86
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в
соответствии с которой высший исполнительный орган государственной
власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры
по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта
Российской Федерации, а также осуществляет меры по реализации,
обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина в пределах
своих полномочий.
Одной из эффективных форм реализации государственной политики в
сфере защиты прав потребителей в субъектах Российской Федерации
является принятие и реализация региональных программ по защите прав
потребителей, в рамках которых объединяются усилия всех
заинтересованных органов и организаций по вопросам защиты прав
потребителей, целенаправленно решаются именно региональные проблемные
вопросы в данной сфере. В 2013 году региональные программы по защите
прав потребителей были реализованы в 20 субъектах Российской Федерации
(в Республиках Алтай, Кабардино-Балкарской, Карелия, Марий Эл,
Мордовия, Татарстан; Краснодарском крае, в Амурской, Воронежской,
Калининградской, Ленинградской и др. областях). В ряде программ
предусмотрены разделы (подпрограммы) по защите прав потребителей и
стимулированию потребительского рынка
40
.
Закон наделил общественные объединения потребителей широким
кругом прав (статья 45). Закон предоставляет потребительским организациям
право проводить экспертизу качества и безопасности товаров. Еще одно
право потребительских организаций – проверять соблюдение прав
потребителей, участвовать по поручению потребителей в проведении
экспертиз по фактам нарушения их прав.
40
Атаманчук, Г. Теория государственного управления: учебник /Г. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2004. - С. 85-
93, 144-189.
87
Следует отметить, что, в отличие от гражданско-правовой защиты прав
конкретных потребителей, защита прав (законных интересов)
неопределенного круга потребителей может осуществляться лишь
посредством двух специальных способов защиты права: признание действий
противоправными или прекращение противоправных действий в отношении
неопределенного круга потребителей и иск (ст. 46 Закона о защите прав
потребителей). Причем по смыслу данного способа защиты прав
потребителей его применение не может быть связано с имущественными
требованиями, на что обращает внимание судов Верховный Суд Российской
Федерации (п. 20 Постановления № 17).
С учетом сказанного можно высказать следующие предложения.
1. С учетом произошедших в 2013 - 2014 годах существенных
изменений в законодательстве, регулирующем отношения с участием
потребителей, полагаем целесообразным проведение мониторинга
применения законодательства в названной сфере. В проведении указанного
мониторинга наряду с государственными органами могут принять участие и
общественные объединения потребителей, что можно рассматривать как
форму общественного контроля за применением законодательства в
интересах граждан.
2. Полагаем логичным разработать предложение по введению
должности уполномоченного по правам потребителей в Российской
Федерации. Его деятельность могла бы охватить права потребителей не
только в сфере финансовых услуг (как предусматривается соответствующим
законопроектом Правительства РФ), но и в иных сферах оказываемых
гражданам услуг и работ.
88
3.2 Особенности концепции защиты неопределенного круга лиц
Необходимо заметить, что помимо концепции дифференциации
частного и публичного права и теории сочетания, взаимодействия
частноправовых и публично-правовых интересов, частноправовых и
публично-правовых средств, частноправовых и публично-правовых
отношений, появляются и новые «облачения» публичного и частного права,
нередко интегрирующие их институты и принципы. Так в американском
праве получила развитие концепция права общественных интересов. Она
направлена на обеспечение правовой культуры граждан и оказание
юридических услуг, на проведение правовых реформ. Это скорее
направление юридической практики, покоящееся на комплексе правовых
институтов и методов2.
И хотя российское законодательство не знает термина «право
общественного интереса», оно всегда было ему присуще3: оказание
бесплатной помощи по некоторым делам, действия прокурора и органов
государственного управления, профсоюзов, предприятий, учреждений,
организаций и отдельных граждан, защищающих права других лиц;
общественное и договорное представительство и др.
Защита неопределенного круга лиц является одним из важнейших
инструментов защиты общественного интереса. Именно иски в защиту
неопределенного круга лиц имеют целью защиту чистого общественного
интереса, общего блага. И ситуация, когда институт таких исков не получает
достаточного развития в отечественной правовой системе, не может
считаться нормальной.
Защита законных интересов неопределенного круга потребителей
представляет собой особый институт, имеющий целью защиту общественных
интересов, потребителей как категории субъектов права (то есть занимает
промежуточное положение между защитой частного права в рамках
89
гражданских право-отношений и публично-административными
правоотношениями). В этой связи защита прав (законных интересов)
неопределенного круга потребителей имеет особый, самостоятельный
механизм, под которым мы понимаем совокупность взаимосвязанных
действий специально уполномоченных субъектов по использованию
правовых средств и специальных способов защиты неопределенного круга
потребителей в целях предупреждения возможных и пресечения
совершаемых правонарушений.
Особенности механизма защиты прав неопределенного круга
потребителей проявляются в следующем: наличие специального
уполномоченного субъекта; использование охранительных правовых
средств; применение строго определенных способов защиты;
юрисдикционная форма защиты права, реализуемая в суде. Последняя
особенность, по нашему мнению, имеет значение в русле того
обстоятельства, что деятельность муниципальных органов и их должностных
лиц, а также общественных организаций по защите прав потребителей
представляет собой самостоятельную (негосударственную) фор-му защиты
гражданских прав.
В системе защиты прав потребителей выделяются два уровня защиты
их прав:
1) государственный уровень, который обеспечивает правовое
регулирование отношений с участием потребителей, прежде всего, имея
целью охранять права последних и обеспечивать социальную
справедливость;
2) частный уровень, когда потребитель имеет возможность обратиться
с жалобой (заявлением) на действия своего контрагента в уполномоченные
государственные или муниципальные органы либо в общественные
организации потребителей.
90
Не совсем согласен с данным подходом Изиев К.А., который, на наш
взгляд, справедливо утверждает, что происходит постепенное расслоение
бизнеса по принципам отношения к клиенту. В течение нескольких
последних лет возникло значительное число различных бизнес-ассоциаций,
которые одной из целей своей деятельности ставят формирование обычаев
добросовестного от-ношения к клиентам и досудебного урегулирования
конфликтов, что является элементом системы защиты прав потребителей и
создает почву для саморегулирования бизнеса2. То есть фактически рынок, в
лице предпринимателей и производителей, выступает неотъемлемым звеном
в реализации права потреби-теля на защиту его интересов.
Анализ российского законодательства и наше исследование, позволяют
выделить четыре уровня в системе защиты прав потребителей:
- государственный. Государство с помощью органов исполнительной
власти осуществляет контроль над качеством и безопасностью выпускаемых,
производимых товаров и оказываемых работ и услуг, а также информирует
потребителей, предупреждая всевозможные искажения ситуации на рынке.
- предпринимательский. Предприниматели, заинтересованные в
реальном и эффективном ведении своей деятельности, формируют условия,
при которых потребителям надлежащим образом обеспечивается свободный
выбор товаров (работ, услуг), а также минимизируются риски, связанные с
появлением дополнительных расходов по удовлетворению законных прав
потребителей (повышение действенности претензионного порядка
урегулирования споров);
- общественный. Специальные общественные организации,
создаваемые в целях защиты прав потребителей, реализуют свои основные
функции, формируя тем самым защиту «общественного интереса».
- индивидуальный. Потребитель, как субъект правоотношения, своими
решениями способен оказывать влияние на рынок. Законодательство о
защите прав потребителей четко определяет, что потребитель перестает быть
91
только объектом социальной политики государства, и занимает активную
позицию регулятора на потребительском рынке.
В соответствии с российским законодательством к органам по защите
прав потребителей, как указывалось выше, относятся государственные
органы, судебные, органы местного самоуправления и общественные
объединения, поэтому Россию можно отнести к странам со смешанной
моделью защиты прав потребителей.
По нашему мнению, влияние государства на институт защиты прав
потребителей нельзя переоценить. В настоящее время в России просто
невозможен отказ от государственного контроля, направленного на охрану
прав потребителей, т.к. во многом публично-правовые средства в данной
сфере, как правило, предшествуют применению частноправовых, неразрывно
взаимодействуя друг с другом. По справедливому замечанию Е.П. Губина,
присоединившегося к мнению Ю.А. Тихомирова о том, что «широкое
применение публично-правовых средств регулирования… нельзя
рассматривать как государственное вмешательство в частноправовые
отношения», данное обстоятельство подчеркивает «необходимость сочетания
этих средств…поскольку нормы публичного права гарантируют эффективное
применение норм частного права»1.
Исследование соотношения частноправового и публично-правового
начал в регулировании отношений с участием потребителей позволило
прийти к следующим выводам. Защита прав потребителей – это комплекс
мер, реализуемых государством, судебными органами, муниципальными
образованиями и общественными организациями, направленных на
регулирование отношений, возникающих между потребителем и субъектом
предпринимательской деятельности. Государственная защита прав
потребителей это правовая категория, характерным признаком которой
является наличие уполномоченных федеральных органов исполнительной
власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей, иных
92
федеральных органов исполнительной власти (территориальные органы),
осуществляющих функции по контролю и надзору в области за-щиты прав
потребителей и безопасности товаров (работ, услуг).
По нашему мнению, классификация задач государства в сфере защиты
прав потребителей включает в себя организационно-созидательные;
контроль-но-предупредительные и репрессивные.
На основе проведенного исследования можно выделить следующие
уровни в системе защиты прав потребителей:
а) государство, которое с помощью органов исполнительной власти
осуществляет контроль за качеством и безопасностью выпускаемых,
производимых товаров и оказываемых работ и услуг;
б) рынки, в лице предпринимателей и производителей;
в) общественные организации, призванные, в том числе, защищать
«общественный интерес»;
г) потребитель, который своими решениями способен оказывать
влияние на рынок.
Основная особенность правоотношений с участием потребителей
заключается в том, что их правовое регулирование сочетает частноправовые
и публично-правовые средства, осуществляется с помощью нормативных
актов, включающих нормы как частного, так и публичного права, при этом
государство руководствуется сбалансированным сочетанием частного и
публичного интересов потребителей. Как показал сравнительно-правовой
анализ, с учетом роли государства и правительственных органов,
ответственных за потребительскую политику, в России существует
смешанная модель правовой защиты потребителей, так как основные
инструменты государства для реализации поли-тики в области защиты прав
потребителей – это законодательная и исполни-тельная ветви власти,
механизмы судебного и внесудебного урегулирования споров, органы
местного самоуправления, государственная функция, по контролю,
93
информированию и консультированию потребителей, а также финансовая
поддержка общественно полезной деятельности общественных организаций
потребителей и взаимодействие с предпринимателями и самими
потребителя-ми.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
требует внесения в него изменения, которое позволит обеспечить должную
гармонизацию с положениями статьи 44 Закона «О защите прав
потребителей» (о том, что к вопросам местного значения относится «защита
прав потребителей в соответствии с федеральным законом»). Одновременно
в целях гарантированного финансирования региональных программ по
защите прав потребителей целесообразно внести изменения в Федеральный
закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» в части
уточнения того обстоятельства, что проекты разрабатываемых программ
социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
включают в себя, в том числе, вопросы защиты прав потребителей
Российское законодательство не знает термина «право общественного
интереса», с целью восполнить данный пробел и позиций перспектив
развития этого института в предпринимательском праве России необходимо
дать определение общественного интереса как понятия. Право
общественного интереса применительно к предпринимательскому праву
России, следует определить как совокупность норм, регулирующих
отношения, связанные с созданием механизма мер эффективной защиты
интересов потребителей, пострадавших от действий недобросовестных
предпринимателей, которые по тем или иным причинам не могут быть
самостоятельно в полной мере защищены в суде.
94
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В Российской Федерации правовая основа для формирования и
реализации целенаправленной политики в сфере защиты прав потребителей
была создана с введением в действие 7 февраля 1992 г. Закона «О защите
прав потребителей». Закон закрепил важнейшие международно-признанные
права потребителей: право на государственную и общественную защиту прав
потребителей, право на объединение в организации потребителей и др.
Законодательство России о защите прав потребителей основывается на
нормах Конституции РФ от 12 декабря 1993г., Гражданского кодекса РФ,
Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей»;
Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и
безопасности пищевых продуктов»; Федерального закона от 27 декабря 2002
г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и др. Среди Указов Президента
РФ необходимо отметить Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274
«Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Среди
подзаконных нормативных правовых актов, регулирующие отношения,
связанные с защитой прав потребителей, важно отметить Постановление
Правительства РФ от 19 января 1998г. №55 «Об утверждении правил
продажи отдельных видов товаров»; Постановление Правительства РФ от 27
сентября 2007 г. № 612 «Об утверждении правил продажи товаров
дистанционным способом»; Постановление Правительства Российской
Федерации от 10 ноября 2011г. №924 «Об утверждении перечня технически
сложных товаров»; Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г.
№ 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в
сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» и др.
В целях определения приоритетных направлений деятельности по
защите прав потребителей, разработки необходимых мероприятий по
обеспечению защиты прав потребителей, а также для совершенствования
95
нормативно-правового регулирования в этой области, Постановлением
Правительства РФ от 5 апреля 2012г. №283, утверждено Положение «О
государственном докладе, о защите прав потребителей в Российской
Федерации».
К межгосударственным нормативно-правовым актам с участием
Российской Федерации в сфере защиты прав потребителей можно, например,
отнести:
Соглашение об основных направлениях сотрудничества государств –
участников СНГ в области защиты прав потребителей от 25 января 2000 года;
Договор о проведении согласованной антимонопольной политики от 25
января 2000 года, заключенный странами – участницами СНГ. Одной из
задач этого договора является создание условий для защиты прав
потребителей (пункт 2 статьи 2).
Соглашение между Правительством РФ и Правительством Киргизской
Республики о сотрудничестве в области защиты прав потребителей от 8
июля 1993 года; Соглашение между Правительством РФ и Правительством
Украины о сотрудничестве в области защиты прав потребителей от 23 мая
1994 года;
Конвенция взаимного правового регулирования хозяйственных
отношений и выравнивания условий хозяйственной деятельности государств
членов Экономического Союза, утвержденная Решением Совета глав
Правительств СНГ от 10 февраля 1995 года.
В плане гармонизации законодательства России и ЕС необходимо
упомянуть Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее
партнерство между РФ, с одной стороны, и Европейскими сообществами и
их государствами-членами, с другой стороны, от 24 июня 1994 г., которое
провозглашает в качестве важного условия для укрепления экономических
связей между Россией и Сообществом сближение законодательства. Такой
процесс сближения законодательств распространяется, в частности, и на