35
гражданских правоотношений. Это физические и юридические лица,
признаваемые равными участниками гражданско-правовых отношений.
Документом устанавливаются гарантии защиты субъектов гражданских
правоотношений от произвольного вмешательства в их частные дела, и
провозглашается свобода в определении условий заключаемых ими договоров.
Вопрос о гражданско-правовом статусе публично-правовых образований в
настоящее время представляется актуальным и имеет свою проблематику:
с одной стороны, ч. 2 ст.1 ГК РФ не предусматривает среди субъектов
гражданских правоотношений государственные органы;
с другой – в ряде нормативных правовых актов имеется прямое указание
на то, что государственные органы и органы государственной власти наделяются
правами юридического лица
1
.
Получить ответ на вопрос об объеме данного понятия можно только путем
четкого законодательного закрепления их гражданско-правового положения.
С одной точки зрения, «гражданско-правовой статус территориального
органа федеральной исполнительной власти» рассматривается как довольно-
таки узкая категория: как совокупность гражданских прав и гражданских
обязанностей такого органа
2
. С другой точки зрения – под таким статусом
понимается его правовое положение, характеризующее и определяющее:
− его организационно-правовую форму и полное наименование;
− порядок его создания, реорганизации и ликвидации;
− его положение;
− совокупность его полномочий;
− принадлежащее ему имущество;
− его ответственность;
1
См., например: Осипов А.А. О признании государственных и муниципальных органов власти
юридическими лицами публичного права в гражданских правоотношениях // Вестник
ЮУрГУ. Серия: Право. – 2013. – № 3. – С. 45-48.
2
См.: Осипов А.А. О развитии гражданско-правового статуса органов государственной власти
и органов местного самоуправления // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. – 2012. – № 43 (302). –
С. 105-106.
36
− его правосубъектность и др.
1
.
Все указанные выше «компоненты» определяются соответствующими
законодательными правовыми актами, детально регламентирующими каждый из
элементов гражданско-правового статуса территориального органа
федерального органа исполнительной власти. Также отметим, что некоторые из
перечисленных элементов охватываются категорией конституционно-правового
статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти, который
был проанализирован нами в первом параграфе нашего исследования, поэтому в
данном случае следует говорить о более узком, «специальном» содержании
сходных элементов правовых статусов.
Рассмотрим структуру гражданско-правового статуса территориального
органа федеральной власти на примере территориальных органов МВД России
на региональном уровне. Правовой основой гражданско-правового статуса
названных органов выступает ранее уже подвергнутое нами анализу Типовое
положение о территориальном органе МВД России по субъекту РФ (далее по
тексту – Типовое положение ТО МВД РФ)
2
:
1) согласно п. 22 гл. III Типового положения ТО МВД РФ территориальный
орган – это юридическое лицо, имеющее организационно-правовую форму –
государственного учреждения; выступает истцом и ответчиком в суде; имеет
печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием,
иные печати, штампы, бланки; самостоятельный баланс и лицевые счета; полное
и сокращенное наименования, местонахождение, указываемые в положении о
территориальном органе;
1
См., например: Рахматуллин Р.Р., Суфянова Е.З. Гражданско-правовой статус органов
государственной власти и местного самоуправления // Colloquium-journal. – 2019. – №34 (27).
– С.10-12.
2
Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 06.11.2018) «Об утверждении Положения
о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о
территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту
Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2016. – № 52 (Часть V). – Ст. 7614.
37
2) в соответствии с п. 11 гл. I Типового положения ТО МВД РФ
территориальный орган создается, реорганизуется и ликвидируется Министром
в установленном законом порядке;
3) п. 4 и п. 7 гл. I Типового положения ТО МВД РФ определяет, что
положение о территориальном органе утверждаются Министром внутренних дел
РФ, и именно им руководствуется в свой деятельности указанный
территориальный орган;
4) п. 13-14 гл. II Типового положения ТО МВД РФ указывает более
62 полномочий (например, осуществление закупок товаров, работ, услуг в
соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд и др.) и ряд прав, необходимых для осуществления
подобных полномочий (к примеру, осуществление управления и распоряжения
жилищным фондом, закрепленным на праве оперативного управления за
территориальным органом, в соответствии с его назначением);
5) согласно пп. 23-24 гл. III Типового положения ТО МВД РФ за
территориальным органом в целях материального обеспечения его деятельности
на праве оперативного управления закрепляются здания, помещения,
оборудование, техника, инвентарь и другое имущество. Кроме этого, имущество,
приобретенное им по договору или иным основаниям, поступает в его
оперативное управление в установленном законом порядке; Земельные участки
предоставляются ему в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с
законодательством РФ;
6) п. 16 гл. III Типового положения ТО МВД РФ устанавливает, что
персональная ответственность за выполнение возложенных на территориальный
орган задач возложена на руководителя территориального органа.
Говоря о гражданской правосубъектности территориального органа
федеральной исполнительной власти (сама категория и ее содержание будут
рассмотрены нами в следующей части нашего исследования), можно отметить,
что последняя реализуется в соответствии с компетенцией указанного органа.
38
Его властные права и обязанности, входящие в содержание компетенции,
соответственно обусловлены и правовым положением такого органа как
соответствующего звена исполнительной власти России. При этом гражданское
законодательство ст. 125 ГК РФ устанавливает два альтернативных режима
участия органов публично-правовых образований в гражданских
правоотношениях
1
:
1) согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ территориальный орган федеральной
исполнительной власти вправе своими действиями приобретать и осуществлять
имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также
выступать в суде от имени Российской Федерации и её субъектов в рамках их
компетенции, в соответствии со своим статусом. Важно, что такие действия не
требуют наличия специального поручения или иных документов,
подтверждающих такое право. Территориальный орган федеральной
исполнительной власти участвует в гражданских правоотношениях
исключительно от имени и в интересах публично-правовых образований, в
рамках собственной компетенции и ввиду прямого указания закона (п.1 ст.125
ГК РФ);
2) п.3 ст.125 ГК РФ устанавливает возможность государственных органов
и органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан выступать от
имени публично-правового образования (Российская Федерация или ее субъект)
по специальному поручению. Это же справедливо и для участия в гражданском
обороте. Таким образом закрепляется возможность существования института
представительства, с использованием которого государственные органы
становятся самостоятельными участниками гражданского оборота.
Следовательно, законодательство РФ фиксирует два базовых режима
участия в гражданском обороте органов государственной власти (п. 1 ст. 125 ГК)
и государственных органов (п. 3 ст. 125 ГК).
1
См.: Рудакова В.Д. Гражданско-правовой статус государственных органов и органов
государственной власти // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. – 2015. – № 10. –
С. 107-115.
39
Согласно положениям статьи 124 ГК РФ публично-правовые образования
(в т.ч. и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти)
выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с остальными
участниками гражданского оборота (гражданами и юридическими лицами). При
этом в подобных ситуациях применяются нормы, регламентирующие участие
юридических лиц в гражданско-правовых отношениях, а проявления властных
функций публично-правовых образований «нейтрализуются», они не имеют
никакого влияния на частные права субъектов гражданского оборота. Однако не
следует забывать и об особых, строго определенных законом целях создания
таких «специфичных» участников гражданского оборота, указанных в
учредительных документах, для достижения которых им требуется участие в
таких правоотношениях.
Развивая данную мысль о специальной гражданской правоспособности,
отметим основные ее особенности:
− территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
могут быть владельцами любых вещей, в том числе ограниченных в обороте и
изъятых из него, причем без соблюдения особых процессуальных условий;
вместе с тем собственником имущества является Российская Федерация, а
правомочия по распоряжению принадлежат лишь отдельным структурам
(например, Федеральному агентству по управлению госимуществом);
− территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
являются лишь балансодержателями федерального имущества;
− наличие специфических оснований приобретения Российской
Федерацией права собственности:
1) изъятие (ст.279 ГК РФ),
2) принудительное отчуждение (п.3.2 ст. 235 ГК РФ),
3) конфискация (ст.243 ГК РФ),
4) реквизиция (ст.242 ГК РФ),
5) национализация (ст.235 ГК РФ) и др.;
40
− в определенных случаях, предусмотренных законом, некоторые
гражданские права и обязанности могут принадлежать исключительно
публично-правовому образованию (в частности, территориальному органу
федерального органа исполнительной власти) (например, создание унитарных
предприятий);
− имущество территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти переходит в собственность частных лиц по правилам,
предусмотренным особым гражданско-правовым институтом – институтом
приватизации;
− территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
не могут быть участниками некоторых гражданских правоотношений, к
примеру, органы государственной власти не вправе заключать договоры ренты,
коммерческой концессии и др.
− к публично-правовым образованиям не применяются правовые
предписания, распространяющиеся на остальных юридических лиц: к примеру,
определяющие порядок их государственной регистрации, организации,
реорганизации, ликвидации; предъявляющие требования к учредительным
документам, отношениям с непосредственными учредителями и др.
1
− в установленных законом случаях, органы государственной власти
могут выступать организаторами публичных торгов;
− ГК РФ предусмотрел отдельной нормой порядок возмещения убытков,
причиненных территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти (ст.16 ГК РФ), а также компенсацию такого ущерба,
причиненными незаконными действиями органов государственной власти (в т.ч.
и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти);
1
См., например: Придворов П.А., Брыксина Г.С. Правовой режим органа государственной
власти (теоретико-правовой аспект) // Ленинградский юридический журнал. – 2007. – № 3. –
С. 5-21.
41
− особая правовая норма (ст. 126 ГК РФ) регламентирует и процедуру
привлечения к ответственности по обязательствам публично-правового
образования (РФ, субъектов РФ в лице их органов):
1) указанные выше «особые» участники гражданского оборота отвечают
по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности
имуществом, за исключением имущества, закрепленного за созданными ими
организациями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления,
и имущества, которое по своей специфике может находиться исключительно в
государственной либо муниципальной собственности (к примеру, недра, лесной
фонд, водные ресурсы, объекты исторического и культурного наследия
федерального значения и др.), при этом в предусмотренных законом случаях,
допускается обращение взыскания на землю и иные природные ресурсы,
находящиеся в государственной или муниципальной собственности;
2) созданное публично-правовым образованием юридическое лицо не
отвечает по обязательствам последнего, и соответственно, публично-правовое
образование не отвечает по обязательствам созданной им организации (за
исключением предусмотренных законом случаев).
Таким образом, территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти являются полноценными участниками гражданского
оборота и наделены особым гражданско-правовым статусом, установленным
законодательством РФ
1
. Они, во-первых, обладают рядом специфических прав и
обязанностей, регламентированных гражданским законодательством,
подзаконными
2
и ведомственными актами, их типовыми положениями
3
и др., а,
1
См. также: Инжиева Б.Б. Органы государственной власти, юридические лица и граждане,
осуществляющие гражданско-правовое представительство государства // Вестник
Калмыцкого государственного университета . – 2012. – № 4 (16). – С. 122-127.
2
См., например: Постановление Правительства РФ от 27.05.1993 № 491 «О порядке создания
и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» //
Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 22. – Ст. 2032.
3
См., например: Приказ Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития
России) от 5 октября 2009 года № 395 «Об утверждении Типового положения о
территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и
картографии» (Зарегистрировано в Минюсте России 20.10.2009 № 15066) // Российская газета.
– 2009. – 21 октября.
42
во-вторых, обладают особой правосубъектностью, несут установленную
законом ответственность, имеют в собственности обособленное имущество и
отвечают по собственным обязательствам; все вышеуказанные обстоятельства
свидетельствуют об особом гражданско-правовом положении территориальных
органов федеральной исполнительной власти в гражданских правоотношениях в
России.
По аналогии с анализом структуры гражданско-правового статуса
территориального органа МВД России на региональном уровне, проанализируем
гражданско-правовой статус территориального органа Федеральной службы
судебных приставов (далее по тексту – ФСПП), основу которого составляет
Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы судебных
приставов
1
(далее по тексту – Типовое положение ТО ФССП):
1. Согласно п. 1.1 гл. I Типового положения ТО ФССП территориальный
орган ФССП – это управление (отдел) ФССП, действующее на территории
субъекта (субъектов) РФ, является юридическим лицом, имеет печать с
изображением Государственного герба РФ и его наименованием, иные печати,
штампы и бланки установленного образца;
2. Директор ФССП – главный судебный пристав РФ принимает решение о
создании, реорганизации и ликвидации территориальных органов по
согласованию с Минюстом России (п. 1.1 гл. I Типового положения ТО ФССП);
3. Порядок принятия положения о территориальном органе ФССП
регламентирован пп.3.4.3, 3.4.4 Типового положения ТО ФССП: руководитель
территориального органа вносит (представляет) директору ФССП проект
положения о территориальном органе, который в дальнейшем утверждается
Директором ФССП;
4. Совокупность полномочий территориального органа определена
гл.II Типового положения ТО ФССП: в установленной сфере деятельности он
1
Приказ Минюста России от 21.05.2013 № 74 (ред. от 06.10.2017) «Об утверждении Типового
положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов»
(Зарегистрировано в Минюсте России 05.06.2013 № 28682) // Российская газета. – 2013. – 21
июня.
43
организует и обеспечивает предоставление государственных услуг и
осуществляет контроль за качеством их предоставления, осуществляет функции
получателя и распорядителя средств федерального бюджета, выделяемых для
финансирования деятельности территориального органа; осуществляет функции
государственного заказчика и организует капитальное строительство,
реконструкцию и капитальный ремонт объектов территориального органа, а
также жилищное строительство; осуществляет использование жилищного фонда
ФССП России, закрепленного на праве оперативного управления за
территориальным органом ФССП России, в соответствии с его назначением;
5. Согласно п. 2.1.40 Типового положения ТО ФССП территориальный
орган ФССП использует жилищный фонд ФССП России, закрепленный за ним
на праве оперативного управления в соответствии с его назначением;
6. Руководитель территориального органа ФССП согласно п.3.3 Типового
положения ТО ФССП несет персональную ответственность за выполнение
возложенных на территориальный орган задач;
7. Гражданская правосубъектность:
a) гражданская правоспособность: к примеру, территориальный орган
ФССП осуществляет права и обязанности получателя и распорядителя средств
федерального бюджета, выделяемых для финансирования деятельности
территориального органа, права и обязанности государственного заказчика,
организующего капитальное строительство, реконструкцию и капитальный
ремонт объектов органа, а также жилищное строительство;
b) гражданская дееспособность: к примеру, территориальный орган ФССП
осуществляет размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ и
оказание услуг для нужд территориального органа и заключает государственные
контракты и договоры в установленном законодательством порядке;
осуществляет материально-техническое обеспечение деятельности
территориального органа и его структурных подразделений;
c) гражданская деликтоспособность: ответственность, в том числе и
гражданско-правовую, за выполнение возложенных на территориальный орган
44
задач персонально несет его руководитель, например, за выполнение задачи по
осуществление федерального государственного контроля (надзора) за
деятельностью юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату
просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности,
включенных в государственный реестр.
Представляет интерес и Федеральная служба исполнения наказаний
Российской Федерации (далее по тексту – ФСИН), также как и Федеральная
служба судебных приставов, она подведомственна Министерству юстиции
Российской Федерации
1
. Рассмотрим аналогичным образом гражданско-
правовой статус территориального органа ФСИН, основу которого составляет
Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы исполнения
наказаний от 1 апреля 2015 года
2
(далее по тексту – Типовое положение ТО
ФСИН):
1. В соответствии с п. 1,4 гл. I Типового положения ТО ФСИН
территориальный орган ФСИН – это Главное управление (Управление, Отдел)
ФСИН субъекта РФ, являющееся юридическим лицом, участником бюджетного
процесса – распорядителем (получателем) бюджетных средств; имеет печати с
изображением Государственного герба РФ и с собственным наименованием, а
также необходимые для осуществления своей деятельности иные печати,
штампы и бланки, лицевые счета, открытые в органах федерального
казначейства, выступает в качестве истца и ответчика в судах общей
юрисдикции, арбитражных и третейских судах;
2. П. 6 гл. I Типового положения ТО ФСИН указывает, что директор ФСИН
России по согласованию с Министром юстиции РФ принимает решения о
1
См.: Указ Президента РФ от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2018. – № 21. – Ст. 2981.
2
См.: Приказ Министерства юстиции РФ от 1 апреля 2015 г. № 77 «Об утверждении Типового
положения о территориальном органе Федеральной службы исполнения наказаний»
(Зарегистрировано в Минюсте России 07.04.2015 № 36753) // Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти. – 2015. – № 36.