76
ГЛАВА 3 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В
СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
3.1 Полномочия федеральных и муниципальных органов управления
в сфере защиты прав потребителей
В современных условиях реформирования, когда экономические связи
усложняются, со стороны государства возникает необходимость
согласованного регулирования частноправовых и публично-правовых
отношений в сфере экономики.
Государство как участник рассматриваемых правоотношений
находится как бы «над» отношениями, возникающими между потребителем и
предпринимателем, обеспечивая достижение общей цели регулирования
экономики – обеспечение рационального хозяйствования и защита
публичных интересов (интересов общества), таких как оборона страны и
безопасность государства, защита прав и свобод человека и гражданина,
окружающей природной среды, надлежащее осуществление функций
государства, в том числе защита социально уязвимых слоев населения2.
Данная необходимость отражается в законодательстве о защите прав
потребителей, правах соответствующих субъектов.
Законодательство предусматривает осуществление мероприятий по
реализации, обеспечению и защите прав потребителей органами местного
самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления по защите
прав потребителей установлены статьей 44 Закона "О защите прав
потребителей". Проблема состоит в том, что деятельность органов местного
самоуправления в сфере защиты прав потребителей не отнесена Законом к их
обязанности. Названная выше норма устанавливает лишь их правомочия в
данной сфере: рассматривать жалобы потребителей; консультировать их по
77
вопросам защиты прав потребителей; обращаться в суды в защиту прав
потребителей (неопределенного круга потребителей).
Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
установлено, что защита прав потребителей не отнесена к вопросам местного
значения. Именно поэтому затрудняется реализация органами местного
самоуправления соответствующих прав, установленных Законом "О защите
прав потребителей". Помимо нестыковки норм Закона "О защите прав
потребителей" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ,
существуют и проблемы, связанные с организацией финансирования
соответствующих правомочий органов местного самоуправления. Все это
привело к отсутствию самостоятельных структурных подразделений по
защите прав потребителей в органах муниципальной власти. По информации
Роспотребнадзора, самостоятельные отделы по защите прав потребителей в
органах местного самоуправления существуют только в 22 субъектах
Российской Федерации (Республика Карелия, Ставропольский край,
Амурская, Архангельская, Белгородская, Владимирская области и др.)
Хотя у органов местного самоуправления имеются практические
возможности воздействовать на правоотношения с участием потребителей,
защита прав потребителей для подавляющего большинства органов местного
самоуправления не является общепринятой практикой. Сведение работы по
защите прав потребителей к проведению консультаций для граждан не
решает основных задач в этой сфере.
Поэтому законодательное закрепление полномочий органов местного
самоуправления в области защиты прав потребителей, создание
необходимых экономических и финансовых условий для реализации
указанных полномочий становятся одним из основных направлений
государственной политики в области защиты прав потребителей.
78
Полагаем необходимым законодательно, путем внесения изменений в
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, наделить органы
местного самоуправления правом на проведение самостоятельных проверок
соблюдения прав потребителей и составления актов о выявленных
нарушениях с последующей передачей информации в орган
государственного надзора. С учетом пределов компетенции органов местного
самоуправления перечень нарушений предлагается ограничить
нарушениями, выявление которых не сопряжено с обладанием специальными
познаниями (связанные с реализацией просроченной продукции и с
выполнением работ или услуг в отсутствие информации, установленной
законом).
Усиление муниципального уровня защиты потребителей влечет
необходимость формирования соответствующих бюджетных средств,
направляемых на защиту потребительских интересов граждан и оплату
работы специалистов.
Если с заявлением в защиту прав потребителя выступают
общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) или
органы местного самоуправления, сумма взысканного штрафа перечисляется
указанным объединениям (их ассоциациям, союзам) или органам".
Таким образом, будет возможным пополнение бюджета органа
местного самоуправления за счет перечисления сумм штрафов,
взыскиваемых судами в соответствии с п. 6 ст. 13 Закона "О защите прав
потребителей", в бюджет органа местного самоуправления в случае, если
последний выступает истцом в суде в интересах потребителя.
Если потребитель обращается в суд самостоятельно, то сумма
указанного штрафа взыскивается в пользу самого потребителя. Если же от
имени потребителя в суд обращается орган местного самоуправления, сумма
штрафа перечисляется непосредственно этому органу.
79
Уровень защиты прав потребителей можно назвать одним из наиболее
значимых индикаторов социального благополучия в обществе, а
действующее в этой сфере законодательство - фактором влияния на качество
жизни граждан. В этих целях необходимо устранить пробелы и коллизии в
законодательстве, о которых говорилось ранее.
Органы местного самоуправления играют одну из ведущих ролей в
осуществлении защиты прав потребителей, т.к. их деятельность имеет
особую общественную значимость, ибо основной целью их деятельности
является обеспечение нормальных условий для жизни всего населения3.
Поэтому закрепление полномочий органов местного самоуправления в
Законе о защите прав потребителей должно подчеркнуть их особое место в
региональной системе по защите прав потребителей. П. Безлепкин,
основываясь на нашей позиции о необходимости расширения полномочий
органов местного самоуправления, указывает на такую возможность в части
предоставления им права приостановления или прекращения продажи
товаров ненадлежащего качества, а также то-варов опасных для жизни,
здоровья, имущества потребителей и окружающей природной среды4.
Следует учитывать, что Закон о защите прав потребителей устанавливает не
только государственную, но и общественную защиту прав потребителей и
контроль над соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ,
регулирующих отношения в рассматриваемой области1.
Позитивным фактором является поддержание баланса интересов
производителя, продавца и потребителя, осуществляемое как при помощи
государственных и общественных организаций, так и при активном участии
всех заинтересованных сторон.
Гражданско-правовое законодательство о защите прав потребителей
включает в себя частноправовые и публично-правовые нормы. Особенно
наглядно это проявляется в ходе реализации права граждан на качество
товара. Договорное (частноправовое) условие о качестве товара (работы,
80
услуги), кото-рое является выражением права потребителя на безопасность и
качество товаров (работ, услуг), в своей основе имеет неукоснительное
соблюдение предпринимателем, прежде всего, производителем, требований
Федерального закона от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ (в редакции от 23 июня
2014 г.) «О техническом регулировании» и Федерального закона от 02 января
2000 г. № 29-ФЗ (в редакции от 19. июля 2011 г.) «О качестве и безопасности
пищевых продук-тов».
Явную публично-правовую природу имеет штраф, взыскиваемый
судом с предпринимателя за неудовлетворение требований потребителя в
добровольном порядке. Отношение к штрафу как мере ответственности
неоднозначное, особенно, после разъяснения, данного Верховным Судом РФ
в Постановлении 17 о том, что штраф взыскивается в пользу потребителя.
Если ранее можно было утверждать, что обязанность предпринимателя
заплатить штраф в пользу государства «в общем-то логична, поскольку в
данном случае целью санкции является не возмещение вреда, причиненного
потребителю ненадлежащим исполнением тех или иных обязанностей, а
административное наказание за совершение проступка, нарушающего
общественные интересы», «публично-правовой характер ответственности за
несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требований
потребителя предопределяет субъектную композицию опосредующих
реализацию исследуемой санкции правоотношений: «правонарушитель –
публичное образование»2, то в настоящее время, по нашему мнению, штраф
выступает в качестве некой частно-публичной ответственности за нарушение
прав потребителей, с явным превалированием публичного начала: он
взыскивается судом в обязательном порядке, независимо от того, заявлялось
ли требование об этом или нет; размер взыскиваемого штрафа уменьшению
не подлежит; освободить предпринимателя от взыскания штрафа суд не
вправе, за исключением случаев заключения мирового соглашения.
81
Частный характер штрафа проявляется только в том, что он
выплачивается за нарушение частных прав потребителя и в его пользу. В
этом плане мы поддерживаем мнение В.А. Мамонтова, согласно которому
«излишнее усердие государства в стремлении защитить потребителя
приводит либо к отсутствию понимания необходимости сохранять
взвешенность подходов в реализации этой задачи, либо к нежеланию ее
понимать»3, т.к. в данном случае государство явно отходит от принципа
социальной справедливости, пытаясь таким образом «компенсировать»
правовое и экономическое неравенство сторон в гражданских
правоотношениях с участием потребителя.
По теме исследования весьма интересно мнение В.М. Сырых
относительно оказания возмездных образовательных услуг
образовательными учреждениями. Не отрицая правомерности использования
договора в части оформления образовательных правоотношений, в то же
время он отрицает за образовательными отношениями качеств гражданско-
правового отношения вследствие отсутствия у него основополагающих черт
гражданского правоотношения – свободы воли и равенство сторон.
Возмездный характер образовательных отношений служит лишь
необходимым условием «возникновения образовательного отношения с
аккредитованным образовательным учреждением. Содержание же самого
образовательного отношения… определяется государственными стандартами
как для обучающихся за счет государственного бюджета, так и обучающихся
за свой, личный счет». Но ведь и правоотношения с участием потребителей
не обладают вышеуказанными основными чертами гражданского
правоотношения, что, тем не менее, не дает оснований для признания их, на-
пример, публично-правовыми, в которых договор только лишь факт
возникновения соответствующего правоотношения. Безусловно,
образовательные отношения обладают значительным отличием, но
полностью исключать их из сферы частного права, ограничивая круг
82
образовательных услуг репетиторством, кружками самодеятельности и т.п.,
по нашему мнению, не верно. Аналогичные вопросы могут возникать и при
рассмотрении правовой природы медицинских отношений и оказания
медицинских услуг, еще более подверженных публичному воздействию.
Между тем, Постановление 17 распространило действие законодательства о
защите прав потребителей на данный вид услуг (п. 9).
2 Данный вопрос представляет собой самостоятельное направление
научных исследований, и особенно актуальным стал после принятия
Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Об
образовании в Российской Федерации».
Не вдаваясь в полемику относительно правовой природы возмездного
оказания образовательных услуг, образовательных правоотношений2,
отметим, что, несмотря на широкое применение договора на оказание услуг в
образовательной сфере, публично-правовое воздействие проявляется
достаточно наглядно, в том числе и на отдельные условия договора. Так,
Приказом Минобрнауки России от 21 ноября 2013 г. № 1267 была
утверждена примерная форма договора об образовании на обучение по
образовательным программам среднего профессионального и высшего
образования1. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (в
редакции от 03 февраля 2014 г.) «Об образовании в Российской Федерации» в
ст. 54 указывает на существенные условия договора на образование:
основные характеристики образования, полная стоимость платных
образовательных услуг и порядок их оплаты. При этом в императив-ной
форме запрещено увеличивать стоимость платных образовательных услуг
после его заключения, за исключением увеличения стоимости с учетом
уровня инфляции, включать в договор условия, ограничивающие права
поступающих и обучающихся или снижающие уровень предоставления им
гарантий.
83
Согласно пункту 1 статьи 40 Закона "О защите прав потребителей"
федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей,
включая финансовую сферу, осуществляется уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти. Функции такого органа выполняет
Роспотребнадзор, который находится в непосредственном подчинении
Правительства Российской Федерации
38
.
Роспотребнадзор готовит ежегодно подробный доклад о состоянии
работы по защите потребителей в различных сферах экономических
отношений, о состоянии законодательных актов, регулирующих права
потребителей, деятельность органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных
объединений потребителей в осуществлении защиты потребителей. Кроме
того, Роспотребнадзор в своей деятельности также использует судебную
практику разрешения споров с участием потребителей.
Представляет интерес структура (состав) выявляемых
Роспотребнадзором нарушений Закона "О защите прав потребителей" по
статьям названного Закона.
По данным Роспотребнадзора, в 2014 г. по ст. 4 (качество товара,
работы, услуги) было выявлено 12607 нарушений, в 2015 г. - 17779. По ст. 5
Закона "О защите прав потребителей" (гарантия, срок годности, срок
службы) количество выявленных нарушений фактически не изменяется: в
2014 г. - 6899, в 2013 г. - 6684. Значительный рост нарушений наблюдается
по ст. ст. 8 - 10, 12 Закона (информация о товаре, работе, услугах): в 2011 г. -
88264, а в 2013 г. - 114938. Некоторое снижение нарушений можно видеть в
отношении ст. 7 Закона (безопасность товара, работы, услуги): в 2015 г. -
11408, в 2013 г. - 9734.
38
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ от 15 марта 2004 г. № 11 ст. 945.
84
По данным Роспотребнадзора, на протяжении последних 2-х лет
наблюдается рост числа жалоб от потребителей по вопросам защиты их прав
в сфере оказания услуг: автостоянок на 49,0% (со 177 в 2014 г. до 264 в 2015
г.), гостиничных услуг - на 33,0% (со 181 в 2014 г. до 240 в 2015 г.),
перевозок железнодорожным транспортом - на 44,0% (с 392 в 2014 г. до 1042
в 20153 г.), перевозок автомобильным транспортом - на 36,0% (с 1351 в 2012
г. до 1843 в 2013 г.), услуг связи - в 1,6 раза (с 5658 в 2014 г. до 9152 в 2015
г.), услуг страхования - в 4 раза (с 528 в 2014 г. до 2117 в 2015 г.),
деятельности микрофинансовых организаций - в 1,8 раза (со 118 в 2012 г. до
208 в 2013 г.), жилищно-коммунальных услуг - на 35,0% (с 41686 в 2014 г. до
56079 в 2015 г.)
39
.
Что касается сферы жилищно-коммунальных услуг, то можно
предположить, что введение обязательного лицензирования управляющих
компаний послужит серьезным фактором улучшения качества услуг в этой
сфере, а также позволит уменьшить число жалоб граждан на качество
данного вида услуг.
Интересно, что в 2015 году после приобретения некачественных
товаров за помощью специалистов обратилось: 400 тысяч граждан в Союз
потребителей РФ; 280 тысяч граждан - в органы Роспотребнадзора; 305
тысяч граждан - в суды.
По результатам рассмотрения соответствующие требования в 2015 г.
судами были удовлетворены в 81,5% исков, в том числе в отношении
неопределенного круга потребителей - в 82,0%. Всего в пользу потребителей
присуждено 39533,7 тыс. руб.
Таким образом, можно сказать, что судебные органы активно
участвуют в защите прав потребителей, удовлетворяя более 80% исков в их
пользу.
39
Отчет о деятельности за 2015 год//Официальный сайт Роспотребнадзор http://rospotrebnadzor.ru
85
В период 2013 - 2015 гг. формирование судебной практики
осуществлялось с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской
Федерации, изложенной в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от
28 июня 2012 года N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам
о защите прав потребителей".
Защита потребительских прав граждан как общегосударственная задача
предполагает взаимодействие и сотрудничество федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления и институтов
гражданского общества.
Наряду с Роспотребнадзором полномочиями в сфере защиты прав
потребителей в различных сферах отношений наделены федеральные органы
исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные
объединения потребителей. Все перечисленные выше государственные
органы, органы местного самоуправления и общественные объединения
составляют национальную систему защиты потребителей.
В настоящее время в 26 субъектах Российской Федерации созданы и
действуют координационные советы (комиссии) по защите прав
потребителей (Приморском и Хабаровском краях; Брянской, Волгоградской,
Костромской, Курской и др. областях). Названные координационные советы
создаются при региональных администрациях либо при правительстве
субъекта Российской Федерации.
В полномочия исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации согласно статье 42.1 Закона "О защите
прав потребителей" входит осуществление мероприятий по реализации,
обеспечению и защите прав потребителей.
Положения указанной статьи корреспондируют с нормами статьи 21
Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах