указывается, что к числу страхователей неработающего населения относятся
как органы государственной власти субъектов Федерации, так и местная
администрация. Поэтому в различных регионах эта проблема решается по-
разному: в одних регионах страхование неработающего населения
осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации, в других — за
счет средств муниципальных (районных) бюджетов. Хотелось бы также
обратить внимание на наличие определенных противоречий данного закона с
другими нормативными актами. Несмотря на наличие закона,
устанавливающего единые принципы медицинского страхования, в каждом
субъекте Российской Федерации реализуются свои модели обязательного
медицинского страхования, причем в большинстве случаев прямо
противоречащие принципам, заложенным в законе (например, отсутствуют
страховые организации или территориальные фонды обязательного
медицинского страхования; органы исполнительной власти не вносят средства
на страхование неработающего населения и другие). Это является результатом
как несовершенства самого закона, носящего по большей части декларативный
характер, так и того, что он вступил в противоречие с рядом законодательных
актов, предоставляющих широкие права субъектам Российской Федерации в
регулировании финансовых и социальных вопросов своих регионах. Для
решения этих проблем в системе обязательного медицинского страхования
призван разрешить новый закон «Об обязательном медицинском страховании»,
который находится сейчас в разработке.
Кроме того, представляется необходимым реформирование
законодательства и работа над следующими законопроектами: «О медицинских
изделиях», «Об обязательном страховании гражданской ответственности
юридических и физических лиц, оказывающих медицинские услуги на
территории Российской Федерации» «О правах и безопасности пациентов в
сфере здравоохранения» и другие. Разработка единой правовой базы будет
являться важной гарантией успешного осуществления медицинской
деятельности.
Помимо перечисленных, имеются нерешенные вопросы, требующие
устранения противоречий в правовом регулировании в отношении полномочий
органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. ФЗ 131
дифференцированно определяет возможности уровней местного
самоуправления в сфере здравоохранения. Следует отметить, что организация
медицинской помощи исключена из компетенции внутригородского района и
поселений. К ведению городских поселений относится только один вопрос в
сфере здравоохранения – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-
оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории
поселения, а также осуществление муниципального контроля в области
использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного
значения (п. 27 ч. 1 ст. 14 ФЗ № 131). Гораздо больший объем полномочий в
сфере здравоохранения принадлежит муниципальным районам и городским
округам. Помимо указанного выше вопроса местного значения,
муниципальные районы и городские округа обязаны также осуществлять
мероприятия по медицинскому обслуживанию населения (п. 12, 22 ч. 1 ст. 15,
п. 14, 30 ч. 1 ст. 16 ФЗ № 131). Полномочия в сфере оказания медицинской
помощи населению регламентированы Федеральным законом «Об основах
охраны здоровья граждан в РФ». Данные основы относят к полномочиям
органов местного самоуправления муниципальных районов и городских
округов следующие: формирование органов, уполномоченных на
осуществление управления муниципальной системой здравоохранения;
развитие организаций муниципальной системы здравоохранения, определение
характера и объема их деятельности; создание условий для развития и
доступности лекарственного обеспечения граждан; санитарно-гигиеническое
просвещение населения и другие.
Необходимо отметить, что формулировка вопроса местного значения,
предусматривающая создание условий для оказания медицинской помощи
населению в муниципальных учреждениях здравоохранения, создает
определенные трудности в части определения судьбы многопрофильных
медицинских учреждений муниципального уровня, оказывающих услуги как
первичной медико-санитарной, так и специализированной помощи. Буквальное
толкование данного вопроса местного значения фактически означает, что на
месте одного учреждения должны быть созданы два различных учреждения
(муниципальное и региональное), расположенные в одних и тех же
помещениях и использующих общее оборудование. Полагаем, что подобный
подход связан с большими организационными издержками и трудностями.
В 2016 году к Уполномоченному по правам человека в РФ поступило 828
обращений относительно нарушений прав граждан на охрану здоровья.
Оказание психиатрической помощи и соблюдения прав при ее оказании –
наиболее часто поднимаемый гражданами вопрос. По сравнению с 2015 годом
количество обращений увеличилось на 46,3 % . Так, в Конституционный суд
РФ обратились граждане Ю.К. Гудкова, П.В. Штукатурова и М.А. Яшина об
оспаривании положения п.4 ст. 28 Закона РФ «О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании», предусматривающее возможность
госпитализации недееспособного лица в недобровольном порядке при наличии
согласия его опекуна без судебного решения. Правовая позиция
Конституционного суда РФ основывалась на том, что недобровольная
госпитализация в психиатрический стационар лица, страдающего психическим
расстройством, в том числе лица, признанного в установленном порядке
недееспособным, безусловно, является ограничением свободы, которое
допускается только по судебному решению. Между тем ч.4 ст. 28 Закона РФ
«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при оказании» может
привести к несоразмерному ограничению прав указанных лиц, в том числе на
свободу и личную неприкосновенность и других личных прав. Суд постановил
признать положения ч. 4 ст. 28 Закона РФ «О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании» не соответствующими Конституции
РФ.
В заключение отметим, что мы коснулись лишь некоторых вопросов,
связанных с нормативно-правовым обеспечением реформирования сферы
здравоохранения, но и рассмотренные вопросы свидетельствуют о наличии
серьезных проблем в этой сфере. В реализации права граждан на охрану
здоровья и медицинскую помощь имеются проблемы, связанные с
недоступностью медицинской помощи по месту жительства, большие очереди
к медицинским специалистам, оказанием специализированной медицинской
помощи и другие. Данные проблемы должно решить, на наш взгляд, введение
дистанционного оказания медицинских услуг. Полагаем, что необходимо
внести изменения и дополнения в ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья
граждан в РФ» и законодательно урегулировать вопросы правового
обеспечения дистанционного оказания медицинских услуг, вопросы оплаты
дистанционного оказания медицинских услуг со стороны системы
обязательного медицинского страхования, определить правила дистанционного
взаимодействия медицинских работников, медицинского работника и пациента,
проработать перечень медицинских услуг, оказание которых допустимо в
дистанционной форме. Также решению проблем в сфере здравоохранения
может способствовать привлечение некоммерческих организаций к
учреждению фондов, которые будут выделять денежные средства больным,
нуждающимся в проведении дорогостоящих операций.
3.4 Проблемы правового регулирования в сфере труда
В статье 37 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на
труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на
вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже
установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда,
также право на защиту от безработицы. Таким образом, законодательством
Российской Федерации установлены гарантии прав человека в сфере труда.
Тем не менее, остается множество нерешенных проблем, связанных в
правом на труд. Одной из них является проблема оплаты труда. Рассмотрим
данные проблемы поподробнее. Одной из самых значительных считается
низкий уровень оплаты труда, являющийся основанием высокого уровня
бедности.
В большей степени данная проблема обусловлена неурегулированной
политикой государства в вопросе установления минимального размера оплаты
труда и величины прожиточного минимума. С 1 января 2016 года
минимальный размер оплаты труда составляет 6 204 рублей в месяц.
Величина прожиточного минимума за III квартал 2015 года для
трудоспособного населения составила 10436 рублей. Таким образом,
минимальный размер оплаты труда ниже прожиточного минимума, что
противоречит статье 133 ТК РФ. В настоящее время во многих регионах
минимальный размер оплаты труда ниже прожиточного минимума, что
противоречит статье 133 ТК РФ. Статья 421 ТК РФ гласит: «Порядок и сроки
поэтапного повышения минимального размера оплаты труда до размера,
предусмотренного частью первой статьи 133 настоящего Кодекса,
устанавливаются федеральным законом». Однако данный закон до сих пор не
принят. Для решения данной проблемы необходимо предусмотреть
установление МРОТ и минимального прожиточного минимума на федеральном
уровне, что будет соответствовать Трудовому кодексу РФ. Субъектам РФ право
установления МРОТ можно будет предоставлять только в том случае, если
позволяют экономические возможности данного региона.
Иной проблемой законодательства в сфере труда является
отождествление понятий «заработная плата» и «оплата труда», что не
позволяет выделить четкие дефиниции данных категорий. Конституция РФ,
регулируя право на труд, содержит такие дефиниции, как «вознаграждение за
труд» и «оплата труда». Статья 129 ТК РФ не разграничивает понятия
«заработная плата» и «оплата труда». Более того, статьей 129 ТК РФ заработная
плата (оплата труда) определяется как «вознаграждение за труд», тогда, как
статья 22 этого же кодекса регламентирует, что работодатель обязан
выплачивать заработную плату работникам. В соответствии с правилами
русского языка, термин «вознаграждение» происходит от слова «награда».
Следовательно, термин «вознаграждение» является скорее правом работодателя
поощрять работников за их труд, нежели его обязанностью. В связи с этим в
целях усовершенствования действующего законодательства в сфере труда
остро стоит вопрос о необходимости принятия федерального закона, который
бы урегулировал вопросы оплаты труда. Кроме того, необходимо пересмотреть
положения Трудового кодекса РФ об оплате труда и ввести новые статьи,
которые бы содержали дефиниции и способствовали уточнению и
разграничению данных понятий.
Проблемой оплаты труда на локальном уровне являются систематические
нарушения работодателями трудовых прав работников на своевременную
оплату. Так, данная проблема встречается часто в том случае, когда трудовые
отношения не оформляются должным образом. В результате работодатель
впоследствии отказывается от устно взятых на себя обязанностей по выплате
заработной платы работнику. К большому сожалению, в силу разных причин,
слишком часто на практике возникают ситуации, когда работники боятся, не
решаются, и не только в силу незнания, воспользоваться предусмотренными
трудовым законодательством способами защиты своих прав, чтобы избежать
конфликтов с руководством, не попасть под сокращение, избежать увольнения.
Имеют место также такие нарушения трудовых прав работников со стороны
работодателей, как: нарушение сроков выплаты заработной платы; не
предоставление гарантий и компенсаций по оплате труда, предусмотренные ст.
130 ТК РФ. Так, в 2016 году к Уполномоченному по правам человека в РФ
поступило 538 жалоб граждан по вопросам, связанным с задержкой или
невыполнением заработной платы.
Нарушения в сфере трудовых прав работников довольно часто становятся
предметом судебных споров. В большинстве случаев суд встает на сторону
работника. Так, в Ленинском районном суде г. Оренбурга было рассмотрено
дело по иску Кумыскалиевой А.К. к Федеральному казенному учреждению
«Исправительная колония № 8 Управления Федеральной службы исполнения
наказаний по Оренбургской области» о признании незаконным приказа об
увольнении, о восстановлении на работе, о взыскании суммы, о компенсации
морального вреда. Суд, выслушав доводы истца и ответчика, руководствуясь
положениями действующего трудового законодательства, Постановлением
Пленума ВС РФ от 20.12.1994 г. № 10 «Некоторые вопросы применения
законодательства о компенсации морального вреда» , решил исковые
требования Кумыскалиевой А.К. удовлетворить частично в части признания
увольнения незаконным, о восстановлении на работе и о взыскании заработной
платы за время вынужденного прогула а также о компенсации морального
вреда.
Актуальной является также проблема защиты прав работников при
увольнении. За 2016 год Уполномоченному по правам человека в РФ поступило
306 обращений по вопросам увольнения, из них 187 жалоб на судебные
решения об отказе в удовлетворении исковых требований о восстановлении на
работе, что свидетельствует о несовершенстве правового регулирования
порядка рассмотрения и разрешения указанных индивидуальных трудовых
споров
1
. В соответствии со ст. 392 Трудового кодекса РФ работник вправе
оспорить в суде свое увольнение в течение одного месяца со дня вручения ему
копии приказа об увольнении или выдачи трудовой книжки. Однако, как
свидетельствует практика, работодатель зачастую искусственно сдерживает
обращение уволенного работника в суд (например, обещает трудоустроить в
течение одного месяца). В результате чего работник утрачивает право на
судебную защиту. В связи с этим, для защиты трудовых прав работника при его
увольнении по инициативе работодателя представляется необходимым: -
внесение изменений в ст. 392 Трудового кодекса РФ в части увеличения срока
на обращение работника в суд за разрешением индивидуального трудового
спора об увольнении до трех месяцев; дополнить ст. 357 Трудового кодекса РФ
положением, устанавливающим десятидневный срок обжалования
работодателем в суд предписания государственного инспектора труда также и в
случае обращения работника по вопросу своего увольнения в Федеральную
инспекцию труда.
Право на защиту от безработицы также является одним из элементов
права на труд и в последнее время довольно широко распространено на
практике. Для того чтобы снизить рост безработицы, государство в лице
уполномоченных на это органов должно проводить специальные мероприятия,
которые способствуют росту занятости граждан. Одно из главных направлений
государственной политики в данной области направлено на усилении роли
субъектов Российской Федерации в регулировании рынка труда, путем
передачи полномочий в сфере занятости населения от федеральных
государственных органов к органам государственной власти субъектов
Российской Федерации. В рамках региональных программ субъекты
Российской Федерации за счет средств собственных бюджетов осуществляют
дополнительные меры в сфере защиты от безработицы, её ликвидации,
содействию занятости, социальной поддержке граждан. К таким мерам
относятся: опережающее профессиональное обучение работников в случае
угрозы массового увольнения; общественные работы, временное
трудоустройство, стажировки в целях приобретения опыта работы безработных
граждан, а также граждан, ищущих работу, включая выпускников
образовательных учреждений и работников промышленных предприятий и
организаций в случае угрозы массового увольнения; оказание адресной
поддержки гражданам, включая организацию их переезда в другую местность
для замещения рабочих мест, в том числе создаваемых в рамках реализации
федеральных целевых программ и инвестиционных проектов; содействие
развитию малого предпринимательства и самозанятости граждан; поощрение
работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места,
прежде всего для граждан, испытывающих трудности в поиске работы.
Многие из вышеперечисленных мер являются действительно весьма
эффективными. Так, по мнению А.С. Овчинниковой, мера «опережающая
профессиональное обучение работников в случае угрозы массового
увольнения» повышает квалификацию, переподготовку или получение новой
профессии работниками предприятий и организаций. Данное обучение
проводится под конкретное рабочее место, предоставленное работодателем.
Большинство авторов считают, что данная мера наиболее актуальна в
применении, так как она стимулирует сохранение и создание рабочих мест,
повышает конкурентоспособность на рынке труда и предотвращает негативные
социальные последствия, возникающие при высвобождении работников.
Не менее эффективными мерами, с точки зрения некоторых ученых,
являются организация общественных работ и оказание адресной поддержки
гражданам. Такая мера, как организация общественных работ, временного
трудоустройства, позволяет временно трудоустраивать многодетных и
одиноких родителей, инвалидов, несовершеннолетних граждан, выпускников,
получивших профессиональное образование и впервые ищущих работу, лиц
предпенсионного возраста, а также граждан, уволенных с военной службы и
членов их семей, лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Оказание
адресной поддержки гражданам может обеспечить оказание гражданам помощи
в виде следующих расходов: транспортных, суточных и по найму жилого
помещения при переезде в другую местность для замещения рабочих мест.
Эффективность данной меры обусловлена тем, что она ставит перед собой
задачу по развитию территориальной мобильности населения.
Мнения авторов в отношении такой меры, как содействие развитию
малого предпринимательства и самозанятости являются неоднозначными. О.Ю.
Павловская считает, что это «одна из мер, способствующая снятию
напряженности на рынке труда. Такое содействие осуществляется путем
предоставления гражданам государственных субсидий на открытие
собственного дела в рамках целевых региональных программ»
1
. Однако, по
мнению Кургиной Т.В. и ряда других авторов данная мера не эффективна,
поскольку не создаются преимущества и льготы для открытия малых
предприятий и организаций
2
. Гражданин, который признан безработным,
изъявивший желание начать собственный бизнес, вправе получить субсидию,
равную 12-кратной максимальной величины пособия по безработице. Тем не
менее выделяемая сумма невелика. Правительством РФ установлен
минимальный и максимальный размер пособия (850–4900 р.) Выплачиваемое
минимальное пособие (не говоря уж о максимальном) не может являться
достаточным средством существования. Более того, суммы в 58 800 р. (размер
12-кратной максимальной величины пособия) явно недостаточно на открытие
собственного бизнеса и дальнейшего его развития. О.Ю. Павловская
предлагает свой путь решения данной проблемы: «Целесообразно сократить
сроки выплаты пособия по безработице, к примеру, до 10 месяцев, но при этом
существенно увеличить его размер. Представляется, что максимальный размер
пособия по безработице должен быть установлен в размере не меньше
прожиточного минимума трудоспособного населения, устанавливаемого
Правительством РФ (с соответствующей индексацией). Это в свою очередь
способствовало бы и значительному увеличению размера государственной
субсидии на открытие малого бизнеса и делало бы государственную поддержку
эффективней».
С.С. Худякова и М.Д. Собянина, опираясь на Федеральный закон РФ «О
занятости населения Российской Федерации», утверждают, что мера по
«поощрению работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые
рабочие места, прежде всего для граждан, испытывающих трудности
В поиске работы неэффективна, так как поощрение работодателей не
выражает сущности большинства норм законодательства о занятости населения,
оно является конкретной деятельностью государства в этой области
2
. Отсюда
следует, что данную меру вряд ли можно расценивать как принцип правового
регулирования в сфере занятости населения и её можно исключить из содержания
статьи 5 приведенного закона. Таким образом, сокращение уровня безработицы
является чрезвычайно сложной и важной задачей, так как существует множество
её типов. Поэтому в настоящее время невозможно выработать единый способ
борьбы безработицей, и любому государству приходится использовать различные
методы для решения этой проблемы. Необходимо отметить, что в России
препятствуют решению данной проблемы бюрократия и коррупция, сокращение
заработных плат и рабочих мест.
Анализ уровня безработицы Оренбургской области выявил, что в целом
данный регион имеет очень удобную экономическую характеристику. Поскольку
данный регион является приграничным, это позволяет формировать
региональную политику занятости населения с точки зрения учета данного
фактора, так как негативно на занятость населения влияет миграционный отток,
проблема старения, а также сокращение трудоспособного населения. Указанные
факторы заметно влияют на рост конкуренции среди отраслей экономики за
трудоспособные кадры. Однако только физическая трудоспособность не может
компенсировать трудовые знания и умения населения. Данные обстоятельства
приводят к высокому уровню неэффективной занятости населения. На уровень
безработицы в Оренбургской области существенно влияют следующие факторы:
колебания уровня экономической активности и занятости населения; спрос и
предложение на рынке труда, которые характеризуются невысокой степенью
сбалансированности. низкий уровень заработной платы; гендерные особенности в
структуре предлагаемых вакансий; изменение структуры имеющихся трудовых
ресурсов. На формирование количественного состава трудового населения
Оренбургской области негативно влияют такие факторы, как: уменьшение
естественного прироста населения; ухудшение демографической ситуации
сельской местности; снижение рождаемости; рост смертности; миграция
населения из сел в города в результате влияния урбанизации; трудности, которые