
право потребителя на компенсацию морального вреда, вызванного
неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств продавцом
(изготовителем, исполнителем). Но, к сожалению, принятый закон, вместо
того, чтобы предусмотреть механизм, полностью исключающий такую
форму перехода к рынку, как талонное распределение, либо жестко
ограничивающий возможность применения этой формы распределения по
срокам, перечню товаров, органам, уполномоченным принимать решения о
введении нормированного распределения, законодатель легализовал талоны.
Распад Советского государства помешал вступлению в законную силу
Закона о защите прав потребителей СССР с 1 января 1992 г., и положения
данного акта не нашли своего применения на практике.
В 1992 г. постепенно начал восстанавливаться и активно
функционировать потребительский рынок, почти полностью разрушенный к
концу 1991 г., но рыночные изменения происходили не в сторону качества, а
в сторону количества: российский рынок наполнился дешевыми и
некачественными товарами иностранного производства. В силу многих
причин, включая низкую правовую осведомленность, многие потребителей
не обращались в судебные органы для защиты своих нарушенных прав.
Этому во многом способствовали Указы Президента Российской
Федерации «О коммерциализации деятельности предприятий торговли в
17
РСФСР»1 и «О свободе торговли»2. В соответствии с первым Указом
подлежали ликвидации торги и тресты как «серьезный тормоз в условиях
либерализации цен для развития конкуренции, становления рыночных
отношений в отрасли». Указ «О свободе торгов-ли» предоставил
предприятиям и гражданам право осуществлять торговую деятельность (в
том числе за наличный расчет) без специальных разрешений, в любых
удобных для них местах (за исключением проезжей части улиц, станций
метрополитена и территорий, прилегающих к зданиям государственных
органов.
Но с принятием Закона Российской Федерации «О защите прав
потребителей» № 2300-1 от 7 февраля 1992 г. (далее – Закон о защите прав
потребите-лей), ситуация стала меняться. Впервые была создана
определенная правовая основа для формирования и реализации
целенаправленной государственной политики в сфере защиты прав
потребителей. В отличие от большинства законодательных актов данного
периода, Закон о защите прав потребителей не только установил основные
права потребителей, но и закрепил механизм их реализации, что принесло
нормативно-правовому акту заслуженную популярность и быстро сделало
его одним из самых применяемых российских законов.
Негативные процессы, происходившие в дальнейшем на рынке товаров
и услуг, изменили либеральный подход государства к правовому
регулированию торговой деятельности, ограничив свободу продавцов
рамками закона. Так, Указ Президента РФ от 23 июня 1992 г. № 657 «О
некоторых мерах по реализации Указа Президента РФ «О свободе торговли»
установил взимание платежей и сборов за ведение торговой деятельности и
определил места для осуществления торговли (отведенные органами
исполнительной власти). Особо указывалось, что торговые предприятия и
изготовители, осуществляющие торговлю с лотков и автомашин, обязаны
иметь вывеску с указанием местонахождения, профиля и форм организации
18
их деятельности, устанавливалась ответственность продавцов за качество
реализуемых товаров в соответствии с действующим законодательством1. С 1
декабря 1992 г. было введено лицензирование торговли продовольственными
и непродовольственными товарами в целях упорядочения торговли товарами,
облагаемыми акцизами, предотвращения спекулятивных проявлений на
потребительском рынке и защиты интересов покупателей.
В итоге предпринятых законодателем мер обозначилось единое
направление в дальнейшем развитии законодательства о защите прав
потребителей и послужило началом формирования межотраслевого
института защиты прав потребителей. Положительное значение Закона о
защите прав потребителей проявилось в усилении социальных гарантий
гражданина, повышении ответственности отечественных продавцов
(производителей, исполнителей) за качество товаров (работ, услуг) в
условиях отсутствия развитой конкуренции. С принятием Закона о защите
прав потребителей обозначилась тенденция более активного применения
гражданско-правовых мер ответственности за нарушение прав потребителей
по сравнению с административно-правовыми санкциями. Как отмечал судья
Верховного Суда РФ В. Глянцев, он отразил острую потребность общества в
упорядочивании гражданских правоотношений в условиях экономических
реформ, в защите прав граждан1.
Следует подчеркнуть значение Закона о защите прав потребителей,
кото-рое проявилось не только в усилении социальных гарантий гражданина:
он объективно повысил ответственность производителей, продавцов и
исполните-лей за качество своей работы, что в условиях отсутствия развитой
конкуренции способствовало повышению качества продукции и услуг,
социально-экономическому развитию страны. Стала явственно ощущаться
тенденция перехода от взыскания установленных нормативными актами
санкций к возмещению причиненных потребителю убытков.
19
Правовое регулирование защиты прав потребителей в современной
России осуществляется как с помощью норм публичного права, так и
частного. Действительно, для защиты прав потребителей характерно
активное вмешательство государства в частноправовые отношения,
возникающие между гражданами и профессиональными участниками
товарного рынка (контрагентами потребителей). Изложенное
свидетельствует, что совокупность норм, регулирующих защиту прав
потребителей, носит комплексный характер и не принадлежит только одной
отрасли российского законодательства.
На первый взгляд, защита прав потребителей как правовое явление
вполне может претендовать на выделение новой отрасли российского права –
потребительского права, о котором не раз упоминалось в российской науке.
Например, А.А. Райлян предпринял попытку обосновать наличие новой
комплексной отрасли права - потребительское право1. Видимо, опираясь, в
том числе, и на сформулированные В.К. Райхером условия выделения
комплексной отрасли права: имеет предметное единство (общий предмет
регулирования), регулируемый круг общественных отношений обладает
большой общественной значимостью, а нормативно-правовой материал
весьма объемен2, А.А. Райлян сделал вывод о том, что потребительское
право обладает всеми перечисленными выше условиями для выделения в
самостоятельную комплексную отрасль.
Внешнее соответствие вышеперечисленным условиям еще не дает
оснований для выделения комплексной отрасли потребительского права.
Необходимы более значимые условия, которые бы сняли вопросы о предмете
и методах правового регулирования соответствующих отношений,
принципов, системы правового регулирования, позволяющие определить
полную автономность комплексного правового образования (отрасли права),
образовать внутреннюю иерархическую структуру и пр.
20
Институт защиты прав потребителей – это сложный межотраслевой
институт российского права, включающий в себя нормы частного и
публичного права, представляющей собой совокупность правовых норм
различной отраслевой принадлежности (гражданско-правовых,
конституционно-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых
и пр.), регулирующих общественные отношения, складывающиеся в
процессе производства и реализации товаров (работ, услуг) субъектами
предпринимательской деятельности широкому кругу потребителей для
удовлетворения личных, семейных, бытовых и иных нужд, не связанных с
осуществлением предпринимательской деятельности.
Институт защиты прав потребителей как комплексный межотраслевой
институт использует нормы гражданского, предпринимательского,
конституционного, административного, уголовного, экологического, и иных
отраслей права, регулирующие отношения государства и участников
товарного рынка. По нашему мнению, несмотря на комплексность
рассматриваемого института, все же основную роль в нем играет именно
частное право. Это связано, в первую очередь, с характером
правоотношений, которые складываются в рамках данного института.
Центральное место в них занимают отношения, в которых
непосредственным участником является потребитель – гражданин,
гражданин, имеющий намерения заказать или приобрести либо
заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги)
исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не
связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (преамбула
Закона РФ «О защите прав потребителей»). В связи с этим на данные
отношения распространяются абсолютно все нормы гражданского
законодательства, включая специальное законодательство о защите прав
потребителей, носящее частно-правовой характер: общие положения о
договорах, обязательствах, гражданско-правовой ответственности и т.д.
21
Проведенный ретроспективный анализ формирования института
защиты прав потребителей и его правового регулирования свидетельствует о
том, что совокупность норм различной отраслевой принадлежности
существенно менялась на протяжении рассматриваемых периодов, причем
изменении коснулись не только предмета регулирования, но и способов
воздействия на общественные отношения. Генезис института защиты прав
потребителей свидетельствует о его динамичности, влиянии на
формирование политики, стратегических задач развития общества.
1.2 Характеристика законодательства о защите прав потребителей
Первым нормативным актом, которые определяет основы правового
регулирования, в том числе и в сфере защиты прав потребителей является
Конституция РФ.
Международные акты в сфере защиты прав потребителей не
многочисленны, и некоторые ученые отмечают недостаток правового
регулирования в данной сфере правоотношений.
Кроме актов национального законодательства, отношения с участием
потребителей регулируются и нормами международного права.
К таким межгосударственным нормативно-правовым актам можно
отнести: Соглашение об основных направлениях сотрудничества государств
– участников СНГ в области защиты прав потребителей от 25 января 2000
года; Договор о проведении согласованной антимонопольной политики от 25
января 2000 года, заключенный странами – участницами СНГ. Одной из
задач этого договора является создание условий для защиты прав
потребителей (пункт 2 статьи 2); Соглашение между Правительством РФ и
Правительством Киргизской Республики о сотрудничестве в области
защиты прав потребителей от 8 июля 1993 года; Соглашение между
Правительством РФ и Правительством Украины о сотрудничестве в области
22
защиты прав потребителей от 23 мая 1994 года;
В плане гармонизации законодательства России и ЕС необходимо
упомянуть Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее
партнерство между РФ, с одной стороны, и Европейскими сообществами и
их государствами-членами, с другой стороны, от 24 июня 1994 г., которое
провозглашает в качестве важного условия для укрепления экономических
связей между Россией и Сообществом сближение законодательства. Такой
процесс сближения законодательств распространяется, в частности, и на
защиту прав потребителей, технические нормы и стандарты.
Первым отечественным законодательным актом в этой сфере стал
Закон СССР от 22 мая 1991 г. N 2184-1 "О защите прав потребителей", в
котором впервые было дано легальное понятие "потребитель". Последующий
Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав
потребителей" (далее - Закон) воспринял основную концепцию Закона СССР
1991 г.
Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав
потребителей" действует без малого 23 года (далее - Закон "О защите прав
потребителей"
6
). За это время в него было внесено 20 изменений (последние
изменения были внесены Федеральным законом от 05.05.2014 N 112-ФЗ).
Особенностью Закона "О защите прав потребителей" является
взаимосвязь его норм и норм отраслевых (специальных) федеральных
законов, регламентирующих права граждан - потребителей различных услуг.
В течение 2013 года четыре раза вносились изменения в Закон "О
защите прав потребителей", которые были обусловлены принятием иных
федеральных законов и стремлением обеспечить необходимую
гармонизацию между соответствующими правовыми нормами в целях их
непротиворечивого применения. Так, в соответствии с Федеральным законом
6
Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей» // Ведомости Съезда народных
депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 9 апреля 1992 г., № 15, ст.
766.
23
от 2 июля 2013 года N 185-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими
силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов)
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об
образовании в Российской Федерации" статья 3 Закона "О защите прав
потребителей" была дополнена указанием на "федеральные государственные
образовательные стандарты и образовательные программы".
Существенные новации (вступили в силу с 1 июля 2014 года) связаны с
принятием Федерального закона от 21 декабря 2013 года N 363-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу отдельных положений
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона "О потребительском кредите (займе)". Статьей 1
указанного Закона были внесены соответствующие изменения в статьи 10,
16, 24 и 40 Закона "О защите прав потребителей".
С 1 марта 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря
2012 года N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации". Нормы этого Закона
направлены на усиление защиты прав участников гражданских
правоотношений, в том числе предотвращению противоправных действий в
отношении граждан (потребителей). Так, в статье 1 ГК РФ в числе основных
начал гражданского законодательства закреплен принцип добросовестности,
а также положение о том, что никто не вправе извлекать преимущество из
своего незаконного или недобросовестного поведения (п. п. 3, 4 ст. 1 ГК
РФ)
7
.
Аналогичные изменения были внесены в статью 10 ГК РФ, согласно
новой редакции которой не допускаются осуществление гражданских прав
7
Власть и бизнес: взаимная ответственность. Комментарий к законодательству (под общей ред. В.М.
Жуйкова, Э.Н. Ренова). - М.: Юридическая фирма «Контракт», - 2004. – С. 26.
24
исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в
обход закона (если не ошибаюсь, с точки зрения правил согласования
правильным является такое окончание) в обход закона с противоправной
целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских
прав. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения
конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на
рынке (п. 1 ст. 10 ГК РФ). Лицо, в отношении которого было допущено
заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав
(злоупотребление правом), вправе требовать возмещения причиненных этим
убытков.
В связи с изменениями в ГК РФ заслуживают внимания изменения в
перечне объектов гражданских прав, в соответствии с которыми вместо работ
и услуг в числе объектов гражданских прав определены "результаты работ и
оказание услуг". Данные изменения не вступают в противоречие с нормами
Закона "О защите прав потребителей". Наоборот, они могут быть
использованы для защиты потребителей при заключении и исполнении
договоров на производство различных работ, поскольку предмет
соответствующего договора будет составлять не сама по себе работа, а ее
конкретный результат, имеющий качественные характеристики.
Важное значение имеет Постановление Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 28 июня 2012 года N 17 "О рассмотрении судами
гражданских дел по спорам о защите прав потребителей".
Согласно названному Постановлению в случаях, когда отдельные виды
отношений с участием потребителей регулируются специальными законами
Российской Федерации, содержащими нормы гражданского права, к этим
отношениям Закон "О защите прав потребителей" применяется в части, не
урегулированной специальными законами (пункт 2 Постановления). Иными
словами, (вводное слово) можно говорить о субсидиарном применении норм
25
Закона "О защите прав потребителей" к отношениям с участием
потребителей.
В связи с этим большое значение для развития законодательства о
защите прав потребителей имеет общая направленность и характер
изменений, которые вносятся в специальные федеральные законы.
Рассмотрим наиболее значимые с позиции интересов потребителей
изменения, внесенные в федеральные законы за последнее время.
В настоящее время российское законодательство о защите прав
потребителей помимо названного Закона, направленного на охрану
безопасности различных объектов: самого потребителя (его жизни,
здоровья), имущества потребителя, окружающей среды, включает целый
блок норм федеральных законов, в их числе положения Гражданского
кодекса РФ, «О техническом регулировании»
8
, «О рекламе»
9
, «О качестве и
безопасности пищевых продуктов»
10
.
Следует назвать также акты Правительства РФ об утверждении правил,
обязательных для потребителя и продавца (исполнителя) при заключении и
исполнении публичных договоров: Правила продажи товаров
дистанционным способом, утвержденные Постановлением Правительства РФ
от 27 сентября 2007 г. №612; Правила продажи отдельных видов товаров,
утвержденные Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998г. №55 и
др. Среди подзаконных актов необходимо отметить Указы Президента РФ:
«Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»
11
, «Об
8
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»// СЗ РФ от 30 декабря
2002 г. № 52. - Ст. 5140.
9
Федеральный закон от 13 марта 2006 г. №38-ФЗ «О рекламе» // СЗ РФ от 20 марта 2006 г. - № 12. - Ст.
1232.
10
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ
РФ от 10 января 2000 г. - № 2. - Ст. 150.
11
Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ от 1 октября 2007 г. - № 40. - Ст. 4717.