необоснованного исключения из образовательного учреждения и с правом
расторгнуть договор в случае неосвоения образовательной программы.
Необходимо остановиться также и на проблемах правового
регулирования в сфере оказания социальной поддержки престарелых граждан
(в законодательстве – пожилые граждане). Социальная поддержка престарелых
граждан или граждан пожилого возраста может рассматриваться, на наш
взгляд, в различных аспектах. Так, Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. №
442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации» закрепляет определенный перечень социальных услуг, из которых
пожилым гражданам могут предоставляться следующие: 1) социально-
бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности получателей
социальных услуг в быту; 2) социально-медицинские, направленные на
поддержание и сохранение здоровья получателей социальных услуг путем
организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных
мероприятий, систематического наблюдения за получателями социальных
услуг для выявления отклонений в состоянии их здоровья; 3) социально-
психологические, предусматривающие оказание помощи в коррекции
психологического состояния получателей социальных услуг для адаптации в
социальной среде, в том числе оказание психологической помощи анонимно с
использованием телефона доверия; 4) социально-правовые, направленные на
оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в
защите прав и законных интересов получателей социальных услуг; 5) услуги в
целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных
услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-
инвалидов; 6) срочные социальные услуги. Все вышеназванные меры
социальной поддержки не связаны с получением определенных социальных
выплат в денежной форме. Получение денежного содержания пожилых
граждан предполагает, как следует из анализа законодательства, социальные
выплаты, компенсации, а также получение пенсий по старости. Система
социальной защиты, в которой вопросы пенсионного обеспечения играют
исключительно важную роль, являются встроенным механизмом
автоматического регулирования социально-экономических отношений в
рыночной экономике. Тем не менее, несмотря на всю важность этой меры
социальной поддержки пожилых граждан, именно в этой сфере имеются
определенные проблемы правового регулирования и связанные с ними
проблемы реализации на практике. Одной из главных проблем является
наличие большого количества законодательных норм в сфере пенсионного
обеспечения, которые дублируют друг друга, носят бланкетный, а также общий
характер. Пенсионные вопросы достаточно часто являются предметом
рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так,
Постановлением от 29 января 2004 г. N 2-П названный Суд признал
содержащуюся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 г.
N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» норму в той части, в
какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона
при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января
2002 г. путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный
капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового
стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды
общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее
действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции
Российской Федерации . Как обратный пример можно привести Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июня 2004 г. N 11-П,
которым признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации
взаимосвязанные нормативные положения подпунктов 10, 11, 12 пункта 1
статьи 28 и пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона от 17 декабря 2001 г.
N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», устанавливающие
для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для
детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в
учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в
театрах и театрально-зрелищных организациях, в качестве условия назначения
трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста
осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или
муниципальных учреждениях.
По мнению большинства исследователей, с целью совершенствования
законодательства в сфере пенсионного обеспечения, необходима кодификация
действующего законодательства на основе принятия единого нормативно-
правового акта, т.е. пенсионного кодекса. Единообразие структуры некоторых
пенсионных законов позволяет эффективно объединить их в один крупный
кодификационный нормативно-правовой акт с одновременным уменьшением
общего нормативного объема и усилением взаимосвязи отдельных элементов.
Кроме того, создание пенсионного кодекса будет способствовать укреплению
доверия к институтам государственной власти и улучшению социального
климата в стране.
3.2 Исковые правоотношения
Разграничение полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере
образования строится на принципах приоритета прав и свобод человека и
гражданина, законодательного разграничения предметов ведения и полномочий
между различными уровнями власти, соответствия полномочиймфинансовых
ресурсов для осуществления данных полномочий. Стоит отметить, что органам
местного самоуправления в соответствии с Законом об образовании не
предоставлены полномочия по нормативно-правовому регулированию сферы
образования. Тем не менее, из нормы ст. 7 Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» вытекает такое полномочие, поскольку по вопросам
местного значения населением муниципальных образований непосредственно
или органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления принимаются муниципально-правовые акты.
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают законы и
иные нормативные правовые акты в сфере образования. Причем четко
компетенция РФ и субъектов РФ в этой сфере не разграничена, законом не
определены вопросы, которые вправе регулировать те или иные органы
государственной власти. Поскольку предоставление образование является
предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, то по умолчанию
субъекты вправе регулировать любые вопросы в этой сфере, не
урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным
законодательством. Действует общее правило о том, что законы субъектов РФ
не должны противоречить федеральным законам в сфере образования. На
практике зачастую субъекты РФ пренебрегают данным правилом. В связи с
этим незаконны такие положения законов некоторых субъектов РФ, которые
регулируют такие вопросы федерального ведения, как: утверждение
государственных образовательных стандартов; разработка профессий и
специальностей, получение которых без отрыва от производства и в форме
экстерната не допускается; установление дополнительных к федеральным норм
и правил, санитарных норм, норм охраны здоровья обучающихся,
воспитанников. Неправомерны положения законов некоторых субъектов РФ,
лишающие работников образовательных учреждений каких-либо социальных
гарантий, установленных Законом РФ «Об образовании» (например, права
педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после
10 лет непрерывной педагогической работы, на сокращенную
продолжительность рабочего дня).
Также не вправе субъекты РФ вторгаться и в компетенцию органов
местного самоуправления в сфере правового регулирования управления
образованием, например, регулировать вопросы реорганизации и ликвидации
муниципальных образовательных учреждений, порядка отчуждения
муниципального имущества, закрепленного за муниципальным
образовательным учреждением, установления нормативов финансирования
муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных
бюджетов. Субъекты РФ не вправе возлагать на органы местного
самоуправления полномочия по финансовой поддержке негосударственных
образовательных учреждений, даже в случае их субсидирования из
регионального бюджета. Передача данного полномочия органам местного
самоуправления допускается только в порядке наделения их государственными
полномочиями с выделением субвенций.
Следует обратить внимание, что передача государственных полномочий
на местный уровень должна осуществляться законом субъекта РФ о наделении
государственными полномочиями. При отсутствии в законах субъекта РФ
положений о передаче полномочий на практике могут возникнуть проблемы.
Как показывает судебная практика, довольно часто имеются нарушения по
выплатам вознаграждений учителям за осуществление функций классного
руководителя. Так, Верховный Суд РФ признал незаконной передачу
субвенций местным бюджетам на осуществление выплат законом о бюджете
субъекта РФ, указав, что передача субвенций осуществлена без передачи
полномочий, так как данные полномочия финансируются за счет таких
субвенций. Для того чтобы избежать этого, необходимо было законом субъекта
РФ осуществить передачу органам местного самоуправления функции по
выплате вознаграждения классным руководителям.
Обращения граждан, поступающие к Уполномоченному по правам
человека в РФ, свидетельствуют о наличии недостатков правового
регулирования порядка получения дошкольного, начального общего, основного
общего и среднего общего образования и самообразования. В ранее
действовавшем ФЗ «Об образовании» была предусмотрена денежная выплата в
виде субсидий родителям, выбравшим для своих детей семейное образование.
Действующий ФЗ от 29.12.2012 г. «Об образовании в РФ» четко
предусматривает финансовую поддержку деятельности частных
общеобразовательных организаций в области общего образования в виде
субсидий для возмещения затрат, при этом исключив семейное образование из
общей модели финансового обеспечения получения образования в РФ. В
настоящее время решение о поддержке семейного образования принимают
субъекты РФ, что является их правом, а не обязанностью. В соответствии с ч.5
ст. 43 Конституции РФ «Российская Федерация поддерживает различные
формы образования и самообразования», а государственная поддержка должна
осуществляться в том числе и в форме финансовой поддержки. Семейное
образование является быстро растущей формой общего образования,
самостоятельной и самоценной формой обучения. В этой ситуации очевидно,
что финансовая поддержка семейного образования будет содействовать
повышению конкурентособности образовательной системы в целом,
доступности и качества каждой образовательной услуги. Исходя из
вышесказанного, представляется необходимым и целесообразным обеспечить
финансовую поддержку семейного образования на федеральном уровне и
внести изменения в ст. 5 ФЗ «Об образовании», предусмотрев финансовую
поддержку семейного образования, соразмерную государственной финансовой
поддержке иных форм обучения.
Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» указана компетенция местного
самоуправления, однако нет четко описанных функций местного
самоуправления. В соответствии со ст. 14, 16.2 данного закона поселения
(городские и сельские) и внутригородские районы не наделены никакими
полномочиями в области образования. Полномочиями в сфере образования
наделены только органы местного самоуправления муниципальных районов
городских округов. В соответствии с ч. 13 ст. 16 ФЗ № 131 к компетенции
городских округов в области образования относятся: организация
предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного
общего, среднего (полного) общего образования по основным
общеобразовательным программам, за исключением полномочий по
финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к
полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация
предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного
дошкольного образования на территории городского округа, а также
организация отдыха детей в каникулярное время. Следует отметить, что
компетенция муниципального района и городского округа, исходя из
соответствующих законодательных норм, одинаковая с поправкой на
территорию муниципалитета. Однако фактически любой городской округ
обладает большими возможностями для реализации своих полномочий в
области образования, чем муниципальный район, так как у последнего нет
столь мощной экономической основы. Соответственно, реализация городским
округом полномочий в области образования должна быть более эффективной и
продуктивной.
В Законе «Об образовании» содержится перечень полномочий органов
местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в
области образования, к которым, в частности, относятся следующие:
организация предоставления общедоступного и бесплатного начального
общего, основного общего, среднего (полного) общего по основным
общеобразовательным программам, за исключением полномочий по
финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к
полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация
предоставления дополнительного образования детям и общедоступного
бесплатного дошкольного образования на территории городского округа;
создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных
учреждений; обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных
образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных
упреждениях, реализующих образовательные программы основного общего
образования. Таким образом, из анализа федеральных законодательных норм
можно сделать вывод о том, что полномочия в сфере образования большей
частью дублируют вопросы местного значения. Гораздо более широкий круг
полномочий в некоторых случаях содержится в муниципально-правовых актах
городских округов. Так к полномочиям Управления образования
администрации города Оренбурга относятся: создание условий для
формирования гражданских, патриотических и духовно-нравственных качеств
обучающихся и воспитанников; принятие решения об исключении из
образовательного учреждения обучающегося; участие в организации работы по
обеспечению школьной одеждой и оказанию материальной помощи
обучающимся и многие другие. Всего полномочий в сфере образования в
данном нормативно-правовом акте содержится более сорока.
Следует затронуть и проблему включения в компетенцию вопросов
местного значения, имеющих государственный характер и затрудняющих их
реализацию на практике. Так, отнесение к числу вопросов местного значения
городского округа создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных
высших учебных заведений вряд ли может иметь широкое распространение на
практике, поскольку право на организацию в стране высшего образования
большей мере реализуется сегодня как государственное полномочие. Это
подтверждается и отсутствием данного полномочия у Управления образования
администрации города Оренбурга.
Интересным представляется тот факт, что ранее Закон «Об образовании»
относил к ведению органов местного самоуправления опеку и попечительство,
но с 2008 года муниципальные образования только участвуют в решении
данных вопросов. Общими полномочиями для всех видов муниципальных
образований в области гражданских правоотношений является подача
заявления о регистрации найденного (подкинутого) ребенка порядке,
предусмотренном ст. 19 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ
«Об актах гражданского состояния». Анализируя полномочия Управления
образования администрации г. Оренбурга в сфере опеки и попечительства,
можно отметить, что к собственным полномочиям относятся только те,
которые связаны с оплатой труда и выплатой денежных средств на содержание
ребенка приемным родителям, патронатным воспитателям, опекунам
(попечителям). Остальные полномочия в сфере опеки и попечительства
реализуются Управлением образования как отдельные государственные
полномочия: проведение обследований условий жизни ребенка; учет детей,
оставшихся без попечения родителей и в отношении которых установлена
опека или попечительство и многие другие.
Анализ практики показал наличие недостатков правового регулирования
порядка получения дошкольного, начального общего, основного общего
и среднего общего образования и самообразования. В ранее действовавшем ФЗ
«Об образовании» была предусмотрена денежная выплата в виде субсидий
родителям, выбравшим для своих детей семейное образование. Действующий
ФЗ от 29.12.2012 г. «Об образовании в РФ» четко предусматривает
финансовую поддержку деятельности частных общеобразовательных
организаций в области общего образования в виде субсидий для возмещения
затрат, при этом исключив семейное образование из общей модели
финансового обеспечения получения образования в РФ. В настоящее время
решение о поддержке семейного образования принимают субъекты РФ, что
является их правом, а не обязанностью. В соответствии с ч.5 ст. 43
Конституции РФ «Российская Федерация поддерживает различные формы
образования и самообразования», а государственная поддержка должна
осуществляться в том числе и в форме финансовой поддержки.
Семейное образование является быстро растущей формой общего
образования, самостоятельной и самоценной формой обучения. В этой
ситуации очевидно, что финансовая поддержка семейного образования будет
содействовать повышению конкурентособности образовательной системы в
целом, доступности и качества каждой образовательной услуги. Исходя из
вышесказанного, представляется необходимым и целесообразным обеспечить
финансовую поддержку семейного образования на федеральном уровне и
внести изменения в ст. 5 ФЗ «Об образовании», предусмотрев финансовую
поддержку семейного образования, соразмерную государственной финансовой
поддержке иных форм обучения.
3.3 Правоотношения по защите
На протяжении последних десятилетий в России принималось более
двадцати федеральных законов в сфере здравоохранения. Тем не менее, единая
система законодательства в данной области не создана до сих пор. Отсутствие
такой системы приводит к затруднению осуществления контроля за
медицинской деятельностью и приводит к определенным проблемам в
правоприменительной практике. В настоящее время законодательство в сфере
оказания медицинских услуг представляет собой многоуровневую
разветвленную структуру, проявляющуюся в различных отраслях права.
Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской
Федерации» от 21 ноября 2011 г. № 323
1
должен был стать основополагающим
документом в сфере охраны здоровья, однако его положения носят скорее
декларативный характер. В области здравоохранения имеется много
нерешенных проблем, требующих правового закрепления. Так, в настоящее
время отсутствует необходимое правовое регулирование ряда вопросов в сфере
оказания бесплатной медицинской помощи. Виды и объемы медицинской
помощи, предполагаемые программами государственных гарантий обеспечения
граждан бесплатной медицинской помощью, в основном, превышают
финансовые возможности бюджета и средств обязательного медицинского
страхования. Между тем отказаться от выполнения программ государственных
гарантий медицинские учреждения не могут, а официально установленного
механизма возмещения недостатка финансового обеспечения территориальной
программы государственных гарантий за счет бюджета или средств населения
нет. Кроме того, отсутствует и правовое регулирование того обстоятельства,
когда речь идет о превышении в рамках конкретного медицинского
учреждения объемов бесплатной помощи, предусмотренных программой. При
этом медицинское учреждение не может отказать пациенту в оказании
медицинской помощи на том основании, что учреждение уже превысило
плановые объемы, утвержденные программой. Это было бы нарушением ряда
законов, включая Уголовный кодекс. В тоже время остается неясным вправе ли
медицинское учреждение предложить населению оплачивать медицинские
услуги, оказанные сверх объемов программы? Ни постановление
Правительства РФ от 11.09.98 № 1096 «Об утверждении программы
государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации
бесплатной медицинской помощью», ни другие нормативные акты,
посвященные данной проблеме, ответа на этот вопрос не дают.
Следует отметить, что во многих странах (например, в Киргизии)
применяются различные формы участия населения в финансировании оказания
медицинской помощи, или так называемые соплатежи. В Российской
Федерации правовое регулирование этой формы возмещения недостатка
бюджетного финансирования или средств обязательного медицинского
страхования в настоящее время отсутствует.
Еще одной немаловажной проблемой правового регулирования в сфере
здравоохранения является недостаточность правовой базы в определенных
сферах деятельности. Опыт работы медицинских учреждений в системе
обязательного медицинского страхования выявил необходимость
совершенствования законодательства в этой сфере. Ныне действующее
законодательство не дает четкого определения того, за счет средств какого
бюджета должно осуществляться обязательное медицинское страхование (кто
конкретно должен являться страхователем) неработающего населения. В ФЗ
«Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»